知识产权政策执行的地方困境与突破

□ 周 莹

(华中师范大学 知识产权研究所,湖北 武汉 430079)

知识产权政策执行的地方困境与突破

□ 周 莹

(华中师范大学 知识产权研究所,湖北 武汉 430079)

政策执行是将知识产权政策目标转化为我国现实知识产权优势的惟一途径。在分析我国地方知识产权政策执行问题的基础上,以政策执行相关理论为分析视角,基于第三代创新政策研究的权变整合理念,提出构建政策执行网络的关联机制,并对知识产权政策的执行模式、互动方式及实施策略提出建议。

政策执行;知识产权;机制

2015年12月,国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》。从知识产权战略实施的角度来看,这是国家层面优化顶层的政策设计。但是,知识产权政策作为引导、激励创新的支撑与保障,其作用的体现关键在于如何通过政策执行将政策的目标与观念转化为实际的知识产权优势。

一、地方知识产权政策执行的困境

我国在国家宏观战略的指导下出台了一系列知识产权政策,但是宏伟的目标并未完全取得预期的结果,甚至政策设想与现实结果间存在较大反差。以我国专利资助政策为例,作为政府鼓励创新和促进专利产出的重要举措,虽然其最直观的政策效果是专利申请量的快速增长,并连续四年稳居世界首位。但同时也很大程度上促进了问题专利的形成[1],导致财政资源使用效率的降低[2],给专利技术转化带来人为障碍[3]。政策执行是政策目标(理想)转化为政策现实的惟一途径。在我国知识产权政策运行中,政策执行没有受到应有的重视,而处于人们视角与思维的“盲区”,本文以2015年专利资助政策在18个地市执行情况的调研,作为知识产权政策执行的地方取景,可一窥我国宏观政策导引下,地方知识产权政策执行的若干问题与困境。

(一)政策执行保障存在制度性缺失

对地市级知识产权局的调研中,受访部门普遍反映的问题是专利资助政策执行的内部障碍在于执行部门缺人员、缺经费、缺编制。国家对技术创新和专利工作的重视并未反映到专利相关政策的执行工作上。例如,在政策执行的人力投入方面,18个地市中直接投入人力(专门或主要负责专利资助工作)为1～2人的占78.57%。专利资助工作从企业调研、政策具体内容制定与细化、政策宣讲、数据统计、经费发放等一系列工作所需人力、物力、财力均无制度上的支持和保障。此外,有28.56%的受访部门认为,上级对政策执行的支持措施没有落实到位或者落实不及时。

(二)政策执行对象处于被动承受的状态

对18个地市的76家企业的调研问卷显示,有84%的企业不了解本地专利资助政策的情况,企业的现实需求也没有得到应有的重视。52.63%的企业认为,政策执行的反馈渠道不明确;36.84%的企业认为,执行部门对待企业反映的问题处理和解决不及时、或根本没有处理或无人受理。此外,调研显示,各地区专利资助政策的资助重点主要倾向于大型企业和重点企业,但现有的资助额度对大型企业专利产出的促进作用有限,只起到一种“锦上添花”的作用,而人员、技术、资金基础薄弱,更需要政策的支持与倾斜的中小型企业,反而难以获得支持与资助。

(三)政策执行过程存在随意性和形式化

调研显示,专利资助的资金来源主要是本级财政中的科技三项经费,由于资金的划拨比例、具体金额没有明确的标准,或必须参照执行的具体规定,因此专利资助资金投入不仅受限于本地区的经济发展状况,而且受限于市、区政府领导对专利工作的重视程度,主观随意性较大。这不仅加大了具体执行部门的工作难度(每年都要向上级争取专利资助经费),也影响了政策的稳定性和权威性(有的执行部门无法兑现在对企业进行政策宣传中承诺的专利资助费用)。此外,专利资助政策执行多以资助数量和总额作为考核指标,并形式化照搬发达城市和地区的执行方式,而各地区经济发展状况、企业创新能力差异较大,这种“普遍适用”的绩效考核标准和执行方式,并不能对本地区的专利产出和企业创新起到真正的促进作用。

(四)政策执行结果导致资源分散与浪费

调研数据显示,有64%的地区的发明专利申请资助额度,以及21%的地区的发明专利授权资助额度在1000元以下,相较于专利从申请到授权和维持的一系列费用支出,这种资助额度难以成为企业专利产出的资金支持来源。此外,调研发现,大型企业的技术研发和专利产出多是出于自身竞争需求,而专利资助对其补偿作用或激励作用都极为有限。例如某市规定,对发明专利申请给予500至1 500元资助,而该市的一家大型企业内部对每项发明专利奖励额度为1～2万元,是当地资助额度的10多倍。因此资助政策的执行不仅导致资源的分散,而且物质激励的作用也并不明显而导致资源的浪费。

二、我国知识产权政策执行困境的原因分析

自20世纪70年代起,公共政策执行研究逐渐成为一种独立理论系统,相关理论强调政策制定与政策执行并重,或强调凸显政策执行的重要性并摆脱其附庸角色。以政策执行相关理论为分析视角,我国知识产权政策执行在执行模式、执行方式和互动关系中主要存在以下问题。

(一)“阶层关系”执行模式与国家创新系统基本特征的错位

科学技术知识的循环流转是通过国家创新系统各组成部分之间的相互作用而实现的[4]。国家创新系统的基本特征是,创新主体之间不是简单的线性关系,而是复杂的网络互动关系,创新和技术进步是生产、分配和应用各种知识的各主体之间一整套复杂关系的结果。知识产权政策作为国家鼓励创新的首要政策机制,其作用之一就是加强创新主体之间的联系与互动,提高国家创新系统运行的效率。

我国现行知识产权政策执行是一种“阶层关系”模式:(1)决策与执行的划分为界线鲜明的两个独立体系,各主体间链接断裂;(2)强调上层结构的决策是否正确无误,而忽视下层结构的执行过程;(3)“执行”于政策过程中的意义在层级节制的管理体制之下被弱化,使知识产权政策顶层设计的激励与导引作用的效力层层递减,形成一种“强干弱枝”的政策运行状态。首开政策执行研究先河的美国学者Pr ess man和Wil davsky[5]指出,政策运行是一种因素与因素之间互相依赖的体系,而“执行”正是代表了各个关键点的凝聚力与扭转力”。知识产权政策作为一种促进和激励各创新主体的创新能力的机制,应遵循国家创新系统的基本特征,通过政策执行促进科学技术知识的循环流转,加强创新主体之间的联系与互动,而我国现行知识产权政策的执行模式,与国家创新系统的基本特征,却呈现一种错位而并非吻合的状态。

(二)“上决下行”的政策执行方式忽视了“执行者”的潜在作用

当前我国知识产权政策仍未摆脱“上决下行”执行方式:(1)政策的“制定”是政策过程的核心,“执行”附属于政策过程之中,只是一种“目标—结果”间机械化的转换过程,而不是制定者、执行者与政策对象间相互关联的过程;(2)主要强调“执行机关”之间的协调、沟通以做到上情下达,而鲜少重视执行者本身对于政策执行的心理与态度,以及如何采取多元的互动策略;(3)“由上而下命令结构”使执行者处于毫无质疑地执行决策的被动状态,大多只着重于政策量化目标的达成与否,以及可能影响政策产出结果的变项,而忽视政策对象的实际情况和反馈。

Van Meter等[6]研究认为,目标共识对政策的影响性大于政策变动的影响性。Pr ess man与Wil davsky[5]则提出“政策设计是通过执行而整合的,执行者才是政策过程的主角”。而在这种“上决下行”的政策执行方式中,中央政府制定知识产权政策的目标、方针与策略,并通过层级节制的体系促使地方政府贯彻执行,中央政府才是政策执行产出与影响的主导者,地方政府则无自主意识地达成政策目标,既非政策过程的“主角”,也远未与政策制定者形成应有的“目标共识”。因此,可能出现两种情况:一种是在缺少监督和评价机制的情况下,政策执行过程的随意性和形式化;另一种是不顾现实情况,机械化坚定不移地执行政策以达成形式意义的政策目标,但实质意义的政策效果与政策设想间存在较大的反差。

(三)单向式控制关系无法形成政策执行的关联互动网络

从主体间互动关系看,我国知识产权政策执行中的单向式控制关系,限制和阻碍了政策执行网络的形成:(1)“政策制定者—执行者—政策对象”之间单向式的线性关联和控制关系,使得政策制定者忽视执行者需求,进而使执行者忽视政策对象需求,政策执行偏离实际情况;(2)这种单向式控制关系,忽略了各层次主体间的互动及其沟通线路所形成的复杂关联网络。在政策执行过程中,执行机构以及政策对象无法成为执行中的“协力伙伴”(parter ner);(3)关联网络的“断裂”使政策的制定与执行处于割裂状态,政策对象被动承受政策的作用和影响,其现实需求无法反馈至政策制定系统,结果通常造成政策资源的分散或浪费。

知识产权政策目标的实现,并非是单以中央或地方的力量即可完成的,而执行的过程与结果也不仅依赖于单向式、单层次的影响变量。因此,中央政府与地方执行机构以及政策对象之间的单项式控制关系,无法形成政策执行的关联网络。这使政策制定机关无法准确获知政策执行的实际效果,而对政策内容予以必要的修正或补充;地方执行机构对政策对象的意见反馈不能予以应有的重视;而政策对象对政策执行只能被动承受和服从,远未达到认同与内化,最终结果导致大量政策资源堆砌下的“表面繁荣”,以及资源投入与产出的严重不匹配,更重要的是偏离了原本的政策初衷。

三、突破知识产权政策的执行困境——构建政策执行的网络关联机制

Lengr and[7]等第三代创新政策研究者提出,政策是权变的,政策执行受来自上层结构、下层结构以及双方互动的影响而有所差异,因此需关注政策执行过程中复杂的互动关系及其影响。基于前述知识产权政策执行在实践中的问题,借鉴第三代创新政策研究的权变整合理念,本文认为,应当构建政策执行网络的关联机制,对“促进型”知识产权政策的执行模式、互动方式及实施策略等提出以下建议。

第一,突破政策执行的僵化模式,在“促进型”知识产权政策执行中强调中央与地方的权变与互动。“促进型”政策不同于“限禁型”政策,主要使命是引导和协调社会力量的参与,注重以诱致性和多样性手段引导政策对象的行为。因此,中央与地方应突破以往的“上决下行”执行方式,强调中央与地方的权变与互动:政策执行的制度保障等适合由中央统筹的,则地方应予以充分配合以杜绝政策执行的随意性;反之,若因各地区经济发展状况差异较大,政策适合由地方自行主导执行过程,则中央应充分授权、授能,激发地方政府在政策执行中主动性,避免其以“普遍适用”的标准和方式,形式化地执行中央宏观政策而造成资源的分散与浪费。中央与地方各有专司,依政策类型而决定政策执行的主导者。

第二,制度化政策执行互动中的基层反馈机制,强化多主体在政策执行中的目标共识。执行实践中,无论是基层政策执行缺少人力、物力、财力的支持和保障,还是政策对象的被动承受状态都说明,“上决下行”的执行方式忽视了基层执行者及政策对象与上层决策者的互动。上层决策者对政策目标的决定以及对政策执行的指令,无法完全左右或影响执行结果,政策执行的成败取决于基层参与者对政策的认知及认同。因此,从“促进型”政策执行的互动方式来看,应改变“制定—执行”的二元分立的模式,建立政策执行的多主体互动网络,疏通知识产权政策执行过程中的基层沟通线路,并将其制度化为政策执行的反馈机制,并以此强化基层执行者和政策对象对政策目标的共识。

第三,以“利益捆绑”促进知识产权政策执行中多主体的关联互动,使政策执行具有地方层面的合理性。实践中,政策执行方式的随意性和形式化,以及支持措施的落实不到位都说明,国家对技术创新和专利工作的重视并未反映到地方政策执行上。政策执行的动力与利益密切关联,为弥合国家层面与地方及各主体的利益优先级之间的差异,建议将知识产权政策执行与执行者及政策对象的切身利益联系起来,并实现不同政策之间的相互配合和相互作用,以达到协同效应。例如,针对执行机关,将专利统计指标纳入地方政府核心考核评价体系,并在地方政府的经济增长、促进就业、产业发展等绩效考核指标中设立相关评价标准;针对政策对象,将专利资助政策与精神激励型政策相结合,并在税收减免、中小企业信用担保、国家科技计划资助、科技投融资等企业关注的政策中设立相关专利指标。

[1]谢黎,邓勇,任波.专利资助政策与问题专利的形成——基于灰色关联的实证研究[J].情报杂志,2014(6).

[2]刘华,刘立春.政府专利资助政策协同研究[J].知识产权,2010(6).

[3]马忠法.专利申请或授权资助政策对专利技术转化之影响[J].电子知识产权,2009(12).

[4]黄少安.产权经济学导论[M].北京:经济科学出版社,2004.

[5]Jeff er y L Pr ess man,Aar on Wildavsky.I mplementation[M].Univer sit y of Calif or nia Pr ess,Thir d Edition,1984.

[6]Van Meter,Donal d S,Carl E.Van Hor n.The Policy I mpl e mentation Pr ocess A Concept ual Fr a mewor k[J].Ad ministration&Societ y,1975,6(4):445-488.

[7]Louis Lengrand.Innovation To morr o w:Innovation Policy and t he Regulat or y Fra mewor k:Making Innovation An Integral Part of t he Br oader Str uct ural Agenda[M].Office f or Official Publications of t he Eur opean Co mmunities,2003.

F204

A

1003-1154(2016)04-0067-03

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.04.018

国家社会科学基金重点项目(13 AFX022)。