中国对当前海洋法热点问题的立场分析

白俊丰

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

中国对当前海洋法热点问题的立场分析

白俊丰

（公安海警学院 船艇指挥系，浙江 宁波 315801）

当前海洋法的热点集中在国家管辖范围以外生物多样性保护等问题上，其中也包含国家管辖范围以外海洋保护区的建设。对此，中国的基本立场是支持谈判。同时，中国主张联合国的主导地位和《联合国海洋法公约》的框架地位，主张谨慎对待公海海洋保护区，支持国际海底管理局对“区域”生物资源的管理。

海洋法；管辖范围以外；海洋保护区

2016年5月1日起施行的《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》所称“深海海底区域”，是指中华人民共和国和其他国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土。该法同时规定，承包者从事勘探、开发活动应当采取必要措施，保护和保全稀有或者脆弱的生态系统，以及衰竭、受威胁或者有灭绝危险的物种和其他海洋生物的生存环境，保护海洋生物多样性，维护海洋资源的可持续利用。

根据《联合国海洋法公约》（UNCLOS），海洋空间所谓“国家管辖范围以外区域”，就是指公海和“区域”。“区域”是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土，“深海海底区域”就是“区域”。

海洋覆盖范围超过地球表面的70%，据估计包含了超过90%的生物量；国家管辖范围外海域占到海洋表面的64%，占海洋水体的90%。[1]随着人类对环境、生物多样性、海洋等认识的加深，当前国际海洋事务的热点转向国家管辖范围外海洋生物多样性养护与可持续利用问题。

一、中国对谈判的立场

2015年2月，联合国“研究与国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用有关问题的不限成员名额非正式特设工作组”（WG BBNJ）第九次会议建议联合国大会：就根据UNCLOS的规定拟订一份国际文书的问题作出决定。[2]之后，联大2015年6月19日会议决议：决定设立一个筹备委员会，筹备委员会在 2016年开始工作，并在 2017年年底以前向大会报告其进展情况；决定通过谈判处理国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用，以及包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评估和能力建设及海洋技术转让等措施。[3]

国家管辖范围以外海域占世界海洋的大部分，而其中的生物多样性保护涉及公海与"区域"等海洋法基本制度，这一问题不是某一个或几个国家、国际组织就能决定并解决的，需要国际社会的广泛参与和协商一致。中国表示：就BBNJ问题制订国际协定是当前海洋法领域最重要的立法进程，中方愿积极参与预委会相关工作及后续谈判进程。[4]

实际上，WG BBNJ形成了三个国家集团：77国集团加中国、一些发达国家、欧盟。在2011年WG BBNJ第四次会议上，77国集团加中国和欧盟的代表对制定一个实施协定就达成了一致。虽然有些国家明确表示反对，如加拿大和美国，他们认为，更好地实施现有的法律将足以满足国家管辖范围以外海洋生物多样性可持续利用和保护的目标。[5]虽然谈判即将启动，但只是表示有关管家管辖范围以外生物多样性保护和可持续利用的问题进入谈判进程，对于具体内容的谈判可以预见将是漫长的过程。

二、主张联合国的主导地位与UNCLOS框架地位

全球海洋的一体性表明，有关海洋的诸多问题密切相关，需要全人类共同应对海洋面临的严峻形势，国家之间以及有关国际组织之间的配合尤为重要。虽然UNCLOS的制定历经艰难，毕竟在联合国和国际社会的共同努力下形成了“海洋宪章”，联合国的地位和作用应当得到肯定。因此，中国认为，包括UNCLOS有关事项在内的海洋事务事关全人类利益，应在联合国框架内进行讨论。[6]

目前国家管辖范围以外海洋生物多样性保护虽然不尽如人意，但在UNCLOS框架下，国际社会在不断努力改进。因此，不能否认UNCLOS对人类社会的巨大贡献，也不能轻易抛弃UNCLOS建立的各项制度。尤其是UNCLOS的有效执行为整合可持续发展三个层面所作的贡献，因为UNCLOS为解决整个海洋空间的各种密切关联的问题提供了依据。UNCLOS还特别考虑到发展中国家的特殊利益和需要。当然，有效执行UNCLOS、两个执行协定和其他有关文书的能力十分重要，仍需要大力发展。[7]面对国家管辖范围以外海洋生物多样性保护的压力，必须确保全面执行相关国际文书，而首先要从UNCLOS开始。因此，谈判首先要在UNCLOS框架下，是对UNCLOS的补充、完善，而不是全面否定。

三、对公海海洋保护区的谨慎态度

对公海海洋保护区，中国主张“尤其要符合现行的公海基本法律制度”，[8]主张各国“对建立有关海洋保护区应持谨慎态度”。[9]谨慎态度可以理解为维护现行制度，对待改变应当慎之又慎；也可以理解为目前暂且维持现状，等待更合适的时机。

世界自然保护联盟（IUCN）对保护区的定义是：“一个明确界定的地理空间，通过法律或其他有效手段确认、专用和管理，以实现与生态系统服务和文化价值相关的自然界的长期保护。”[10]IUCN还制定了海洋保护区分类管理指南，按照保护目标相应采取不同程度的限制性管理措施，海洋保护区的核心思想就是通过限制人类活动来保护生物多样性。

UNCLOS生效以来，海洋空间方面的国家实践趋势表明，经明确界定并妥为公布的海区界限是各国受益于海洋及其资源的根本基础。这些界限为沿海国主权或主权权利和管辖权的范围提供了确定性，进而为吸引对勘探和开采活动的投资创造了一个基本前提条件。UNCLOS对国际和平与安全的促进与维护（这是海洋可持续发展的一个关键先决条件），也是因为它提供了普遍商定的海区界限，并规定以和平手段解决重叠的海洋权利主张。

UNCLOS第89条规定，任何国家不得将公海的任何部分置于其主权之下。目前在公海建立海洋保护区的实践仅在四个区域层面，如地中海、东北大西洋等。即使如此，将公海部分地置于国际组织管辖之下，也是对公海制度的突破。公海海洋保护区要实现有效管理，最终要置于具体国家的实际管辖之下；这样一来，必然带来国家管辖权的实际扩张。实践中，部分沿海国和国际组织推动建立公海海洋保护区，对其他国家在该海域内开展科学研究和资源勘探等权利进行限制，保护了本国或组织业已获得的利益。因此，通过建立公海海洋保护区并对其有效管理进而实现国家管辖权的实际扩张是不可避免的，[11]这种“爬行的管辖”[12]如果愈演愈烈，量变产生质变，公海制度可能会发生重大变化。

可以预见，在尚无完善的国际法律制度下，公海建立海洋保护区极易导致某些国家将海洋保护区的建立作为扩展海洋空间的手段。[13]这方面已有案例，1995年西班牙诉加拿大“渔业管辖权案”。1995年3月9日，加拿大抓捕西班牙一艘渔船，西班牙政府当日即做出强烈反应，谴责加拿大严重违反国际法，因为事发时该渔船是在200海里区域外的海域捕鱼。1995年3月28日，西班牙将争端提交国际法院。双方都不否认他们之间存在争端的事实，但是各方对争端的定性却不同。西班牙认为加拿大无权在公海上行使管辖权，加拿大则认为其是为了保护和管理渔业资源而对在西北大西洋渔业组织管理区域内的渔船执行措施。1998年12月，国际法院通过裁决，裁定其对该争端没有管辖权。[14]

公海海洋保护区涉及海洋法公海制度的根本，处理不慎，极有可能引起海洋法的混乱。正是因为如此，中国主张谨慎对待，毕竟是“牵一发而动全身”。这个问题也是即将开始的谈判的重点内容，激烈的斗争还在后面。

四、对“区域”生物资源管理的支持态度

中国鼓励国际海底管理局（ISA）对“区域”生物多样性保护发挥积极作用，支持ISA和其他有关国际组织在这项工作中发挥积极作用。[6]对国家管辖范围外生物多样性保护应充分利用和发挥现有国际组织和机构的作用，考虑现行“区域”制度，中国将积极参与有关工作。[15]也就是说，中国支持ISA对“区域”生物资源的管理。

根据UNCLOS第136条，“区域”及其资源是人类的共同继承财产。第133条规定，“资源”是指“区域”内在海床或其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源，其中包含多金属结核。随着科技的发展，“区域”内又被发现蕴藏丰富的海洋遗传资源；而且，“区域”发现的海洋遗传资源占已发现海洋遗传资源总数的绝大多数。[16]问题由此产生，“区域”内的海洋遗传资源是否属于“人类共同继承财产”，对此的争论早已存在。77国集团加中国早在WG BBNJ前三次会议上就坚持，位于“区域”海床和底土的海洋遗传资源是全人类的共同继承财产，它们的勘探和开发应造福全人类。[5]事实上，将“区域”矿产资源开发与同一区域内生物资源保护分别进行的设想也是不可能的。如定居种，即在可捕捞阶段在海床上或海床下不能移动或其躯体须与海床或底土保持接触才能移动的生物，这些生物与海床或底土是共存共生的。

中国按照ISA制定的各项规章，积极对“区域”内所有资源开展调查研究。[17]从2014年11月25日开始，“蛟龙”号在ISA核准的我国西南印度洋多金属硫化物资源勘探合同区展开下潜，历时4个月，取得多项突破性成果，包括生物多样性特征等，为我国科学家自主开展深海热液环境下的生物等多学科综合研究提供了支撑。[18]

中国作为参与深海活动的主要国家之一，颁布实施《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，既有利于对中国深海海底区域资源勘探、开发活动的合理管控，促进其向科学、合理、安全和有序的方面发展，又有利于加强深海海底区域环境保护，促进深海海底区域资源的可持续利用，维护全人类共同利益。体现了我国立足维护全人类共同利益、与世界各国共同促进深海海底区域生态环境保护和资源和平利用的信心和决心，对促进深海资源的可持续利用和维护全人类利益具有重要的意义。[19]

总之，国家管辖范围以外生物多样性保护以及海洋保护区事关国际海洋秩序，更深层次则关乎国际法甚至国际政治、经济新秩序。对中国继续促进人类和平与发展崇高事业而言，当前海洋法的热点问题已经超出了国界范围，成为全世界共同面对的问题，也是中国发挥负责任大国的重要实践平台之一。《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》的颁布，就是中国对此问题的初步回应。

[1]SteveCole,Maria José Ortiz,Christoph Schwarte, Protecting the marine environment in areas beyond national jurisdiction,A guide to the legal framework for conservation and management of biodiversity in marine areas beyond national jurisdiction [J]. Foundation for International Environmental Law and Development(FIELD),April 2012.

[2]中国代表李永胜参赞在第70届联大全会关于“海洋和海洋法”议题的发言 [EB/OL].http://www.china-un. org/chn/，2016-03-02.

[3]中国常驻联合国副代表张义山在2004年第59届联大关于“海洋和海洋法”议题的发言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[4]中国常驻联合国副代表刘振民在2008年第63届联大关于“海洋和海洋法”议题的发言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[5]中国常驻联合国副代表王民在2010年第65届联大关于“海洋和海洋法”议题的发言[EB/OL].http://www.china-un.org/chn/，2016-03-02.

[6]IUCN,WCPA,GMPP,Guidelines for applying the IUCN Protected Area Management Categories to Marine Protected Areas[M],IUCN,Gland,Switzerland,2012.

[7]姜丽.关于我国建立公海保护区问题的探讨[J].环境与可持续发展,2013(10).

[8][德]WoGo魏智通.国际法（第五版）[M].北京：法律出版社,2012.

[9]桂静.不同维度下公海保护区现状及其趋势研究——以南极海洋保护区为视角[J].太平洋学报,2015(5).

[10]邵沙平.国际法院新近案例研究（1990-2003）[M].北京：商务印书馆,2006.

[11]中国常驻联合国副代表张义山在2005年第60届联大关于“海洋和海洋法”议题的发言[EB/OL].http://www. china-un.org/chn/，2016-03-02.

[12]张飞.论国家管辖范围外海洋遗传资源管理法律问题[J].学理论,2012(2).

[13]“蛟龙”号取得多项突破性成果，收获大型生物样品700余个，首次发现多个海底热液喷口 [EB/OL].http: //www.soa.gov.cn/，2015-12-20.

[14]规范深海资源勘探开发维护全人类共同利益——就《深海法》专访国家海洋局副局长孙书贤[EB/OL].http: //news.sina.com.cn/，2016-03-02.

On China's Positions on Hot Topic of the Law of the Sea

BAI Junfeng
（China Maritime Police Academy，Ningbo 315801，China）

Currently,biodiversity conservation in areas beyond national jurisdiction and is Hot Topic of the Law of the Sea,involves in the creation of MPAs in areas beyond national jurisdiction.To this issue,China's positions include five aspects.China has always been supportive of the negotiations and sincerely looks forward to substantive outcomes at an early date.China stands for the dominant position of the United Nations and the framework of the United Nations Convention on the Law of the Sea, caution towards MPAs in the High Sea,support the International Seabed Authority for the management of biological resources in the areas.

Law of the Sea;Areas Beyond National Jurisdiction(ABNJ);Marine Protected Areas(MPAs)

D993.5

：A

：2095-2384（2016）01-0052-04

（责任编辑 穆 静）

2015-11-23

白俊丰（1972－），男，内蒙古临河人，副教授，主要从事海上执法教学研究。