强化法治建设推进生态文明

杨海

强化法治建设推进生态文明

杨海

全面推进依法治国是当今发展的主题，法治已经融入中国社会建设的各个方面，中国的法治化已经进入新阶段，同时也提出了更高得要求。因此，全面推进法治化是生态文明建设的应有之义，分析生态文明建设中法治工作面临的困难，探析如何全面推进生态建设法治化十分必要。

法治；生态文明建设；困扰；路径

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出生态文明需要完整制度体系，用法治、制度保护生态环境。生态文明建设作为全面建设小康社会的重要组成部分，研究生态文明法治建设具有重要意义，探讨生态文明建设的法治保障十分必要。虽然我国生态文明法治建设实行多年，有一定经验，但仍然存在许多问题。

一、全面推进法治化是生态文明建设的应有之义

20世纪中后期，世界经济突飞猛进的发展，生产方式日新月异，同时也伴随着一系列生态问题，随着理论的不断丰富和完善，人们开始将生态问题摆在突出位置，各国把可持续发展提上国家发展战略议程。改革开放以来，中国经济快速发展，成为世界重要经济体，但是，经济的高速增长也严重破坏了生态环境。

现阶段我国面临经济增长和生态环境保护之间平衡的难题，保护生态环境呼吁愈加强烈。生态文明建设是一项系统复杂的工程，从横向来看，既要建立和谐的人与自然的关系，又要融入经济、政治、文化和社会建设，在人与自然关系和谐的基础上追求人与人的和谐关系；从纵向来看，生态文明建设需要科学立法、文明执法、公正司法及全民守法的法治社会来调控、规范，引导和保障，全方位、立体化地建设生态法治文明。

法治具有稳定性的特征，环境政策法律化，稳定各方面政策，事关人民群众的利益。有人形象比喻“政策像月亮，初一十五不一样”。有的地方政府上马一批项目，发布相关招商引资文件，还未引起人们足够关注，相关文件却无声地被修改、废止。更有甚者，企业落地生产，地方政府以政策环境发生重大变化为由，擅自修改优惠政策，影响政府公信力，从而会影响人们生产活动的积极性。法律具有可预测性与稳定性的社会效果。法律的产生经过了漫长的历史时期，现代法律的产生与修改要有严格的程序，注重程序公正，使政策稳定下来，以使其长期稳定地发挥作用。

二、生态文明建设中法治工作面临的困难

中国特色社会主义事业总体布局“五位一体”，生态文明建设是其中重要一环，要把生态文明建设融入到政治建设、文化建设、社会建设中，事关国家战略部署。生态文明建设要靠法治保障，运用法治手段推进。我国生态文明法治化建设多年，但仍然面临以下一些新问题。

1.生态法律多样，立法技术有待提高

从立法层面来看，改革开放至今，已制定30多部环境保护、污染防治及自然资源保护方面的法律。通常情况下，法律规范越多，所调整的社会关系越广，涉及的问题容易覆盖并解决。但是，我国的生态环境并未达到使人们满意的程度，反而环境污染更加严重。究其原因，一方面是为立法瑕疵，在已经生效的法律法规中，有些现行法律不能很好地反应社会经济的发展，法律调整的社会关系不明确，并未找到主体问题的关键所在。所调整的法律关系落后于生产实际现状，难以适应现实司法的需要，导致立法“空洞”，被人戏称为“豆腐法”；另一方面则是法律体系缺乏系统性，我国的环境立法只有短短30余年的历史，导致法的完善相对迟缓，现行法律过于强调法的原则精神，追求法律效果，并未考虑法的可操作性，法的技术性原则不够充分，甚至出现无规则状态，有待立法完善补充。

2.司法公信力不足，环境审判久拖不决

从环境司法层面来看，在法的实施过程中出现的问题，司法手段并没有得到充分发挥，生态环境的司法公信力不足，一方面，2015年5月1日施行的《环境保护法》确立环境公益诉讼制度，明确只有符合相关条件的社会组织可以提起公益诉讼，然而其他个人、组织则无权提起，原告资格范围有限，限制公益诉讼行使主体，与人们预期仍有一定距离。

3.环保执法任务繁重，基层执法“三没”现象普遍

新《环保法》授予环保部门监管权力，现场检查，对违法行为的相关设施设备予以查封扣押，违规排污企业责令限产、停产整治，罚款的按日连续计罚规则，情节严重的，可以行政处罚以及部门领导问责制。社会经济发展过程中常会遇到利益的较量，地方利益与全局利益的冲突。执法不严的问题更为突出，主要表现在几方面：一是环保部门能力不足。环保部门心有余而力不足，实践中，“没经费、没人手、没车辆”问题尤为突出，欠发达地区基层环保部门工作经费不够，缺乏公共财政的投入，大都处于“等、靠、要”的状态，“小马拉大车”是基层环保部门的普遍状况。另外，环保执法队伍年龄偏大、素质不够已成为新形势下执法的障碍。二是地方保护主义仍然存在，地方政府为了追求GDP的增长，在经济发展与生态保护之间难以平衡，尤其在欠发达地区，财政来源单一，经济活动少，企业规模小、效益低，且主要以资源型企业为主，其对地方政府收入贡献大，是一方经济的重要支撑，在现实情况下，当地领导为保住GDP，即使企业工艺设备落后，排污不达标，仍然不予强力废除。环保部门出现对开发区不敢查、对重点保护企业不敢查、领导不点头不敢查，导致污染越治理越严重的现象出现。三是权限不明、执法重复交叉。同一环保项目，存在多部门管理，管理不到位的问题，如镇级污水处理场管网由环保部门编制规划，但建设、运行管理则无部门监管，各说各的理、各算各的账。

4.守法意识淡薄，缺乏维权途径

从守法层面来看，主体是公民和企业：一方面，部分排污企业片面追求利润最大化，逃避环保部门监管，污染处理设备只有在检查时开启，其余时间均处于闲置状态，超标排污甚至偷排的问题突出，“违法成本低，守法成本高”思想根深蒂固，无视法律权威。另一方面公民的生态法治理念薄弱，社会高速发展，中国人口众多、分布广泛，生态法治宣传教育缺乏有效路径，公民知之甚少，如当今大部分城市地区面临着严重的生态问题“雾霾”，公民缺乏运用有关法律途径解决问题的能力，对待生态问题时，大多数人漠然视之，认为环保与卫生对自己影响不大，有其他人去处理。即使关系到自身利益时，仍然觉得只要能有补偿就可以，并未继续追究行为人的其他责任，没有参与公共管理的积极性。

三、全面推进生态建设法治化的几点思考

新时期，我国正处于法治建设的重要时期，在面对生态文明建设法治化的困难时，应迎难而上，攻克难关，共造科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的局面。

1.着力重点领域，实现科学立法

生态文明是应对当前的生态危机而生的一种新兴的文明形式。人类文明史发展阶段与法律的产生发展有着密切联系，法律是对同时期经济社会文化的反映。善治是法治的前提，有法可依是法治的基础。生态法治需要生态化的法律，法律制度昭示文明时代，法律强制惩罚违法行为，指引人们生产生活。科学的生态法律体系是生态文明的重要标志。为了进一步提高生态文明建设，确保良法之治，立法应该关注以下几个原则：一是确立“生态环境保护优先”原则，更新过去生态保护从属于经济发展的被动地位。二是主体参与多元化原则，确立人民主体性，致力于推动建立企业与周边居民和睦相处、自然保护区与原住民形成“伙伴关系”的方向转变，实现人与自然的和谐相处。三是确立公众参与立法原则，生态立法涉及广大群众利益，立法应广开言路，公开立法信息，创新公众参与立法方式，增强立法民主性。

2.明晰政府权责，推进综合执法

法律的生命在于实施，执法是法治的重要保障，在生态执法中政府行使主要职能，行政手段可以高效解决矛盾，但也容易出现部门交叉重复现象，从而影响公正执法。因此，推进依法行政，维护公共利益以及生态环境管理秩序要注意以下几个方面：一是提升执法人员素质，意识是行动的先导，执法人员的法律意识决定了执法的客观性，执法部门要加强思想素质教育，增强职业认同感，把生态执法作为一项神圣的职业，时刻提升生态保护的自觉性、主动性，引进专业法学人才，探索基层执法试点地区，执法部门配备法律顾问，重点提升基层执法队伍素质；二是环境事故问责制，规范和约束政府行为是一项长期而艰巨的任务，长效管理机制，使各种政策和措施制度化、规范化。深入落实干部环境绩效考核和环境问责制度，摆脱地方政府发展的僵化思路，纠正地方保护主义，打击权法交易、钱法交易行为，有序实现科学决策，严格责任追究制度一追到底，分清权责，培育领导干部的生态环保意识。维护环境法治的尊严；三是完善生态执法的监督机制。发挥中国共产党民主监督优势，内部监督和外部监督，督促履行生态保护职责，事前事中事后共同监督，确保科学民主执法，强化依法行政意识。加大环境执法力度及其对违法行为的处罚力度，及时公开重大环境事故信息，追究行为人责任，使执法监督经常化。

3.建立专门司法审判机构，维护司法公平正义

有条件地区考虑设立专门的环境法院或环境法庭，虽然我国现行法律中没有关于环境法院或环境法庭设立方面的直接规定，但法律概括性条款则已包含在内，只是由于各方面原因并未付诸实践，以“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭”为原则，实地探讨研究，合理配置司法资源，按该区域年度环境案件数量为参考，设立专门化法院或法庭。在级别上，并不需要每个法院都设立，依据我国国情，经济发展区域差距，生态问题发生频率，环境条件成熟状况，达到解决实际问题，又不浪费司法资源的目的。此外，适时全面推进跨行政区域的环境污染纠纷巡回法庭，如早期贵阳市中级人民法院环境法庭对区域流域污染案件的受理。①从某种意义上来说，由于我国海事法院设立、运行和管理等方面都走在前面，环境司法专门化应当参照海事法院的模式。最后，推动专家委员会专业化，环境类案件专业性强，生理机理各方综合形成复杂生态问题，对法院提出了更高的要求，该类案件因果关系的认定、科学证据的判断和采信等要求法官有相关职业素养，这就需要环境专业人士辅助。

引文注释

①王树义.论生态文明建设与环境司法改革［J］.中国法学，2014（03）.

（作者单位：贵州大学马克思主义学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.039