我国农村土地流转现状及对策研究——基于河南省禹州市古城镇的调查

邢海强

(青海民族大学　法学院，青海 西宁 810007)



我国农村土地流转现状及对策研究
——基于河南省禹州市古城镇的调查

邢海强

(青海民族大学法学院，青海 西宁 810007)

摘要：本文以河南省禹州市古城镇的土地流转现象为对象，采用访谈等方式进行调研，内容涉及土地流转的规模、主要方式、发展趋势等方面。通过对访谈记录的整理分析，探讨我国农村现阶段为什么要进行土地流转以及在土地流转过程中存在的一些法律问题，并就完善农村土地流转制度的路径进行思考和分析。

关键词：农村土地流转；法律问题；路径

2015年的《中央一号文件》明确指出：在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，按照中央统一部署，审慎稳妥推进农村土地制度改革。国家进行农村土地制度改革，对盘活农民土地资产，加快农村发展，探索农民财产性收入渠道，具有重大的现实意义。农村土地制度改革，其中重要的一环就是在确保土地所有权性质不变的前提下，允许土地流转，使土地流动起来，朝着集约化的方向集中，逐步实现土地规模化经营。笔者为了进一步了解农村土地流转过程中产生的法律问题，以河南省禹州市古城镇的土地流转现象为例进行调研。

一、土地流转现状分析

禹州市古城镇总面积53.82平方公里，辖25个行政村，62个自然村，212个村民小组，45465口人，耕地面积63500亩，人均耕地面积约1.4亩，与全国人均耕地面积相当。

(一)土地流转的主要方式

1.自行转包。自行转包主要是农户在不能或者不愿耕种自己的土地时， 把自己承包经营的土地的使用权转包给他人，既增加了收益，又解决了土地的闲置问题，可谓一举两得。比如L村民因为要外出打工，就将自己的几亩地转包给了同村的Z村民。L 说：“我出去打工，常年不在家，地不包出去的话就荒了，还不如把地包给同村的人，把地包给他们，我也放心，而且地也不会荒废掉，每年我还能收点钱，挺好。”农户自行转包耕地的，一般会签订一份转包协议，但这份协议的内容却是极为简单——里面只有名字、转包的地块的面积，有的甚至连地块的面积都不会提及。

2.土地出租。土地出租是指在一定期限内，承包方将部分或全部土地承包权租赁给他人从事农业生产经营，并保持原土地承包关系不变,原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按双方约定的条件对承包方负责，保证出租方的稳定收入[1]。如C村委会组织牵线搭桥，在农户和企业之间两头沟通，在确保农户和村集体利益的前提下，与某农业企业签订土地出租合同，将本集体的部分土地出租，由该农业企业把土地集中起来，连片种植瓜果蔬菜,并每年支付一定数额的租金给出租土地的农户。

3.委托经营。笔者在走访调研过程中，一位H村民对笔者说：“我家四口人，总共不到五亩地，一年种两季粮食，再除去肥料钱、种子钱、雇机器犁地的钱、浇地的水电钱等，到头来基本就不剩什么钱了，有的年份甚至还赔钱。现在种地赚不到钱，划不来，还不如去打工。”问及他外出打工，土地怎么办的时候，他说：“给我亲戚朋友种，反正他们在家，他们的地加上我的会有十几亩，种的话还可能划得来。”这就是委托经营的模式，操作简便，主要发生在“熟人之间”和亲戚朋友之间，形式上也没有任何的强制要求，这种流转方式在我国农村中是十分常见的。

(二)土地流转的规模

截至2015年，禹州市已流转土地32万亩，占全市耕地面积的34.8%。其中古城镇的已流转土地达到1.4万亩，占全镇耕地面积的22%。

委托经营的土地约有4900亩，占已流转土地面积的35%；出租的土地约有2800亩，占已流转土地的20%；自行转包的土地约有6300亩，占已流转土地的45%。由此可见，古城镇的土地流转规模仅仅只有耕地总面积的1/5多一点，土地的适度规模经营仍然发育不足，且古城镇仍然是以自发的土地流转为主导。

(三)土地流转的发展趋势

2015年，禹州市人民政府发布了《禹州市农村土地流转规范推进》的文件，对农村土地流转进行规范化指导，具体内容如下：

1．加强政策宣传，进一步规范行政行为。采取多种形式对各乡镇(办)有关负责同志进行农村土地承包和土地流转政策培训，同时向农民发放政策宣传册。这样做的目的在于使政府工作人员和农民更多的了解关于土地流转的最新政策和方向，避免盲目流转，浪费土地资源。

2．建立健全农村土地承包纠纷调处机制。成立了农村土地承包仲裁机构。这是一个专门解决农村土地承包纠纷的机构，避免了在土地流转发生纠纷时，农民无处解决的尴尬困境。

3．加强对土地承包与经营权流转规范的管理。建立土地流转合同管理制度和管理网络，使土地流转管理工作经常化、制度化、规范化。具体而言，就是要建立严格的土地流转合同制度，并常态化。

可以预见，在坚持自愿、公平、协商、有偿的基础上，古城镇今后的土地流转中，将会朝着更加规范化的方向发展，这也是今后我国农村土地流转发展的趋势和方向。

二、土地流转中存在的问题

(一)土地产权不明晰

笔者问及农户土地的所有权归属于谁时，有的回答是：“可能我们农民自己吧”；有的回答是村委会或者是国家。无一例外的是，他们都不能确定土地的所有权到底属于谁。被询问者角色的不同，决定了他们不同的答案。站在村民角度来说，农民自己种地，当然希望地是自己的；从村集体的角度来说，村干部掌握着集体资源，当然认为地是集体的或者是国家的。

在市场经济背景下，如果土地所有权的界定与归属不清，势必将影响土地流转的正常有效开展。在我国，《宪法》、《土地管理法》和《民法通则》都明确规定农村土地的所有权属于集体所有。《土地管理法》第10条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。由此可见，仅权利主体就有三个:乡(镇)、村和村民小组。遇到问题或者纠纷时，究竟由谁来怎么样行使权利，法律并没有明确，对土地所有权的界定与归属还是模糊的。

(二)缺乏专业的“中间人”

通过对古城镇土地流转规模的分析，可以明晰：古城镇以自行转包和委托经营的方式流转的土地最多，即自发性的土地流转仍然占据了主导地位。古城镇的土地流转之所以会呈现这种趋势，原因在于农民自身素质的局限性。分散的单个农户难以独自完成流转的全部过程，涉及土地价值评估、流转合同的签订等专业性较强的环节，农户就迫切需要得到中介机构的服务和帮助[2]。一位M农户告诉笔者说：“价格都是我们商量着自己定的，都是一个村的，过得去就行了”。笔者问及镇政府W姓的工作人员时，他说：“镇政府没有专门的处理土地流转法律问题的部门，出现这种情况也是没有办法的事情”。

(三)土地流转行为不规范

土地承包经营权在流转时，应当签订书面合同，明确合同各方的权利与义务，这是规范化的土地流转，也是古城镇未来土地流转的发展趋势。但笔者在调研过程中发现：大多数农户互相进行的土地流转，因为是同村的熟人或者是亲戚，往往只有口头的约定，他们觉得没有必要去签订书面的合同；或者即使签订了书面合同，其内容也是不完整的，缺乏合同的必备条款，各方的权利与义务无法明确界定。笔者在走访中见到过一份A农户与B农户的土地转包合同，合同仅仅记载了转包双方的姓名、转包的地块面积、转包的价格。其它的关于双方的权利义务等内容丝毫没有提及。这说明农村的某些土地流转行为是很不规范的，一旦出现纠纷，处理起来将会十分的困难。

三、完善农村土地流转制度的路径

(一)完善农村土地流转的法律法规，明晰产权界限。

现代经济学的调查研究表明，市场交易的基础是清晰的产权，如果没有清晰的产权，就无法确定收益，经营也就不会灵活。同时伴随着的各种各样的风险，也会进一步导致财产无法流转。因此，要打好土地流转的制度根基，必须明确所有权，同时稳定承包权和放活使用权，充分保障土地产权权属的权威性，发挥产权在土地流转中应有的作用[3]。要实现这样的目的，首先就要在立法上明确，以明确的法律法规来明晰产权界限，尤其要明晰农村土地所有权的权利行使主体，避免在土地流转过程中出现纠纷时不知如何依法行使权利，切实做到有法可依。

(二)配套的制度建设

发达的土地流转市场必定有良好的中介组织为其提供服务。在目前我国农村土地流转市场机制不健全的情况下，就更加需要中介组织为土地流转提供服务。农民作为土地流转市场的主体之一,在整个土地流转过程中参与的能力是较弱的。由于不能及时掌握信息资源，自身的知识文化储备又较低，不能科学的做出决策，因而还没有成为真正意义上的市场经济的土地流转主体。一个良好的中介服务组织，可以弥补农户自身力量的局限性，可以为农户提供价格信息、担保融资等服务，不仅可以将城市的资金、技术、项目等市场要素和资源与农村的农业土地使用权迅速、有效地连接起来，实现各种资源要素在城乡之间的优化配置与整合，而且达到规范流转、降低成本、促进公平的目的[4]。

同时为了节省交易成本与降低交易风险，加速土地流转，还应建立与土地流转相配套的登记与公示制度，建立统一的登记部门，建立土地流转合同管理制度和管理网络，使土地流转管理工作经常化、制度化、规范化。

(三)政府和集体组织的职责完善

古城镇仍然是以自发的土地流转为主导，虽然市场机制是农村土地流转的基础机制，如果土地流转市场机制不健全，就不能发挥市场在引导农村土地资源优化配置的作用，但“市场不是万能的。实现效率与公平的有机配合，仅仅单纯依靠市场机制是不够的，还需要其与“一支看得见的手”互相配合，即政府适度地进行宏观的干预和引导，这样做的目的是为了弥补市场机制的缺陷与纠正市场失灵。政府相关部门应为土地流转提供完善的市场机制和良好的制度环境，既要把好制度建设关，又要做好土地流转市场机制的建设者和维护者,并为土地流转的顺利运行提供良好的制度环境。

如对土地的宏观调控和指导、优质农田的保护的干预与引导，可以避免本就不多的土地资源被浪费；对土地产业结构的调整，对土地用途的管制，对土地集中方向的引导，为土地流转提供金融服务和资金支持等，这一系列的干预和引导将会避免使土地流转陷入一种无序状态，从容保证农业现代化的发展和国家粮食安全。

四、结语

面对地少人多的客观现实，如何克服现行家庭承包责任制的不足和局限性，发展现代农业，是一个值得深思和探究的问题。2015年5月26日，习近平主席做了《做好耕地占补平衡，推进农村土地流转》的讲话，他强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向，土地流转实践中要防止一些工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题，且要因地制宜，不搞大跃进，不搞强逼命令，不搞行政瞎指挥。从习近平主席的讲话中可以知道，发展现代农业，必须要适度地发展农村土地流转的集中机制，把分散的土地集中起来，实现连片化经营和规模化经营。在确保土地所有权性质不变的前提下，允许土地流转，是农业生产力发展到一定阶段的必然要求，更是基于我国现实国情的必然选择。

参考文献：

[1]廉高波,袁震.论农村土地承包经营权的转包[J].西北大学学报:哲学社会科学版,2010，(9).

[2]刘卫柏,李中.新时期农村土地流转模式的运行绩效与对策[J].经济地理.2011，(2).

[3]陈小君等.农村土地法律制度的现实考察与研究[M].法律出版社,2010.

[4]夏记香.我国农村土地流转法律制度研究[D].长沙：湖南师范大学,2013.

责任编辑：雷三容

中图分类号：F301.2

文献标识码：A

文章编号：1009-1890(2016)01-0040-03

作者简介：邢海强(1989-)，男，河南省禹州市人，青海民族大学法律硕士(法学)研究生，研究方向为法理学。

收稿日期：2015-12-28