民生治理：中国共产党民生法治的政策逻辑

耿娜

（河南财政金融学院工商管理系，河南郑州451464）

民生治理：中国共产党民生法治的政策逻辑

耿娜

（河南财政金融学院工商管理系，河南郑州451464）

中国共产党民生法治的政策动员具有实践上的必然性，从党代会的报告文本分析的结果来看，民生建设具有政策制定的公共性导向。民生政策的实施具有政治化渗透和法律化布局的双重保障。政治化渗透是指把民生政策纳入公共政策视野之中，利用行政过程的程序性与高效性来实现包括民生政策在内的政党政策。相较于政治化渗透而言，法律化布局对于政策的具体执行和完善作用更加明显。民生保障的权利基因深深植根于宪法精神中，民生保障的权利内容具有社会权的立场。民生保障的权利话语体系基本等同于社会权的保障范围，这可从内容和价值追求层面进行考察。从实质价值追求来看，民生改善与社会权保障的内在精神和价值依归具有高度一致性。民生政策与法治保障是两个研究领域，但二者具有高度的契合性。

民生；民生政策；权利保障；民生法治；政策逻辑

“民生就是人民的生活，即社会的生存、国民的生计、群众的生命”［1］。民生保障是执政党和政府治国理政的基础，也是国家治理体系和治理能力现代化的前提。民生政策的本质属性是公共性，是党和政府提供公共服务的依附性工具。戴维·伊斯顿从系统论的角度诠释了公共政策的公共性：“公共政策是政治系统的输出物和权威价值的再分配，是政策满足自身理性表现出来的‘共同’主张。”［2］毋庸赘言，中国共产党的民生保障思想从解决温饱的现实性政策考量，到赋予公民社会权的权利话语转向，实现了质的飞越。中国共产党历来重视民生政策的制定、实施和宣传。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出全面建设社会主义法治国家的战略构想，而法治国家当然离不开作为民生保障的法治建设。《决定》同时提出，“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设。依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障等方面的法律法规”。显而易见，民生法治的合法性规则和民意基础，都高度依赖于对社会共同体和中国共产党民生治理的认可。

一、实践上的必然性：中国共产党民生法治的政策动员

中共十一届三中全会召开后，全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来。随之，我国的各项事业都发生巨大改观，改善民生的工作也相继展开。由于当时的经济发展水平较低，温饱问题尚难解决，改善民生的关键便是发展经济。党和国家指导方针转移到经济发展上来的直接动力来自改善民生的迫切要求，这种朴素的生活情怀在当时以邓小平为首的领导集体中表现较为突出。如邓小平说：“马克思主义认为，归根到底要发展生产力。我们太穷了，太落后了，老实说对不起人民。我们现在必须发展生产力，改善人民生活条件。”［3］从中可看出发展生产力与改善人民生活条件的直接关系：经济发展的依归便是改善民生。此结论也是接下来制定一系列经济政策、民生政策的依据。

（一）民生建设的政策导向：基于党代会报告文本的分析

目前，改善民生已经成为最为广泛的政治共识，“民生政府”“民生政策”“保障民生”等成为新时代的热词［4］。首先，当今时代执政党凝聚民心、维护社会稳定、巩固执政地位的关键在于保障和改善民生。这是党的根本宗旨——全心全意为人民服务——的客观要求。其次，民生问题是涉及人民基本生活的首要问题，中国共产党作为执政党，理应对人民的基本需要予以回应。党的阶级基础决定了其对于目前社会上存在的问题和人民群众的诉求都可以也应当给予一定程度的关切。再次，改革开放以来，市场经济发展迅速，进一步激发了市场活力，经济获得长足、高速发展。但是，市场经济难以避免贫富分化现象，需要织密筑牢民生保障网。在中共十二大以来七次党的代表大会报告中，民生问题始终是党关注的重点。

1.民生建设贯穿改革开放的全过程，是党工作的重要组成部分。七次党的代表大会的报告，其中皆涉及有关人民生活水平或者民生建设等内容。只不过前几次党的代表大会主要强调“人民生活水平的提高”，且往往与经济发展一起作为整体而提出来，如党的十二大报告在论及工业结构调整时指出，“这样就既改善了国民经济的内部比例，也改善了人民生活”。随着经济的发展，国家财政收入的增加，作为社会建设重点内容的民生改善被提了出来。党的十六大报告第四部分“经济建设和经济体制改革”，从“深化分配制度改革，健全社会保障体系”“千方百计扩大就业，不断改善人民生活”两方面对民生建设加以论述，首次在党的全国代表大会报告文本中提出“民生”概念。而党的十七大报告第八部分提出“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，这是“民生”首次作为独立的一部分在党的全国代表大会报告中出现。党的十八大报告延续了党的十七大报告的专章叙述结构。由此可见，民生问题是改革开放以来党执政方针的重要组成部分，是对社会发展和人民需求的一种政策回应。这种“民生自觉顺应了社会经济发展动向和千百万下层民众的愿望”［5］。

2.在历次党代会的报告文本中有关民生建设的叙述越来越多，内容逐渐健全。在篇幅上，由党的十二大报告的简单论述，到党的十七大报告和十八大报告的专章阐述，结构构成已较为丰满。在内容方面，由作为一种经济改革的目标，到作为经济体制改革与经济发展的附属内容，再到独立于经济发展篇章之外且与经济建设并列，民生建设成为“五位一体”之一部分的社会建设的重要内容。因此，有学者提出，我国已经进入现代化发展新阶段——“民生发展时代”，在这一时代，民生发展具有“主导性、全面性、均衡性、制度性和参与性等新的时代特点”［6］。这表明民生建设已经成为社会发展的基础，其地位不容小觑。

3.民生建设与经济发展总体呈分化趋势，各自彰显独立性价值。在党的十六大报告以前（含党的十六大报告），有关民生的讨论（如社会保障、就业、医疗等）局限于经济发展或者经济体制改革的篇章中。这些篇章的内容虽清晰表明经济发展与民生保障的关系，但并不能突出民生建设自身的本质特性和具体内容。“经济发展是社会事业发展的前提和基础，没有经济发展就不会有社会事业的发展。经济发展不会自然、自动地带来社会事业和民生的相应改善”［7］。“尽管民生改善是党和政府建设和谐社会的基本方略，但长期以来受经济发展战略主导地位的影响，民生改善极为可能沦落为民生形象工程，真正的民生改善难以实现”［8］。该观点充分说明了民生改善与经济发展的各自地位和独立存在的意义。党的十七大以后，在党代会的报告中民生保障被作为重点社会建设内容进行专章论述。可见上述分离，突出了民生保障的独立地位和重要性。

4.民生建设的内容和理念一以贯之、逐步深入，为中央部署全面建成小康社会和全面深化改革奠定基础。民生保障是事关社会建设能否顺利完成的重要一环，从发展路径、发展水平看，目前已经步入攻坚期。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十二部分“推进社会事业改革创新”，对民生建设领域的改革和创新作出了部署。这次改革不再是涉及民生领域的一个部门、一项事务，而是牵涉到整个社会事业的体制机制。如此程度之深、规模之大的改革，前期准备至关重要，而这一准备正是来自民生保障工作取得的有益经验。

（二）民生政策运作的双重保障

党的民生政策是对当下民众呼声的恰当而及时回应，但民生政策不能仅仅停留在理念或者文本层面，其实施的程度及效果尤为值得关注。党的政策在执行过程中遇到的首要问题便是其强制力的来源。按政策执行和实施的不同方式，笔者将执政党的政策落实方法概括为政治化渗透与法律化布局两种。

1.政治化渗透。西方研究者往往把政策与公共政策等同，以至于缩小了政策制定者的空间，政策的形成是社会化渗透的过程，这其中就包含一个运用智力的过程。西方研究者认为“政策分析是针对政策过程并在政策制定过程中创造知识的活动”［9］。日本学者西尾胜从行政活动的侧面来界定政策，即“所谓行政活动可以称作制定政策、实施政府政策（公共政策）的活动”“公共政策总称为政府的方针、策略、构想、计划等”［10］。但是直接把政策或者公共政策的制定或实施主体理解为国家、政府并不是西方研究者的统一口径。如詹姆斯·安德森就认为政策是“由一位或者多位参与者，为应对一个难题或者关注的问题，采取的一个有目的的行动过程”，该定义把公共政策的主体扩大到“一个政治体制中的当权者”。而我国学者一般从实质层面出发将政策主体的范围扩大到政党，即执政党的政策成为我国公共政策必不可少的内容之一。有学者总结出我国执政党的政策变成公共政策的四条合法途径，第一条便是党的历次全国代表大会和中央全会通过的政策性文件。把党的政策尤其是民生政策纳入公共政策视野，利用行政过程的程序性与高效性来实现包括民生政策在内的政党政策便是所谓的政治化渗透。另外，执政党在政治化渗透过程中能够充分发挥“总揽全局，协调各方”的功能。中国共产党拥有罕见的政策宣传力和执行力，作为联系我国社会各领域、各行业的纽带始终发挥着统领作用。这也是为什么民生改善工作能够在当下社会获得一致性认可，并取得较大成果的原因之一。

2.法律化布局。法律化布局过程的关键是处理好政策与法律的关系。“党的政策，特别是党的总政策和基本政策是制定国家法律的依据。这就是政策对立法的指导作用”［11］。党把保障和改善民生作为国家建设的重要工作，在此方针的指向下，一系列民生法律纷纷出台，使我国的民生保障和社会建设工作基本有法可依。自改革开放以来，尤其是近十年来，社会立法取得较大进展。除了与经济发展密切相关的劳动及其相关法完成较早（基本完成于20世纪90年代）外，其他社会领域如教育、弱势群体保护、社会保障、公益等方面的立法都在进一步完善。2011年吴邦国宣告中国特色社会主义法律体系已经形成，作为其重要组成部分且与民生保障密切相关的社会法体系也已初显总体架构之端倪。

相较于政治化渗透而言，法律化布局对于政策的具体执行和完善作用更加明显。法治具有系统性、规范性、稳定性，没有法治就没有善治。在全面深化改革、全面推进依法治国的大背景下，推进社会治理创新必须借助法治力量、运用法治方式。政治化渗透注重内容的宣传和贯彻，较为笼统，不利于实现对政策的反馈，并且往往具有临时性。而法律化布局则使政策转化为一种可以持续发生作用且能具体操作的法律法规，从而使政策本身执行的意义和效果得以显现。政策化实施最为致命的弱点便是政策的执行没有相应的救济渠道，即在政策落实过程中人为操作因素不可避免且产生问题时欠缺恰当处理问题的能力。因此，为了更好地实现保障和改善民生的社会需求，同时满足这一过程中的个人需要，从政策向权利转化的趋势不可避免。改善与保障民生的权利诉求在宪法上则体现为实现公民的社会经济权利。

（三）中国共产党民生建设的政策效果与评价

1.医疗卫生改革降低就医成本。2000年我国开始农村合作医疗制度建设，从医护人员、医院、医疗条件等方面进行了较大范围的改革。国家高度重视基层村镇的基本医疗卫生条件，每年为农村基层输送大批专业医护人员，投入大量资金，改善农村乡镇医院医疗硬件条件，着力提高农村乡镇医院医护人员的待遇水平。

2.廉租房改善住房条件。我国廉租房建设实行中央补贴、地方政府筹资、群众个人低价购买的方式。我国每年的经济工作会议都将廉租房建设纳入工作计划范围，对各地政府明确规定了廉租房建设的硬指标，防止地方政府为节省资金而忽视廉租房建设。廉租房的房屋质量、房屋建设面积、房屋产权期限、购房人的条件等向社会公开，全力保障最广大人民的基本住房需求，全力保证廉租房的民生性质［12］。

3.社会保障体系增大保障力度。近年来我国在社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社会互助等方面都做出了积极改革与实践，改善公民基本生活需求，追求较高层次社会福利，完善社会救助，实现最低社会保障，发展优抚安置特殊社会保障，建立了较为健全的社会保障体系，增大了社会保障力度。

二、逻辑上的一致性：权利话语体系下的民生改善与权利保障

政策的发展为保障和改善民生提供了坚实的政治基础，而政策的内容也在一定程度上规定了保障和改善民生的维度。但无论政策的政治化渗透还是政策的法律化布局，它们都仅仅是保障民生权益的一部分，且具有自身难以克服的缺陷。民生改善在宪法、法律层面的实施依赖于公民基本权利的保障和维护。正如付子堂教授所言：“民生问题从表面上看是社会问题和经济问题，但实质上首先是一个典型的权利问题。”［13］有关民生的权利“并非传统宪法语境中所固有，与之比较接近的权利类型是‘依靠国家实现’的社会权”［14］。当然，也有学者认为民生权利的内涵较之于社会权可能更为广泛，即“民生权利就是关涉人之生活、生计、生存与发展的基本权利，主要包含人的生存权与发展权”。此处生存权和发展权的内涵已经非社会权所能涵盖，它们还包括政治权利的部分成分。更有甚者，部分学者直接提出“民生权”的概念，并将之列为宪法的基本权利。由此可见，从权利层面来理解民生保障得到越来越多研究者的认可，民生保障与改善的权利话语转向不仅是“人权入宪”后宪法研究的要求，也是政策发展到一定程度在法律层面的体现。与其说民生改善是由政策“上升”为权利，不如说民生内涵中本就具有权利的基因。

（一）民生保障的法治基因

民生保障的权利基因深深植根于宪法精神中，它主要包括以下内容：第一，民生改善是保障人之尊严的内在要求。德国基本法开宗明义在第1条第1款规定：“人之尊严不可侵犯，尊重及保护此项尊严为所有国家机关之义务。”人性尊严条款在德国已经成为“宪法价值秩序中之根本原则，甚至，不可侵犯的人性尊严已成为价值体系之基础”［15］。人性尊严业已成为“基本权利之一种”，它不仅具有单独的权利价值，而且作为“辅助性原则有补结构规范遗漏之功能”。我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。”此处的“人格尊严”与德国宪法的“人之尊严”与“人格权”有意义重合，但又显然有别于德国宪法的“人的尊严”。正如林来梵教授所言：“人格主义，最为适合于作为建构或诠释我国宪法权利规范的核心原理。”［16］民生保障的实质意义便是国家履行义务维护人作为人所具有的基本生存权利，人的尊严理念无疑是其不可回避的内涵之一。但是，面对德国人性尊严的宪法最高价值，也有人提出其“欠缺相对的思想背景与历史脉络，人性尊严是否足以作为每个人的宪法共识，甚至成为宪法最高价值，这是有疑问的”［16］。第二，民生改善能缓解社会极端两极化，符合社会正义和实质正义的理念。宪法和法律规定的个人权利旨在使个人摆脱国家的束缚和不当干预从而实现人的自由。所谓社会正义，系“从机会均等之角度出发，强调每个人在社会生活与经济秩序中，应享有相同之立足点，并在此基础上，随其个人能力之发挥与努力程度，而获致相当之经济收入与社会地位”。民生保障中，对公民接受教育和最低生活保障提供的物质、权利、制度等方面的给付亦即从机会均等的层面实现社会正义。这里所讲的社会正义是罗尔斯提出的正义的两个层面中的第二层意义“实质正义”，即关于平等与公平的原则。从罗尔斯著名的“两个正义原则”的表述中可见其主题是平等，且“对平等倾注了一种不同于古典自由主义的亲情”。而对平等的钟爱与维护恰恰是民生保障的起点和价值依归。

（二）民生保障的权利内容

“自20世纪以来，承认人民应该拥有最起码的，合乎社会正义及人类尊严之生活权利，并且，以宪法层面来肯定这种权利，是人类精神文明极高度之表现”［17］。民生并非宪法权利规范中所使用的述语，因而，在法律规范层面上并不存在“民生权”之说，但因其具有综合性的特征，故有学者称之为“民生类宪法权利”，狭义上称为社会基本权利，可简称为社会权。

民生保障的权利话语体系基本等同于社会权的保障范围，这可从内容和价值追求层面进行考察。

首先，从内容上讲，以民生改善为重点的社会建设涵盖教育、就业、收入、社会保障、医疗健康和社会管理创新等方面。其中社会管理创新属于工具价值理性范畴，另外五项为保障民生的实质内容。而宪法意义上的社会权包含的内容广受争议，至今仍未形成共识。西方国家有关社会基本权利内容的争论有三分法和五分法之别。三分法者认为社会基本权利包括工作权、社会安全（保险）权、文化教育权，五分法者认为工作权、经济参决权、生活保障权、社会保健权和社会文化发展权都属于社会基本权的一部分。在国内，学者对于社会权尤其是对其内容方面的研究众说纷纭。其中，立足于宪法文本对涉及社会权的条款加以归纳者较多，如林来梵认为社会权利包括劳动权、休息权、生存权、受教育的权利、环境权等五方面；郑贤君从六个方面概括社会基本权：劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助权、受教育权、文化权等；龚向和结合《经济、社会和文化权利国际公约》并从比较法视野出发，将社会权界定为生存权、工作权和受教育权。以上分析，从实质内容的角度来看，民生改善与社会权保障的结合有其内在一致性，且具有相互补充、相辅相成的关系。

其次，从实质价值追求来看，民生改善与社会权保障的内在精神和价值依归具有高度一致性。保障和改善民生，首先是对“人”的肯定，它既体现了执政党“以人为本”的执政观，又符合法治理念对个人权利的保护，也是对“基本权利—国家义务”这一宪法核心精神的坚持。而作为基本权利之一的社会权显然需要国家履行积极义务予以保护，客观上也对国家权力进行相应的规制。

再次，无论是改善民生还是保障社会权都是对宪法平等原则的维护。虽然，改善民生是一种以国家为主导的直接对自由经济体系的干预，对个人而言有被动接受的色彩，但这是在自由维护下的干涉，是为达到机会平等而对个人自由的限制。归根结底，这种主动干预的行为与其说是一种“权力”的行使，不如将之纳入公民权利制约的范畴。所谓的“被动”实质上不仅是为了更好地促进“主动”，也是来源于已有的“主动”自身。

最后，改善民生与社会权保障都是为实现个人幸福这一宪政的终极伦理价值，都是对公民的幸福追求权的维护。

（三）保障民生的国家义务

“基本权利—国家义务”的对应关系是从宪法学角度对民生保障研究的基本范畴。民生保障在权利层面表现为宪法规定的社会权。作为基本权利的主要构成，社会权的保障与国家义务的履行相对于自由权而言意义更为突出。无论是从技术层面还是从价值层面，保障和改善民生都对国家履行相当程度的积极义务提出了要求。民生问题涉及的财政规模之大、社会影响程度之深是现代社会除了国家以外任何组织都很难单独承担的。发端于德国的福利国家理念在世界范围内获得长足发展，而凯恩斯主义的盛行又致使几乎任何人都难逃国家的“控制”。社会福利全民化使得几乎所有群体皆依赖政府的帮助。虽然20世纪70年代福利国家出现了危机，社会福利大范围收缩，但从目前国家体制而言，保障和改善民生的重任仍然只能交于政府承担。

公民社会权保障的国家义务主要包括尊重、保护和给付这一递进式的三个层面。国家对民生的尊重义务主要是保护个人权利的不受侵害和不受干涉，亦即国家权力应保障公民社会权的自力维护。保护任务则是相对于国家以外的第三人侵犯而言的。无论是尊重义务还是保护义务，对民生保障而言都是一种消极或者半消极的维护方式，其重要性亦不容忽视。以劳动权为例，国家并无具体义务或是强制义务保障每个公民都有工作，而“国家有义务保证就业机会平等……但寄希望于就业权的绝对平等永远只是一个神话”［18］。从自由主义角度出发，劳动权的防御权功能及该层面的国家尊重义务不容忽视。因此，我们不能过分强调劳动权的国家给付义务。劳动权保障强调国家尊重和保护义务的重要性，但这并不是排斥性认可给付义务地位的下降。在社会权领域，给付义务是目前现实义务履行中的重中之重。给付义务，又称为物质给付义务，主要内容是国家提供物质性利益和与物质性利益相关的各种服务。除劳动权之外的其他社会权内容，尤其是社会保障权体系，国家给付义务所彰显的功能是尊重和保护义务所不能企及的。

民生保障的权利立场，是为弥补其单纯作为政策性条款的不足。从权利层面考察民生，不仅赋予民生保障以法律内涵，而且更加强调了公共权力的合法性运作的结果［19］。从社会权层面考量民生，突出公民个人的权利主动性，强调国家责任的主体地位，使保障和改善民生不是一种国家恩赐、政府“施舍”，而是公民权利的必然要求。国家在民生保障中是尊重、保护和给付者，其履行义务的方式和程度受到权利的限制。但是，对于民生改善上升为权利保障是否已经充足，权利本位弊端能否在社会权保障中避免，对这些问题实难做出肯定性结论。福利国家带来的财政负担使得民生保障的程度受限，一味坚持国家作为民生改善的唯一主体和责任承担者是否符合时下经济和社会发展的趋势？这一问题将民生改善推到“基本权利必须保护和国家义务难以为继”的权力保障领域难以克服“二律背反”的尴尬境地。面对这一情形，必须重新思考民生改善和社会权保障的新方向，而以德国为代表的社会国与法治国结合的民生保障法治模式值得借鉴。

三、结语

民生政策与法治保障是两个研究领域，但二者具有高度的契合性。新形势下民生保障问题不仅涉及人民生活水平的改善，也事关社会安全稳定。随着政治体制改革不断向纵深发展，民众民生政策的多元化诉求也日益迫切。因此，全面建成小康社会的目标不仅是执政党的政策指向，而且也是全体人民对未来幸福生活的期许。这一目标的实现离不开领导力量和政策制定的主体——中国共产党，在权利层面上要求立法、行政、司法机关完善权利保障机制，最终都离不开法治国家、社会法治国的实现。作为具有鲜明中国特色的法治国家模式，民生元素彰显了国家与社会的共同价值目标。中国共产党的执政利益与人民利益具有本源的同构性，“民生指数”已成为政府责任的刚性内容。法治国家、法治中国的要求不仅约束国家机关，也在一定程度上对个人、社会提出要求，亦即法治国家、法治政府、法治社会建设一体化。当然，无论是政策、权利还是法治国家都不具有明显的阶段性，在同一时期三种民生保障形态都会存在。恰当处理好三种形态在民生保障中的角色和定位，充分发挥各种形态的优势，是民主治理接下来面临的主要问题。

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【责任编辑刘晔】

Livelihood Governance：Policy Logic of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law

GENG Na
（Department of Business Administration，Henan Institute of Finance and Banking，Zhengzhou，Henan，451464）

It's practically necessary that the policy mobilization of the Chinese Communist Party's Governance of People's Livelihood by Law be conducted.According to the analysis of report text of the National Congress of the Communist Party of China，the policy setting of the people's livelihood construction should be public-oriented and its implementation can be guaranteed by political penetration and legal distribution.The political penetration means the livelihood policies should be incorporated into the public policies so as to achieve the party policies including the livelihood ones with the procedural trait and efficiency of the administrative process.Compared with the political penetration，the legal distribution functions more in the implementation and improvement of the policies.The obligation of guaranteeing the people's livelihood is deeply rooted in the spirit of the constitution.The right to be protected of the people's livelihood is based on the social rights.The guarantee of the people's livelihood rights nearly equals to the guarantee of the social rights，which can be investigated both from its content and value pursuit.In light of the value pursuit，people's livelihood improvement highly conforms to the spirit and value of the social rights guarantee.Livelihood policy differs from legal guarantee，but they highly tally with each other.

People's Livelihood，Livelihood Policy，Right Guarantee，People's Livelihood Governance by Law，Policy Logic

D630

A

1674-6511（2016）04-0046-06

2016-02-05

河南省社科规划项目（2015CZZ006）。

耿娜（1981-），女，河南滑县人，河南财政金融学院工商管理系讲师。研究方向：政府治理、民主政治、三农问题。