政府会议纪要可诉性探析

王卫国

政府会议纪要可诉性探析

王卫国

会议纪要作为记载传达会议精神及议定事项的法定公文形式，一直是政府机关公务活动的重要载体和工具，但却少见有人对它的法律属性进行研究和探析，实践中因会议纪要引发的问题也很多。本文结合笔者代理的一个案件，对会议纪要的法律属性及行政诉讼的可诉性进行探讨，以期能够得到共识。

会议纪要；行政诉讼；受案范围；可诉性

基本案情：

2013年，国家电网某市C公司为建设阳光电站，选在了A公司房产及周边占地上。运作中因C公司与A公司协商未果，B市人民政府组织各方多次召开会议协调，最终形成了（2013）第27期《会议纪要》，其中内容包括：同意C公司在拟选地址上建设阳光电站；同意A公司提出的补偿标准和要求；对因建设电站拆除A公司的房产以现金加预期国有土地出让收益返还的形式进行补偿；C公司按法定程序办理土地使用和电站建设手续。

会议纪要作出后，在没有对A公司完成足额补偿的情况下，C公司就将A公司所有的房屋拆除，进而开始电站建设。A公司以确认会议纪要违法为由向B市中级人民法院提起了行政诉讼。

审判：

B市中级人民法院经审理认为：根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，A公司因不服B市人民政府作出的《会议纪要》提起诉讼，依据《党政机关公文处理工作条例》第8条第（15）项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，它是记载和传达会议情况和议定事项的重要载体和工具。本案被诉纪要是被告就阳光电站有关问题进行专题研究形成的会议记录，系对包括A公司在内的各方对涉案地上附着物的协商购买、拆除等意见的记录，纪要本身对A公司的义务未产生直接影响，亦不具有强制执行的效果，故依法不属于人民法院行政诉讼案的范围。遂裁定驳回了A公司的起诉。

评析：

本案的焦点问题是被诉《会议纪要》是否具有可诉性，以及B市政府能否成为适格被告。对此笔者与法院裁判意见截然相反。理由如下：

《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）［由于涉案纪要发生时现行行政诉讼法尚未修订，故仍引用］第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”

第11条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……”。

据此，行政诉讼的受案范围非常明确，即只有行政行为才能成为人民法院审查的对象，且作为可诉行政行为，同时须具备对象的特定性和直接影响个人、组织的权利义务的特点。纵观本案被诉《会议纪要》，上述特点是具备的。

首先，被诉《会议纪要》属行政行为。按照《党政机关公文处理工作条例》第8条第（15）项的规定，会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，它是记载和传达会议情况和议定事项的重要载体和工具。但本案《纪要》却是被告B市政府作为行政机关针对原告A这一特定对象的房屋拆迁与补偿问题，以纪要的形式作出的决定。从形式要件上看，《纪要》已送达原告；从实质要件上看，《纪要》对原告的权利义务也发生了实质影响（房屋已被拆除、相应占地第三人也已实际占有）；《纪要》实质上是一个对外生效的具有拘束力的行政决定。被告实际上是以《纪要》之名，行了行政决定之实。

《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”据此，我国的行政诉讼审查的范围有两层含义：一是对具体行政行为进行审查，二是审查具体行政行为的合法性。本案原告的诉求符合这一规定。

其次，原被告双方诉讼主体适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（1989）第2条、第41条第（1）项及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织认为该行为侵犯其合法权益，有权依法提起行政诉讼。原告A公司作为依法成立并合法存续的企业法人，其合法拥有的房屋在《纪要》确定的征收范围内，《纪要》与其具有法律上的利害关系，其依法具有诉讼主体资格。被告B市级人民政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第4条第1款的规定，也具备相应的征收主体资格。

因此，本案人民法院依法应予审理，裁定驳回起诉是不正确的。

一、现实中行政机关会议纪要存在的问题

现行法律法规对会议纪要的性质并无明确规定。无论是《党政机关公文处理工作条例》，还是《国家行政机关公文处理办法》，对会议纪要的界定都是行政机关的一种公文形式，是记载和传达会议情况和议定事项的一种法律文书。而对其作为法律文书应具备的形式和实质要件、应记录的内容、发布程序、范围及法律后果等，都没有规定和涉及。这就在实践中带来了随意性和不平衡性两大问题。由于没有规定会议纪要所必须具备的形式要件，制作人员就拥有了较大的自由裁量空间；加上通常会议纪要根据其记载内容的不同，会有不同层级的领导签署，因人而异的主观特征明显。很多人、包括前述案件中的法院，都认为会议纪要就是一个会议记录。这种认识又会带来新的问题：首先，纪要记载、传达的会议情况和议定事项应被相关行政机关及相对人遵守和执行；其次，它仅在行政机关内部运作的属性又决定了记载和议定的事项实施时，利益相关相对人极有可能不接受，进而会产生纠纷乃至形成诉讼。

不知为何，不论是《国家行政机关公文处理办法》还是《党政机关公文处理工作条例》，在对行政机关的公文种类、内容、格式和行文规则等作出规定时，都没有将纪要作为公文的形式要件、发布范围以及法律性质进行界定。这就导致其既可作为内部行政行为的载体，又可以作为外部行政行为的载体；既可以作为具体行政行为的载体，又可以作为抽象行政行为的载体。对会议纪要是向社会公众发布，让所有的行政管理相对人知晓，还是只向有关单位和内部人员传达、是行政机关的决策行为，还是执行行为等问题，都处在一种不可知的、难以把握的状态。另外，会议纪要与规章和规范性文件发生冲突怎么办？实践中也没有权威的解释。

二、对会议纪要性质的认识

我国现行的行政复议制度不允许行政管理相对人对规范性文件的合法性和合理性单独提起行政复议，即便对于规章以下的规范性文件，也只能在对具体行政行为提出复议申请的同时，一并提出合法性审查。具体到会议纪要，它究竟是何法律属性呢？

首先它是行政机关的一种公文形式，但它作为一种公文在形式和内容上的抽象程度是否已达到了不可单独被诉的程度呢？

其次它不应归类到规章。按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法及其他法律规定，规章必须经政府或部门常务会议或者全体会议讨论通过，由本机关的行政首长签署，且须以“令”的形式在本行政区域内公开发布，还要按程序进行报备。会议纪要并不具备规章的形式要件。

第三，它能归类于规范性文件吗？前面已经阐明，公文应当是一种规范性文件，会议纪要也是公文的一种。但实践中的会议纪要一定是公文吗？

规范的会议纪要应当具备规范性文件的要素：相对原则和抽象。它可用于讨论政府机关遇到的问题和专门事项，制作相应会议纪要。但这种纪要只能或只应提供处理问题的原则和方法，不应作出最终或实体决定。换句话说，会议纪要是讨论和研究问题的过程，只为解决问题提供依据，而非直接作出结论。但目前实践中却完全背离了这一原则。针对特定对象，决定具体事项的会议纪要屡见不鲜。比如前述案例中涉及的项目建设用地和具体的拆迁期限和补偿标准等就由纪要作出了决定。造成这一现象的原因更多的是在于操作层面，与会议纪要本身的属性没有根本联系。但其形式和内容的不完备却会导致完全背离抽象和规范的公文特征，演变成了一个典型行政行为。

三、关于纪要的可诉性

实践中针对会议纪要的诉请大致有三类：一是将其作为行政行为的依据，在进行复议的同时，一并对其合法性提出审查；二是将它作为一项独立的行政行为，单独就合法性和合理性进行审查；三是把它作为可与某种行政行为相归并的共同或连续行为来进行审查。

第一和第三种请求相对容易理解，而将其作为一项独立行政行为的原因，主要还是在于制作形式和内容的不规范，前文中我们对此已有论述。尽管会议纪要所反映的某次会议可能对具体问题进行了讨论，但会议纪要成立时不应对此问题作出具体决定。会议纪要本身所记载的应当是处理某一具体问题的原则和办法，而不是解决该具体问题的最终决定。作为一种抽象的决策行为，它本身并不当然具有可诉性，但制作和执行的不规范仍可带来可诉的后果。仍以前文案例，B市人民政府之会议纪要作为记载会议主要情况和议定事项的公文，应仅是记载和传达会议情况和议定事项的重要载体和工具，但《纪要》最终却是B市政府作为行政机关针对原告A这一特定对象的房屋拆迁与补偿问题，通过纪要的形式作出的决定并了送达和要求执行。它在实质上已成为一个对外生效的具有拘束力的行政决定，对作为相对人的原告权利义务产生了直接影响。被告实际上是以《纪要》之名，行了行政决定之实。因此，此类会议纪要当然具备可诉性。

以上只是笔者在案件代理中的一些认识。由于所涉案件尚未终审，相关观点并未得到司法机关确认。但在目前全面依法治国和全民法律意识不断提高、依法行政要求越来越高的背景下，规范和改进会议纪要行为，切实提高会议纪要水平，是各级行政机关解决工作矛盾，走出会议纪要被诉困境，推进依法行政进程所必须面对的工作。

（作者单位：山东国欣律师事务所）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.20.036