第三方评估在慈善组织问责中的作用探析——以在危机中盛开的“格桑花”为例

覃丽芳

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁，530004）

第三方评估在慈善组织问责中的作用探析——以在危机中盛开的“格桑花”为例

覃丽芳

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁，530004）

慈善组织“格桑花”在引发公众质疑之际，及时引入第三方评估，通过第三方专业、权威、全面的评估，终使“格桑花”走出公信力危机。该文通过这个案例，指出了慈善组织引入第三方评估的必要性，引入第三方评估有助于推动慈善组织信息透明度建设，有利于提高慈善组织问责过程的可信度,可有效确保慈善组织问责结果的客观真实。

慈善组织；第三方评估；问责；必要性；作用

近几年，尤其是2008年后，我国慈善组织的数量和规模都得到进一步发展。灾害救助、贫困资助、捐资助学、儿童福利等领域内的社会捐赠变得异常活跃。慈善事业帮助了许多需要帮助的人,为社会进步传递了正能量。但蓬勃发展的慈善公益事业背后却暗藏危机，许多慈善组织频频被爆出挪用善款的丑闻，这些慈善丑闻引起了社会各界广泛关注，也掀起了对慈善机构问责的风潮。基于对慈善组织善款的使用和管理的质疑，公众对慈善组织的透明度要求越来越高，迫切要求有关部门能够加强对慈善机构的管理，完善慈善机构信息披露制度，增强慈善组织信息透明度。本文结合“格桑花”公信力危机事件的爆发，到引入第三方评估机构问责，到最后危机事件平息的过程，论述第三方评估在慈善组织问责中扮演着什么样的角色，慈善组织是否应该引入第三方问责机制等问题。

1　慈善组织引入第三方评估机制的必要性

所谓“第三方”一般指具有权威性和专业性的中间机构或组织，由他们制定一系列评价标准独立客观公正地对业内各组织进行评定，得出具有说服力的结果与报告。[1]引入第三方评估，能够避免政府因素的影响，并独立于慈善组织，从而对慈善组织进行客观公正地评估。

1.1第三方评估机制是完善慈善组织外部问责的需要

在没有引进第三方对慈善组织进行监督之前，慈善组织外部监督的主体由政府、受益人、捐赠人、志愿者、媒体和广大群众组成。政府对慈善组织的问责主要是通过法律、规章制度、行政监督等形式，主要是采取年检、抽查、年度报告等手段。政府评估一方面是自己制定评估标准，另一方面自己又参与评估，降低了评估的公正性。[2]捐赠者对慈善组织使用捐赠资金的关注与监督无疑可以督促慈善组织正确使用善款，但也存在很多捐赠者觉得自己捐赠的金额少，所以并不关心慈善组织具体处理善款的情况。此外，捐赠者一般更多关注目标达成，这种功利的问责形式容易忽略对过程的有效监管。志愿者注重自己参与慈善自愿活动所得到的价值和收获，很多停留在感性认识阶段，对于慈善组织具体运作较少加以理性思考。[3]新媒体时代，媒体在监督慈善组织发挥了巨大的作用，例如“郭美美事件”就是通过微博曝光的。但是值得注意的是有些媒体报道的信息有时候会夸大事件的真相，也存在着许多虚假的信息。社会公众对慈善组织的监督都是以自发的形式展开，很多人也都是慈善丑闻爆发后才关注，爆发前也很少留心对慈善组织的运作进行监督，且公众对慈善组织的监督缺少持续的耐心，当慈善丑闻事件一过，少数人会关心问责的结果，当其他领域的新闻大事件出现时，慈善丑闻可能很快淡出人们的视野。引进第三方监督方式，利用社会力量和第三方评估的专业性，解决慈善组织对外信息不对称问题，不同的评估机构能够满足不同慈善组织评估的要求，能够有效弥补政府、个人、媒体监督的不足，是一种有效的外部监督方式，完善了慈善组织的外部性问责。

1.2第三方评估机制是加强慈善组织公共责任感的重要手段

慈善组织具有自愿性和公益性质，但现实中很多慈善组织公共责任感严重缺失，很多慈善组织将吸纳来的善款移作它用，无法将善款真正落实到需要的人手中，有些慈善组织负责人携款潜逃，也有些慈善组织打着慈善组织名号进行非法集资活动。这必然会导致慈善组织公信力的缺失，给社会带来极为恶劣的影响。针对一些慈善组织缺乏公共责任心贪污腐败的现象，可以通过引进第三方评估机制，利用它的权威性和专业性，加强对慈善组织的外部性监督，采用专业的评估方法，对慈善组织的信息公开、善款管理、人事变动、组织绩效、组织战略和公共责任感等作出客观评价，用指标约束慈善组织的行为，增强公共责任感，减少贪污腐败和非法敛财现象的发生。激励被评估慈善组织向管理能力强和公信力好的慈善公益组织看齐，学习它们优秀的管理方式和透明的信息公开机制等等，增加慈善组织的公共责任感。

1.3第三方评估机制是重塑慈善组织公信力的必然要求

慈善组织健康持续发展，离不开良好的公信力做支撑。一个慈善组织一旦不被外界所信任，它对捐赠者和自愿者将不再有吸引力。[4]慈善组织的公信力危机往往不局限于对某个慈善组织的影响，而是蔓延至整个慈善界。有研究表明在“郭美美事件”曝光后，人们对慈善事业的捐赠热情下降，大幅度减少了慈善捐赠。2011年6月到8月，全国慈善捐赠总体下降了86.6%。[5]因此,加强慈善组织公信力建设，促进慈善组织健康发展刻不容缓。提高慈善组织公信力，应重视发挥第三方评估的作用。第三方评估作为独立于慈善组织，对慈善组织财务状况、信用等级、人事、财务、业务、项目等方面进行客观公正评估，帮助慈善组织发现问题，有助于重塑慈善组织公信力。

2　案例分析

2.1“格桑花”危机案例回顾

青海格桑花教育救助会（以下简称“格桑花”）由热心网友洪波于2005年2月依托网络平台建立，是一个以支持西部地区（以青海省为主）基础教育为目标的网络慈善组织。在创始人和各热心团队的努力下，“格桑花”逐渐发展壮大，先后获得很多荣誉。2006年，洪波因成立并发展“格桑花”，成功地帮助了很多失学儿童，还被评为“感动中国”年度人物。2011年“格桑花”爆发了一场严峻的公信力危机。“格桑花”的资助人、志愿者、义工、网友不断爆出“格桑花”的一系列问题，如财务数据混乱、会员名单造假、涉嫌签订秘密协议等，质疑愈演愈烈，“格桑花”遭遇到了空前的公信力危机。为解决这场危机，南都公益基金提供全额支持，请专业独立的第三方机构瑞森德公司对格桑花进行评估，对社会各界做出交代，最后评估结果显示“格桑花”各项管理能力优秀，通过第三方评估，“格桑花”走出公信力危机。

2.2第三方机构对“格桑花”的问责过程

2.2.1组织身份合法性和风险性问责。评估机构首先对“格桑花”的注册和登记情况进行调查。其次，核实法律文书。再次，调查会员身份和会费的缴纳情况，最后调查会员大会的召开情况。最终调查的结论是“格桑花”成立时所有的法律手续完备，组织身份也符合法律要求，只是组织成立一年后没有严格按照组织章程要求会员行使其义务和权利。

2.2.2信息披露现状和披露制度问责。调查的内容有：一是检查“格桑花”的会员名单、管理人员和年度工作总结等基本信息披露状况；二是调查项目信息披露情况，主要包括项目的执行、支出和完成情况等；三是对有关财务制度、财务的收入、支出、捐款方式等有关信息的公开程度及现状情况进行检查；四是检查关于重大项目、行政支出、人事变动等重大信息披露状况。其次，对披露机制的评估。评估结果显示“格桑花”每一笔善款的支出明细都能够追踪查询，财务公开系统完善，会计公开系统是资金追踪和查询系统，会计财务系统按有关规定进行复式记账，两种会计系统发挥的作用不同。除了官方网站，还将电话、传真纳为辅助沟通方式，信息披露的渠道在不断优化。总的来说“格桑花”信息披露工作整体性较好，只是披露机制方面有待完善。

2.2.3重大行政支出问责。评估的依据是“格桑花”签订的合同，组织管理战略规划、报告、考勤、绩效薪酬管理办法等相关辅助文件和网上公布的相关资料。此外调查了相关交易事项的背景，检查所进行的交易是否有违反法律法规，最后还对这些交易对组织带来的积极作用和存在的风险进行了剖析。

2.2.4组织治理和志愿者管理问责。评估的依据是“格桑花”网络公示的材料和内部文件。在组织治理方面，从组织治理机制、治理构架两方面着手。志愿者管理方面，调查发现随着组织不断发展壮大，逐渐暴露了“格桑花”志愿者管理方面的不足，出现了志愿者的流动性大、权责界限模糊、分工混乱等问题，志愿参与机制有待提升。其次，志愿者工作评估和绩效考核的机制不完善，难以形成有效的激励机制。志愿者来自四面八方，很多工作依赖网络远程操作，工作时间不确定，因而造成志愿者沟通工作上的困难。

2.2.5组织运营和项目管理模式问责。评估依据“格桑花”官方公布的资料和内部文件，组织运营方面的评估主要将组织管理机制、财务管理制度两个方面纳为评估的对象。组织管理机制主要了解工作人员的管理机制，工作流程和规范标准等。财务管理制度主要考察财务制度是否合法和财务系统的搭建情况。项目管理评估主要检查包括“一对一结对捐助”和“图书馆”“温暖计划”等常规项目的开发和管理状况，此外还包括风险控制情况两方面。

3　第三方评估在网络慈善组织问责机制中的作用

3.1专业评估，有助于推动慈善组织信息透明度建设

社会上的评估机构，主要有三种类型：科研机构评估、专业公司评估、社会组织评估。[6]科研机构评估主要是由高校、研究所的专家和教授组成。专业公司评估主要是指商业评论机构，社会组织评估主要指专门研究社会组织的具有这方面专业知识和专业技术人才的机构，能够针对不同社会组织进行专业的评估。根据慈善组织的特点，可以选择相应的评估机构，借助其专业性的特点，就慈善组织的管理现状，有针对性地进行评估。评估依据慈善组织网站所公布的信息和组织内部的资料，采用专业的方法和科学的评估指标，对其进行一次彻底的评估。慈善组织若在基础信息、重大人员更换、行政支出、善款的流向等信息公开做得不到位，就会在第三方评估中暴露出来，这就促使慈善组织及时纠正，采取相应的调整措施，完善信息透明度建设。

例如在第三方机构介入评估之后，调查了“格桑花”基本信息、项目信息、财务信息、重大信息的披露情况，发现“格桑花”除了少数信息，例如基本信息当中会员个人简介、管理人员简介和任期没有做出详细的披露外，“格桑花”实际上信息披露透明、效果好，但是披露机制不完善，也没有相关信息披露指南和说明。第三方机构通过评估发现“格桑花”很多工作主要依靠义工、志愿者和网友来完成，缺乏专业的工作人员，在财务记账、信息的披露方面缺乏必要的人员支撑，信息的整理和披露跟不上组织的发展速度。通过引进第三方评估机制，及时发现了“格桑花”信息披露方面存在的问题，迫使其加快信息透明度建设。

3.2权威评估，有利提高慈善组织问责过程可信度

阿尔帕－德哈纳尼根据对“慈善导航星”所披露的信息进行评估，发现慈善组织公布的信息倾向于描述性信息，而涉及到绩效和未来计划的相关信息并没有披露，外界难以通过慈善组织披露的信息了解组织运行的效率和效用，财务状况和财务信息被涵盖在“慈善总结”里面。[7]对于慈善组织公开的信息，不排除有些慈善组织使用几年前的数据，或有意掩盖真实的负面信息，公开的都是轻描淡写的信息，重要的信息被掩盖在某些总结性的语句中。因此，慈善组织就整体资源使用情况也需要外界进行监督，尤其是需要专业性的机构进行监督。引入第三方问责机制，一方面它与被评估的慈善组织没有利益上的往来，保证评估过程公正性。另一方面，由于第三方机构有专业性的特点，提高了评估的权威性，其权威性能够弥补政府评估和个人评估的缺陷，对慈善组织运行效率和效果做出公正的判断，提高问责过程可信度。

外界对“格桑花”质疑诸如虚假的会员名单、没有通过选举就成立理事会，财务数据混乱不清等，质疑的主体包括志愿者、义工、网友、捐赠者，这些主体形成了对“格桑花”的外部监督，但是由于这些主体缺乏一定的专业性水平，问责过程没有全面掌握信息，根据了解到的部分信息所曝光的证据，从某种程度上来说没有很高的权威性且可信度也不高。另外，从“格桑花”内部问责过程看，由于内部专业会计人员的短缺，“格桑花”无法及时对接捐赠者对资金的要求，因此，“格桑花”很多时候就把定向善款划到了非定向资金去。“格桑花”每天都可能收到来自四面八方的善款，经手的人一多，问责追究起来也变得更困难，大大降低了问责过程可信度。“格桑花”能够顺利走出危机，关键是引入了第三方评估机制。第三方评估通过掌握“格桑花”对内和对外公布的所有信息，保证了问责信息来源准确全面。此外，第三方评估机构采用合同和文献梳理、访谈和研讨会的评估方式，确保整个评估过程公正、公开，大大提高了慈善组织问责过程的可信度。

3.3全面评估，有效确保慈善组织问责结果客观真实

慈善组织问责结果的真实性主要有两个方面：一是问责主体的独立性、权威性和专业性程度；二是问责过程是否公正客观。首先，问责主体如果本身不独立，与被评估对象存在某种关系，例如有些慈善组织是政府扶持下建立起来的，政府问责就有一种既当裁判员又当运动员的嫌疑。其次，问责主体如果不具有权威性，即便是作出了评估也难以让外界信服。最后问责主体是否具有专业性也会直接影响到评估结果的真实性，因为不具备专业性的知识、方法和手段是难以对慈善组织的运行状况作出专业判断的。另一方面，能否保证问责过程公正客观也至关重要，问责过程是真的实地探查还是走过场，做表面功夫必定直接影响评估结果的真实性。第三方评估是由专业机构组成，这些机构拥有某一领域的专业性评估方法、标准和评估人才。既不与被评估对象有利益关系，也不是政府的下设机构，因而能够客观地从专业性角度出发，利用专业性的技术方法和手段，避免权力寻租，建立一个公共客观的评估机制，对慈善组织进行全面评估，保证问责结果真实可靠。

“格桑花”在危机爆发之后，试图采用对话形式化解危机。“格桑花”承认在处理会员身份、财务报告等方面存在一些问题，也进行了自我问责，但反省并不深刻，有些问题还没有交待清楚，由此可见这样的问责结果，并不能让外界信服。[8]没有打消外界质疑，另一方面是这次对话的时间较短，只有三天，许多质疑者没来得及参加这次对话。此外“格桑花”的自我问责没有对组织做一次整体性的评估，没有拿出有力的证据，具体指出做得好的地方和存在的不足，可见，慈善组织的自我评估也存在不足，直至引入第三方评估机制，第三方通过客观评估“格桑花”组织运行的方方面面，提供有事实有根据的评估报告，确保了“格桑花”评估结果的真实性，实现了对“格桑花”的客观问责。

[1]石国亮. 慈善组织公信力重塑过程中第三方评估机制研究[J]. 中国行政管理,2012(9):64-70.

[2]石国亮. 通过第三方评估推动社会组织公信力建设[J]. 中国社会组织,2015(10):14-16.

[3]任鸿. 发展过程中非公募基金会问责机制探究[J]. 学会,2013(12):5-11.

[4]孙发锋. 第三方评估:我国慈善组织公信力建设的必然要求[J]. 行政论坛,2014(4):81-84.

[5]杨文森. 我国慈善组织公信力的制度保障分析[J]. 长春师范学院学报,2013(1):10-12.

[6]徐永祥,潘旦. 国际视野下第三方参与慈善组织评估的机制研究[J]. 江西社会科学,2014(8):205-209.

[7]阿尔帕·德哈纳尼,孙旖旎,李芳.英国慈善组织的问责机制[J]. 北航法律评论,2014(1):261-274.

[8]果佳,阚萍,马梦溪. 从“格桑花”危机透视中国网络慈善组织的可持续发展问题[J].中国行政管理,2012(11):64-67.

An Investigation on the Functions of the Third Party Evaluation on the Accountability of Charitable Organizations——a case study of the booming Kelsang Flower

QIN Li-fang
(School of Public Administration, Guangxi University, Nanning, Guangxi, 530004)

When the charitable organization Kelsang Flower was questioned by the public, a third party evaluation was introduced, and this professional, authoritative and comprehensive evaluation from the third party made it walk out of the credibility crisis. This paper points out, by this case, that it is necessary to introduce the third party evaluation, which boosts the transparency of information for charitable organizations and helps to improve the credibility for charitable organizations during the process of accountability and ensures the objective authenticity of the accountability results.

charitable organizations, third party evaluation, accountability, necessity, functions

C913.7

A

1674-3083（2016）05-0076-05

2016-09-23

覃丽芳（1992-），女，广西崇左人，广西大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生，研究方向：社会组织。