辽宁农村土地流转面临的问题及对策研究

吴晓明　刘乐　李飞

[摘要]近年来，农村土地流转问题引起社会的高度关注，农村土地流转不仅关乎百姓的切身利益，而且与城镇化建设、社会公平等息息相关，然而农村土地流转却出现诸多问题亟待解决。文章对农村土地流转的概念进行解析，分析辽宁农村土地流转中的问题，并提出解决问题的对策，希望对理论及实践有所裨益。

[关键词]农村土地流转；法律制度；保障体系

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625270

农村土地流转问题已经是一个理论界关注已久的议题，但是至今热度不减，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地流转做出了较为详细的规定，而且此后几年的中央一号文件也都包含农村土地流转问题。这项决定的颁布加大了全国农村土地的流转规模，然而农村土地流转中却暴露出诸多的问题，引发人们对农村土地流转的思考，究竟暴露出哪些问题，我们将如何解决？本文将对这些问题进行讨论。截至2015年年底，全国农村土地平均流转率为196%，辽宁省农村土地流转率仅为11%，低于全国平均流转率86个百分点，更是远低于东部沿海经济发达地区35%～60%的流转率。2009年，辽宁省土地承包经营权流转服务机构才有40家，到2010年年底发展为150家，土地承包经营权流转市场狭小，运转率较低，发展较为缓慢。据有关部门统计，截至2013年年底，辽宁省实现农村承包耕地流转面积为8117万亩，占全省家庭承包耕地总面积的16%。同年，全国流转土地面积达到34亿亩，流转比例达到26%。相比之下，辽宁省农村土地流转规模远低于全国平均水平。

1农村土地流转概念解析

根据《农村土地承包法》第三十二条、三十三条、三十四条规定，可以得出“农村土地流转的概念，即是指在土地承包经营权有效存在且不改变土地所有权性质和土地农业用途的前提下，经平等协商，享有土地承包经营权的集体经济组织的农户依法自愿将土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转给受让方并获得收益的行为。

2我国农村土地流转的现状

我国农村土地流转至20世纪80年代兴起，直至今日已经有20来年的发展，然而一波三折，农村土地流转实现了从“禁止流转”到“放开流转”再到“支持流转”的制度变化，土地流转取得重大进步。土地流转主要表现为如下特征。

21农村土地流转速度加快

据统计，截至2013年年底，全国承包耕地流转面积达到34亿亩，是2008年的31倍，耕地流转比例达到26%，比2008年提高171个百分点。可见我国农村土地流转飞速发展。

22农村土地流转规模稳步增长

目前，我国农村土地流转规模呈逐年增长趋势，规模经营也呈上升态势。据统计，目前我国农村土地流转比例占全国耕地面积的26%，耕地流转的主要去向仍为农户，经营面积规模在50亩以上的专业大户超过287万户，家庭农场超过87万个。

23农村土地流转分布不均

从2013年年底全国家庭承包耕地流转的总面积分省来看，各地区分布很不均。据统计，耕地流转面积占耕地承包面积比重较大的前10个省（市）分别是：上海60%、北京48%、江苏43%、浙江423%、重庆402%、黑龙江32%、广东278%、湖南24%、河南23%、福建212%。

24农村土地流转形式灵活

全国土地流转主体得以不断丰富，流转形式日趋多元化，由传统的出租、转包、互换为主的形式逐步转变为出租、互换和入股经营等多种形式共存。

3我国农村土地流转面临的主要问题

31农村土地流转的法律法规不健全

311流转概念的界定过于宽泛

从流转的概念可以看出，只要土地使用者换了个人，而不管使用时间多久，用途如何，效益如何，都称为土地流转，这使得土地流转变得容易。而且由于当今农村土地流转的形式多数较为简单且是无偿转让，因此，增加流转次数不仅十分简单，而且无须付出多少成本。

312农村土地流转立法不完善

目前我国农村土地流转法律制度还很不完善，主要体现在：一是缺少专门统一的农村土地流转法律制度。目前，涉及农村土地流转的法律制度主要有《农村土地承包法》《物权法》《土地管理法》和相关法规、规章等，还包括党的代表大会报告、中央一号文件等政策性文件，但缺少统一的《农村土地流转法》。二是目前的法律制度侧重于对耕地（农用地）流转的规定，内容较少涉及宅基地、建设用地等其他农村土地，法律制度设计缺乏系统性和整体性。

313农村土地产权不清晰

产权清晰是土地流转市场机制正常运作的前提。但是，由于缺少有效的登记确权机构，农村土地权责关系不明晰，我国《土地管理法》规定了三种产权主体，包括村集体、集体经济组织和乡镇集体，对集体没有明确的区分定义，也没有明确的归属主体，使得土地承包经营权多头所有，但农村集体经济组织中，处于实权地位的是村主任和村支书，处于弱势地位的农民而处于无权状态，无法真正拥有主体地位。

32农村社会保障体系不完善

大规模推进农村土地流转，必然造成一部分农民失去土地。他们中的一部分通过进城务工实现再就业，另一部分由于种种原因将面临失业。倘若没有完善的社会保障体系，这些失业的农民就会成为无业、无地、无保障的“三无”农民。改革开放以来，伴随着我国经济社会的快速持续发展和城镇化建设的推进，我国农村已建立了新型农村社会养老保险和新型农村合作医疗。但总体而言，我国农村地区社会保障体系还很不完善，保障水平还很低。在这种情形下，农民当然不愿意放弃土地，土地仍被农民视为最可靠的安全保障。

33农村土地流转的监管和纠纷解决机构不完善

《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”目前我国部分农村虽然已经初步建立了相关仲裁机构，但是，机构的工作人员和运行经费无法落实到位，仲裁机构的工作没有全面展开，更糟糕的是，仲裁机构在我国大部分的农村都没有建立起来，也没有在农民出现土地纠纷后发挥应有的仲裁调解作用。

4我国农村土地流转问题的对策

41完善农村土地流转的法律制度

通过立法对农村土地流转的概念进行界定，对流转的人次进行明确的限定。完善土地流转相关法律法规，制定专门调整土地流转的法律，形成完善的土地流转法律体系。完善农村土地产权管理制度，充分尊重农民的土地权利，发挥农民在土地流转中的主体作用，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式来明确农村土地的产权主体，赋予农民享有农村土地的各项经济所有权，如占有支配权、经营使用权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等。

42完善农村土地流转保障体系

要统筹城乡发展，以农业产业化来带动农业经济增长，完善农村土地流转的保障体系，把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，促进农民的土地保障转向社会保障。建立多层次、全面的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距，完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立与完善农村养老保险体系，适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障的筹资渠道，解决被征地农民的养老问题，消除“种田无地，就业无岗，低保无份”现象。

43建立健全农地流转中介服务机构的职能

为农村土地流转提供信息发布的平台，能够及时发布土地流转的最新消息，同时能够对土地进行价格评估、规范流转程序，协助双方签订规范的流转合同并对合同进行公证。能够做到调解土地纠纷，对流转土地进行登记备案等服务和引导土地流转顺利进行的后勤工作。政府在监管的同时，也需要对中介服务机构进行财政投入，并对工作人员进行定期的业务培训，以确保中介机构能顺利运行，逐步完善农村土地流转的中介服务职能。

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