东部发达地区地方政府性债务风险评估——以地方政府资产负债表为基础

□ 卢 馨 欧阳渺 于晓曼

(暨南大学 管理学院,广东 广州 510632)

东部发达地区地方政府性债务风险评估
——以地方政府资产负债表为基础

□ 卢 馨 欧阳渺 于晓曼

(暨南大学 管理学院,广东 广州 510632)

东部地区处于我国经济发展的重要战略位置,其债务风险的大小与国民经济的稳定持续发展息息相关,而现有地方政府性债务风险研究少有针对该地区的讨论。通过采用规范研究的方法,在分析国内外地方政府性债务风险评估方法,以及公平性、效率性风险评估原则下,选取适宜的债务风险测量指标,建立地方政府性债务风险评估体系,从资产负债的角度评估东部8省(广东、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建和海南)的地方政府性债务风险。研究发现,东部8省债务风险总体可控,不存在资产负债危机,但海南省需高度警惕土地财政危机。

地方政府性债务;债务风险;资产负债表法;风险评估

一、引言和文献综述

从2014年1月全国各省、直辖市公布的《地方政府性债务审计结果》看,截止2013年6月,全国地方政府性债务余额达到了206988.65亿元,平均增速为12.62%。东部8省的债务余额为59868.63亿元,占全国地方政府性债务余额的29%。从还款压力来看,2015—2017年,全国有34%的债务进入还款期,东部的这一数据为36%,略高于全国平均水平。由此可以看出,东部地区已进入地方政府性债务的集中兑付期,地方政府性债务的可持续性风险逐渐暴露。如何合理评估东部地区地方政府性债务风险,已成为当前实务界与学术界共同探讨的重大课题。本文拟对东部地区地方政府性债务风险进行合理评估,以为其合理防范提供一定的基础。

国外对政府债务的研究主要集中在政府债务理论、债务结构分类和债务风险评价三个方面。对政府性债务风险的评估主要采用资产负债方法。Easterl y和Yur avlivker[1]利用政府资产负债表的形式评估和分析了委内瑞拉和哥伦比亚政府的公共财政状况的可持续性。他们采用了两种方法分析:一种方法是从债务存量的角度,评估政府净资产现值为正值还是负值。如果净现值为负,则考虑税收减去政府一般公共支出后的差额能否弥补这一资产负债缺口,以此来判断公共财政的可持续性;另一种方法是从流量的角度,分析政府资产减去负债后的净现值与国内生产总值的比率。Hai m Yair和Levy Roee[2]运用资产负债表的方法建立预警体系,监测以色列国家金融的稳定性。Li ma Juan Manuel等[3]采用资产负债的方法,依据哥伦比亚1993—2003年间的经济数据,评估政府金融部门的债务风险。国外对政府债务的研究要大大早于我国,对政府性债务理论和债务分类的研究已经相当丰富,债务风险评估方法与体系也已相当成熟,值得我国实务界借鉴学习。

国内对地方政府性债务的研究主要集中在债务对社会经济发展的作用效应、债务成因分析和对债务范围的确定与分类问题上。在政府性债务的风险评估方法方面,学者的研究主要使用综合评价方法。罗春婵[4]从规模性、结构性和能动性指标三个方面构建地方政府债务危机的早期预警指标体系。郭玉清[5]根据中国财政风险的产生机理、传导机制和具体表现形式,以政府违约和逾期债务为基点,根据量化后的风险状况对财政风险进行防范和控制。谢征和陈光焱[6]认为,基于灰色关联-BP神经网络指数预警方法计算时间短、客观性强、预测精度高,有较好的推广应用价值。国内学者也曾采用建立政府资产负债表的形式评估地方政府债务,但均是对中央政府或全国地方政府整体的测度,有少量对县级或乡镇级的测试,尚未有采用资产负债方法对省级地方政府性债务风险的评估。

本文采用规范研究的方法,用资产负债法从资产负债的角度评估东部8省地方政府性债务风险。首先,本文分析了国内外对政府性债务风险评估方法,并在此基础上建立了文章所采用的债务风险评估体系;接着,根据前文建立的债务风险评估体系,通过资产负债率、债务负担率、财政负担率、偿债率、逾期债务率和土地财政负担率6项指标,测度和评价地方政府性债务风险;结果表明,东部8省地方政府性债务短期风险总体可控,但需高度警惕流动性风险,同时要密切关注中长期风险。本文补充了从资产负债角度对区域性地方政府性债务风险进行评估的研究。

表1 2012年我国东部8省政府资产负债表简表 单位:亿元

二、评估体系

目前对地方政府性债务的风险评估方法主要有单指标分析方法、综合评价法以及资产负债法。国外对政府性债务风险的评估主要采用资产负债方法。就国内来说,一是最早使用的也是政府部门普遍采用的单指标分析方法;二是学界广泛采用综合评价方法;三是近几年来新兴的资产负债评价方法。单指标分析法是直接用某些债务指标评价债务风险水平的一种方法。综合评价法是在单指标分析法的基础上,将一些较高灵敏度的常规指标经过系统化、结构化分析后进行合成,形成一个单一风险指标的分析方法,又称合成指标分析法。常用的合成方法包括Logistic回归分析、Z分数模型(多变量判别式)、聚类分析、主成分分析法、模糊分析法等。政府债务的资产负债法是通过对地方政府的资产负债评估债务风险的方法。单指标分析方法简单明确但可信度低;综合评价方法能够从多角度更为全面的评价债务风险,但客观实用性差;资产负债法结合资产和负债,能够更加客观地评价地方政府债务的实际风险状况。本文选取资产负债方法评估东部8省地方政府性债务风险。

(一)东部8省资产负债表简表

运用资产负债方法评估地方政府性债务风险时,学者们均建立全国地方政府不同时期的资产负债表,采用纵向比较的方法评估地方政府性债务风险,但由于众多所需的数据缺乏统计或暂未公开,在建立政府资产负债简表时,多采用估计、推算的方法,这种方法主观性较大,对最终的风险评估结果造成很大影响。

为了提高评估的准确性,本文在评估各省地方政府性债务风险评估体系时,采用横向比较的方法,即建立同一年度不同省份的资产负债表简表,选取合适的债务风险测量指标,将各省的债务风险测量指标结果相比较,以此评估东部8省地方政府性债务风险(表1)。这种方法所需数据的准确性大大提高;不过也存在一定的缺陷,即无法对债务风险进行动态评估。

2015年10月23日国家财政部部长签发的政府会计《基本准则》第二十八条及三十四条,规定了政府会计主体的资产和负债所包括的各个项目。但迄今为止,尚未有任何政府官方机构对外公布国家或政府的资产负债表数据。基于数据的可取得性,以及地区社会经济发展状况,本文借鉴马骏[7]政府资产负债表的编制方法,编制我国2012年底东部8省的资产负债表简表。值得提醒的是,本文未将“非经营性资产”纳入政府资产范围内,原因在于非经营性资产是国家机关和行政事业单位等占用的资源,是政府部门及其所属机构处理公共事务和履行行政义务不可或缺的资产,实际上并不具有可变现性,依据会计核算的实质重于形式原则,本文将其纳入政府资产范围;另外,考虑很多省份的上市公司都未实现整体上市,为避免重复统计,本文计算地方政府拥有的国有企业资产时,将非上市公司权益和上市公司股份合并,不具体区分政府的金融资产和非金融资产项目。

(二)债务风险测量指标

近年来,在国务院、财政部相关部门发布的一系列地方债务管理的文件指导下,仅有部分地级市公布一些零星的债务风险监控指标。学界对于债务风险评估体系的研究仍旧集中在框架构建阶段,对于特定地区的地方政府性债务风险研究相对较少;对于风险评价指标的选取与警戒线划定方面,更多的是对国际标准的全盘接收,并未从区域经济、政治、社会环境出发。

本文依据科学性和实用性的原则,在现有资料基础上,选择具有区域代表性的指标构建债务风险评价指标体系。由于8省地方政府性债务的公开资料中仅有2012年、2013年6月和部分2010年的统计数据,因此,本文未选择动态分析指标。1986年全国人大第六次会议按照人均GDP水平将我国版图划分为东、中、西部三块,在1997年和2000年的区域划分中,东部地区11省市一直未发生变化,包括8个省份和北京、天津、上海3个直辖市。由于直辖市的债务管理和层级结构与省份存在差异,因此,在建立风险评估体系时将剔除3个直辖市。

本文按照债务规模和偿债能力分类建立资产负债率、债务负担率、财政负担率、偿债率、逾期债务率和土地财政负担率6大指标。本文所建立的指标体系如表2所示。

表2 地方政府性债务风险测量指标体系

关于指标体系的临界值,本部分参照OCED国家普遍通行的标准和广州市、厦门市政府性债务风险指标预警监测范围划分表,设置三个临界值,确定四个区段范围:安全区、低风险区、中度区和高风险区,并分别赋予1～4分的分值。本文评估指标的安全警戒范围均参照东部各省地方经济状况、财政税收状况设置。所以,所建立的政府性债务评估体系仅适用于经济社会状况良好,财政税收具有保障且平稳的发达地区。

借鉴陈梦秋和宋良荣[8]的政府性债务风险评价体系,依据对债务风险的影响程度不同,对6项指标赋予不同的权重,资产负债率、债务负担率、财政负担率、偿债率、逾期债务率、土地财政负担率的权重分别为1、1、1、1.5、1.5、2。后3项权重大于前3项的原因,在于偿债能力指标对债务风险的影响高于债务规模指标,同时由于偿债率和逾期债务率之间有较强的相关性,赋予二者的权重稍低于土地财政负担率。根据各项指标的得分和权重计算综合指标分值,最大值为1*4*3+1.5*4*2+2*4=32分,最小值为1*1*3+1.5*1*2+2*1=8分,划分综合得分区间。具体区间划分:[8,14)为安全区,[14,20)为低风险区,[20,26)为中度区,[26,32]为高危区。见表3。

表3 地方政府性债务风险测量指标范围划分

三、东部8省地方政府性债务风险评估

(一)东部8省地方政府性债务风险测量

根据第二部分建立的2012年东部8省地方政府资产负债简表和地方政府性债务风险测量指标体系,测量和比较东部8省的地方政府性债务风险。

1.资产负债率

资产负债率指政府负债总额与资产总额的比值,用以衡量保护债权人利益的程度。如前文所述,资产负债率小于40%是安全的,大于60%则属于高危区,40%～50%之间属于低风险区,50%～60%则属于中度风险区。根据表1有关数据计算来看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的资产负债率分别为44.81%、53.66%、64.26%、30.12%、27.60%、25.89%、26.60%、53.58%。其中,山东、江苏、浙江、福建四省的负债率低于40%,处于安全区;广东省处于40%～50%之间的低风险区,负债规模上存在一定的风险;辽宁、海南处于50%～60%的中度风险区,需加强对资产负债率的关注;而河北省的资产负债率达到了60%以上,属于高危债务风险省份,需警惕资不抵债的风险。

2.债务负担率

债务负担率指年末政府债务余额与当年地方GDP的比率,是衡量经济总规模对政府债务的承载能力的指标,反映政府举债对地方国民经济的影响程度。这一指标较高时,表明政府举债行为对国民经济活动的影响较大,反之则表明应债能力较强。如前文所述,债务负担率小于10%是安全的,大于20%则属于高危区,10%～15%之间属于低风险区,15%～20%则属于中度风险区。根据wind有关数据计算来看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的债务负担率分别为12.33%、22.00%、15.67%、8.76%、13.87%、13.18%、11.00%、34.08%。仅山东省处于政府债务负债率10%以下的安全区,东部地区其他省份均存在不同程度的持续举债能力风险;广东、江苏、浙江、福建四省政府债务负担率处于10%～15%的低风险区;其中海南、辽宁省的持续举债空间最小,债务负担率均达到了20%以上,政府性债务对当地经济的影响程度相对东部其他省份来说最大。

3.财政负担率

财政负担率又称债务率,是年末政府债务余额与当年政府综合财力的比率。本文以地方政府当年的一般公共财政收入作为政府综合财力的体现。如前文所述,财政负担率小于100%是安全的,大于150%则属于高危区,100%～120%之间属于低风险区,120%～150%则属于中度风险区。根据wind有关数据计算来看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的财政负担率分别 为 213.23%、105.84%、43.95%、72.70%、210.68%、66.65%、25.52%、136.23%。一般认为,该指标大于100%为存在风险,大于150%则为高危风险。广东、辽宁、江苏、海南四省政府债务占公共财政收入的比例均高于100%,相对高于东部其他省份,需警惕地方政府性债务的财政负担风险,特别是广东省和江苏省。

4.偿债率

偿债率指当年政府偿债额与当年政府财力的比率,反映政府当年动用自身财力偿还债务本息的程度,可用来衡量地方政府性债务的流动性风险。

由于2012年没有公开的政府偿债额数据,本部分采用各省地方政府性债务审计结果中的2013年数据作为参考分析偿债率。由于东部8省2013年下半年和2014年偿债总额均在债务余额的30%以上,本部分以1.5倍的2013年下半年政府偿债数据为2012年政府年度偿债额。另外,对于偿债率的警戒线没有统一的标准,国际上通行的发达国家参考标准为20%,发展中国家为25%;《广州市政府性债务管理办法》中将警戒线定位20%1百度百科.htt p:∥www.doc88.co m/p-1896047044043.ht ml。;《厦门市政府性债务风险指标预警监测实施办法》中,对市本级的警戒标准为20%,对县级的警戒线设定为15%2厦门市财政局官网.http:∥www.x mcz.gov.cn/zwxx.ht ml。,考虑东部地区为我国社会、经济、贸易实力较强的区域,因此本文设定20%以上为偿债率的高危区。根据wind有关数据计算看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的资产负债率分别为59.59%、42.74%、28.66%、31.38%、50.83%、22.31%、9.85%、20.05%。除福建省外,东部其他各省的偿债率均位于高危区,债务流动性风险需要高度警惕。

5.逾期债务率

逾期债务率指年末逾期债务余额占年末债务总额的比重,是反映到期不能偿还债务比重的指标。目前国际上对这一指标的参考标准在20%,2011年国家审计署崔振龙在接受专访时称“逾期债务率是说借款已经到期了,但是不能够按期偿还,它又没有取得银行的谅解给他展期,或者银行给它新的贷款用来偿还旧的贷款,超过10%说明不能够偿还的贷款比例是比较高了”[9]。

参考上述资料,本文对这一指标的安全区设定为10%以下,高危区设定在20%以上。根据wind有关数据计算来看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的资产负债率分别为 2.69%、4.61%、5.47%、5.20%、2.85%、0.24%、1.37%、0.49%。东部8省的这一指标均处于较低水平,逾期债务风险较低。

6.土地财政负担率

在各省地方政府性债务审计结果中,均特别公布了截至2012年末“政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额”数据,从审计署公布的全国地方政府性债务状况来看,这部分约占地方政府负有偿还责任债务余额的1/3;实际上,地方政府以投融资平台或其他媒介产生的借款多以土地抵押,因此地方政府对土地财政的依赖程度相当高。而土地作为商品交易价格有涨有跌,若在土地价格处于高位时利用土地质押贷款,土地价格下跌将会产生无法弥补的裂缝。因此,本文试引入土地财政负担率这一指标,以衡量地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度。

如前文所述,土地财政负担率小于20%是安全的,大于40%则属于高危区,20%～30%之间属于低风险区,30%～40%则属于中度风险区。根据wind有关数据计算来看,粤辽冀鲁苏浙闽琼8省的资产负债率分别为36.71%、37.22%、23.38%、18.43%、20.96%、44.99%、34.36%、82.38%。比较来看,海南省地方政府性债务对土地收入的依赖程度最高,达到了80%,需高度关注土地财政风险。

(二)东部8省地方政府性债务风险综合评价比较

按照前文的指标分值和比重综合计分,东部8省的综合得分如表4所示,只有山东省的地方政府性债务风险处于安全区,处于高危区也只有海南省一个,其他东部地区省份均位于低风险区和中度区。其中,辽宁、河北、浙江三省的地方政府性债务整体处于中度区;广东省、江苏省、福建省的地方政府性债务整体处于低风险区,整体债务风险相对较低。

表4 东部8省地方政府性债务风险综合评价得分及分布

四、结 论

综合上述测量结果,东部8省中河北省的资产负债率已处于高危区,恐将面临着资产负债危机;同时,其债务的流动性风险在东部8省中处于最高水平,逾期债务率仅次于辽宁省,偿债压力大,需高度关注债务的流动性风险以及偿债风险,可考虑加大进行地方政府债务置换,以缓解短期的偿债压力。辽宁省的债务负担率及财政负担率均已达到了高危区,且债务流动性风险仅低于最高的河北省,逾期债务率虽处于安全区,但已为东部各省的首位,需要加强关注债务逾期风险。海南省的流动风险及逾期债务风险则均位于8省的最低水平,但是海南省的土地财政负担率在各省中最大,80%以上的债务余额是承诺以土地出让收入偿还的,需要高度警惕土地财政危机。

其他各省地方政府性债务整体处于可控范围内,目前尚无资产债务危机,但偿债率指标大都(除福建省外)处于高危区,财政收入与债务偿本付息的期限不匹配,需要高度警惕流动性风险;另外,虽然其他5省地方政府性债务短期内风险较低,但需要警惕地方政府性债务的中长期风险。从2009年开始,全国地方政府债务呈膨胀式发展,据我国审计署披露,1997—2010年全国地方政府性债务余额增长率均在18.86%以上,最高达到61.92%。而且,长期债务风险还会受到经济增长的速度、利率的高低的影响。较低的经济增长率代表着较高的债务占GDP比重;较高的利率则代表着较高的财政赤字,并会通过增加赤字融资来扩大债务风险。因此,对于地方政府性债务的中期长期风险更需加以警惕。

[1]Easterly Willia m,David Yuravlivker.Eval uating Gover n ment Net Wort h in Col o mbia and Republica Bolivariana.de Venezuel a,Gover n ment at Risk:Contingent Liabilities and Fiscal Risk[M].Ne w Yor k:Oxf or d Universit y Press,2002:181-201.

[2]Hai m Yair,Levy Roee.Using t he Bal ance Sheet Appr oachin Financial Stabilit y Sur veillance:Anal yzing t he Israeli Econo my's Resilience t o Exchange Rate Risk[J].Bank of Isr ael,2010,6(2):85-102.

[3]Li ma Juan Manuel,Montes Enrique,Var ela Carl os,Wiegand Johannes.Sect orial Balance Sheet Mis matches and Macr oecono mic Vul nerabilities in Col o mbia[EB].(2006-1-23)[2016-5-4].htt p:∥xueshu.baidu.co m.

[4]罗春婵.地方债务危机早期预警指标体系分析[J].金融经济,2012(18).

[5]郭玉清.逾期债务风险状况与中国财政安全——兼论中国财政风险预警与控制理论框架的构建[J].经济研究,2011(8).

[6]谢征,陈光焱.我国地方债务风险指数预警模型之构建[J].经济观察,2012(7).

[7]马骏.地方政府资产负债表的编制和使用[J].中国金融,2014(14).

[8]陈梦秋,宋良荣.基于资产负债表的地方政府负债融资信用评级指标体系研[J].金融经济,2013(3).

[9]叶檀.18.3万亿财政存款该怎么用.(2011-6-28)[2016-5-4].htt p:∥finance.sina.co m.cn/money/bank/bank-hydt/20141112/091420795122.sht ml.

F812.7

A

1003-1154(2016)04-0116-05

10.3969/j.issn.1003-1154.2016.04.032

国家自然科学基金重点项目(71032006);国家自然科学基金项目(71171097);暨南大学企业发展研究所重大项目(2014ZD001)。