NGO:中国学前教育的助力——基于NGO特性与个案研究的分析

赵琦　黄丽　黎思东

1　广东第二师范学院　成人教育学院，广东广州　510303；2　桂林航天工业学院　图书馆，广西　桂林　541004；3　广州市南华西街道办事处　福安社区，广东　广州　510200

NGO:中国学前教育的助力

——基于NGO特性与个案研究的分析

赵琦*1黄丽2黎思东3

1广东第二师范学院成人教育学院，广东广州510303；2桂林航天工业学院图书馆，广西桂林541004；3广州市南华西街道办事处福安社区，广东广州510200

摘要在理论层面上结合NGO的特性分析了NGO在学前教育中已经具备了成为助力的条件，在实践层面研究NGO援助学前教育的个案经验，以事实来解读这种“助力”。在总结经验，结合我国国情的基础上，分析NGO加入学前教育的可行性。

关键词NGO；学前教育；助力；特性分析；个案研究

1学前教育与NGO

学前教育作为一个人终身学习的开端，具有重要的作用，属于一项重要的社会公益事业。20世纪以来，与国民教育体系中的其他各级各类教育相比，虽然学前教育普及程度在逐年提高，但总体上看，它仍是整个教育体系中的薄弱环节。主要表现为教育资源匮乏、经费投入不足，城乡区域发展不平衡，体制机制不健全，教师队伍素质层次不齐，“入园难”成为很多地方学前教育的突出问题。而这些问题多源于20世纪初的学前教育体制改革：原来的幼儿园都属于企事业单位的一部分，但随着国有企业改制、事业单位缩编，幼儿园被裁编推向社会，然后，又以“优先保障义务教育经费”或“消减政府财政支出”为由推向市场，于是，这些原来担负起为广大中低阶层收入人群服务的幼儿园变成私立或民办。缺乏监管的幼儿园，要么就收费高，要么就质量差，所剩寥寥无几的优质幼儿园又无法满足公众的普遍需求，于是学前教育的弊端让广大群众抱怨却又无法回避。因此，学前教育能否办好，不仅仅关系亿万儿童的健康成长，而且与千家万户的切身利益紧密相连，直接影响着国家和民族的未来。

NGO是英文non-governmentorganization一词的缩写，指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的非政府组织，不靠权力和经济利益驱动，其原动力是志愿精神。Wolf认为NGO是一种以服务大众为宗旨，本身合法免税，也能为捐助人减免税务，不以营利为目标的组织结构。从这个角度来看,NGO具有推动社会正义,保护弱势群体利益，推进民间公益事业发展的作用。同时，非营利组织具有工作人员的志愿性、经济上的非营利性、发展立足的公益性、资金的民间性和国际性等方面的特征，这些特性使得NGO既能够在开展学前教育中扮演重要角色，也能够以更大的责任感和更高的热情投入其中。基于此，我们可以发现，将NGO引入学前教育符合我国国情。

2NGO为学前教育提供助力的分析

2.1资金助力能有效解决学前教育经费来源的短缺问题

如果要解决目前我国学前教育中的种种难题，满足学前教育的各项需求，单靠政府力量，往往是事倍功半。因为，在我国，“全社会对学前教育经费投入的基数和起点较低，学前教育经费占国家教育经费总投入的比例低，即便是比例最高的2011年也不过为4.27%，其与义务教育等其他类型的教育相比还有很大差距；学前教育财政性经费则更少，其所占国家财政性教育经费总收入的比例在1.30%左右徘徊，直到2011年才超过2%，达到2.24%，不仅远低于其他类型教育的水平，也低于世界发达国家7%的平均水平”[1]。但“入园难、入园贵”的问题却不断困扰着广大的适龄儿童家庭。政府集中社会财富的手段主要是通过税收途径来完成，然后进行二次分配为公众提供公共物品(如教育)；而NGO的经费构成则来源于国家拨款和社会捐赠，将这些经费用来服务社会，向公众提供公共物品。因此，在解决学前教育投入不足的问题上，除了依靠政府这一主体外，更要充分发挥NGO资金来源途径的多样性、民间性,在开展学前教育过程中引入NGO组织，整合资本投入的多重途径，解决学前教育面临的资金短缺问题。

2.2公益服务助力可以实现学前教育投入的多元化

NGO的公益服务特性主要体现在其利润不做分配，而是继续用于组织的使命，实现社会公益，让社会公众普遍地感到自己从中受益。学前教育对幼儿个体、对母亲及其家庭、对社会都具有巨大的效益，但公益性才是学前教育的根本属性，而非盈利性。教育所提供的服务由整个社会人群共同占有和享用，受益者是社会、国家和公众，不限于社会成员的某一个体。20世纪以来，学前教育逐步发展为国民教育体系中公益性最强、受众面最广的一项社会公益事业，具有普惠性和公益性。从这点上看，NGO与学前教育都具有公益性。因此，要充分发挥NGO的力量，加大学前教育多元化投入。

2.3志愿工作者助力可以实现学前教育多方社会资本的投入

NGO的工作人员基本上都是志愿者，他们利用自己的闲暇时间和社会资本，无偿地为促进社会发展，改善社会民生提供服务。从这个角度看，我们可以看到NGO为学前教育提供助力主要体现在以下两方面: 首先是NGO有着丰富社会资本。社会资本是资本的一种形式，区别于物质资本与人力资本，是为实现某种工具性或情感性的目的，通过个人或组织的社会网络来动员的资源或能力的总和。办好学前教育需要投入大量的师资，而NGO拥有各行各业志愿者，他们可以很好地缓解学前教育师资短缺的问题。这能够为政府在减轻财政负担的同时，提供了一条提高政府效能、精简政府人员和机构的有效途径。其次是NGO工作人员有着积极的工作态度。NGO的工作人员是自愿参加到这些非营利性组织中来的, 他们是不计酬劳的，出于自身的信念、良知和责任，致力于推动社会进步。他们有社会公益基础和内部公益动机, 有较高的素质, 怠工现象颇为少见。

因此，在理论上NGO能够有秩序地为学前教育服务，有着使之能够成为开展学前教育不容忽视助力的特性。

3NGO援助学前教育的个案研究

2010年8月，顺德容桂的青年企业家们自发筹资创办容桂青少年成长促进会(以下简称“容桂青促会”)，该会目前已经筹得启动资金近百万元，同时容桂政府也给予一定的财政支持。蓓蕾幼儿园是一所有着280多名学生和20多名教师的公办幼儿园，隶属于容桂街道，由园长承包，自负盈亏，此前承包合同2011年7月到期。和其他地方一样，“入园难、入园贵”的问题在容桂同样突出。为此，容桂决定引入社会组织介入公办幼儿园。2011年8月，在共青团顺德区委的协调和推动下，容桂青促会成为广东乃至全国首个介入学前教育的NGO，正式接管公办性质的容桂蓓蕾幼儿园。

我们从管理层面上分析该个案，可以看到，自NGO介入公办幼儿园管理后，由热心教育、实力雄厚的容桂青促会参与和监督其日常管理工作，进一步提升了幼儿园管理水平及办园质量，体现出了NGO志愿性、专业性助力的一面。容桂青促会承办一年后，幼儿园负责人找教育局的次数少了，找容桂青促会的次数却多了起来了。以前一些政府大包大揽做不好的事情，有了专业特长的社会组织接管，运用民间的智慧和力量参与社会事务，引入市场力量进行社会化运作，反而做得好。这种将NGO引入到参与、监督公办幼儿园日常工作的模式，为建设“小政府、大社会”的政府改革提供了有益探索。

从资金来源层面上看，容桂青促会的成员都是热心教育、经济实力雄厚的企业家，他们对幼儿园的资助不是直接捐资助学，而是亲力亲为经营幼儿园，发动大家捐款捐物，让更多的人响应，让捐资助学的钱用得规范、公开、高效、廉洁，将做善事的钱财真正造福于社会，体现资金来源的民间性和非营利性。这种教育非牟利运作模式让容桂蓓蕾幼儿园迎来NGO这个新“管家”。但非牟利机构并非不盈利，而是不以谋取利益为根本目的，要想使幼儿园可持续发展，还必须让它盈利。因此，幼儿园每年的盈余要求控制在5%以内。若连续两年没有控制到5%以内，则提高员工待遇，降低保教费，或对家境贫穷的小朋友实行学费减免，让赚到的钱再投入教育，实现教育的良性循环。

从公益性层面看，为解决“入园贵”的问题，在财务管理方面，容桂青促会根据“以生养园，略有结余”的原则，将幼儿园日常经费开支控制在收费内，体现了立足发展的公益性。在幼儿园经费自主管理的前提下，容桂青促会确定经费如何开支，而政府部门则监督幼儿园是否正常运转，容桂青促会与容桂街道在幼儿园的经费管理上各司其职，保证幼儿园的经费确实用在幼儿园建设和提高教学质量上。每年根据收入测算情况做好开支预算，优先保证保教人员工资水平并适度增长和改善办学基本条件的开支。因此，园长和老师们的精力都放在提升幼儿园的教育教学质量上，而政府和青促会的工作重点则是放在配置和改善幼儿园的硬件设施上。经过各方面短短几个月的努力，该幼儿园的软硬件条件都提升很快，学位供不应求。

由此，我们可以看到，若想NGO能够为我国的学前教育发展助力，首先政府对民间组织的壮大和发展应持肯定的态度。只有当政府对民间组织在国家法律框架下的发展是肯定和鼓励的，那么民间组织便有了蓬勃发展的空间, 民间组织对教育的援助才能有迹可循，学前教育得到NGO的支持才有了前提条件。其次，政府还需多方扶持各类民间组织的成长。政府除了在政策法规上支持NGO发展，从宏观角度监督和规范NGO的运作, 还有必要去培育一些民间组织，对他们的发展做一些必要的指导和规划。再次，通过NGO进行社会捐资。NGO从事公益事业须有大量的资金作为基础，因而，NGO通过社会捐助来实现资金的聚拢是其顺利进行公益活动的保证。NGO通过这些社会捐助来支持和补充学前教育事业的发展。当然，其资金来源的渠道应是正规的，使用上应是以非营利为目的的。最后，也是最难的一点就是政府要培养公民的奉献精神。因为无论是社会捐助，还是自己身体力行一些公益活动, 都需要参与者积极投入其中，具有奉献的精神。只有当公民都能有意识的积极投身到公益事业中，我国的NGO事业才能蓬勃发展，对学前教育的助力效果才会显著。

4NGO加入学前教育的可行性分析

接下来，我们将从政策法规、政府改革、公民社会崛起、学前教育公益性等四个方面，对NGO加入学前教育的可行性进行阐述。

第一，国家在政策法规层面上逐步完善对民间组织的规范，对民间组织的发展予以支持。1998年国家民政部正式成立民间组织管理局；同年10月国务院修订《社会团体登记管理条例》，发布实施《民办非企业单位登记管理暂行条例》；2004年6月国务院颁布正式实施《基金会管理条例》[2]。由此看到，社会力量参与公益事业逐步得到政府部门的认可，民间组织迈上了正规化道路。近年来，我国在广东、天津、浙江、安徽、湖南、海南、北京等地积极探索如何改革民间组织的双重管理制度，使民间组织有了更为广阔的发展空间，并将这些经验逐步上升至国家政策层面，实现对民间组织由“控制性管理”向“培育性管理”的转变，从制度层面上为NGO加入学前教育扫清道路。

第二，随着政府改革的逐步深入，中国NGO的发展迎来了更为广阔的发展空间，也为NGO加入学前教育发展提供了机遇。进入20世纪90年代，新公共管理理念在全球范围掀起，我国政府机构改革和职能转变围绕“小政府、大社会”这一目标展开。为加速整个社会的民主化和多元化进程，政府更多地从直接控制中的领域退出来, 加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，将更多更具体的职能转移给包括NGO在内的社会中介组织，让民间组织、社团等社会力量参与一些社会事务，分担部分公共产品的供给，以提高和改进政府的效率。同时，这也为NGO的发展提供了很大的社会需求和相应的部分资源，为NGO加入学前教育提供了铺垫和助力。

第三，公民社会的崛起为中国的NGO发展奠定重要的文化基础。20世纪以前，我国几乎无人感知NGO的存在，但改革开放以来，随着我国民间组织数量不断增多，规模不断发展壮大，并且在政治、经济、文化生活等各个领域中发挥着越来越重要的作用，政府逐步退出许多的社会控制领域，一个由自由的公民和社会组织机构自愿组成的社会正在崛起，公民自由、自主、自治和志愿服务的意识逐步培养和觉醒起来，志愿服务的社会风尚逐渐形成，也为NGO参与到学前教育奠定了行动基础。

第四，学前教育具有教育性和公益性两个基本性质，为NGO加入学前教育领域提供了相关链接的可能性。早在20世纪初，美国国家研究院早期教育委员会发布名为《渴望学习——教育我们的幼儿》的研究报告中明确指出：“从19世纪50年代以后，尤其是步入20世纪以来，学前教育逐渐发展成为公众的责任和社会公共事业”[3]。根据社会制度、经济发展水平、教育发达程度等因素，学前教育都作为一项公益性的公共事业被各国列入到社会公共事业的范畴中。一些国家的学前教育具有完全非竞争性和非排他性，属于完全公益性公共事业；一些国家的学前教育则是具备一定的一般私人物品性质，但基本前提仍是确保其公益性，被列入到准公益性公共事业中。但我国学前教育的现状却是因管理者对学前教育的公益性认识不够导致学前教育的福利性和公益性正在逐步消失；学前教育的非营利性没有得到保证，因为政府财政性投入不足，导致公办幼儿园不能满足老百姓的需求，不能彰显出学前教育的公益性，反而衍生出民营以营利为目的的私营幼儿园占据大量市场，学前教育的功利性明显增强；学前教育的补偿功能发挥不够，我国的公立幼儿园不仅比例小，且不具有补偿功能，一些价低质差的民办幼儿园成为家庭条件差的幼儿的选择，抹杀了学前教育的公平性。NGO的特性则正好能够弥补这些不足，能够在学前教育中担当重要角色。

参考文献

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[11]胡燕平，林克显．NGO:中国农村成人教育的助力——来自NGO特性分析与经验研究的结果[J]．继续教育研究，2010(11)：27-29．

[12]熊光清．中国民间组织的主要功能、制度环境及其改进路径[J]．哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2013(7)：21-25．

(责任编辑骆桂峰)

* 作者简介：赵琦，女，湖南邵阳人。助理研究员。研究方向：高等教育管理，成人教育。

中图分类号：G619.2

文献标志码：A

文章编号：2095-4859(2016)01-0141-04