论新常态下提高城镇化质量的动力机制

王树春　王　俊

(1.天津商业大学，天津　300134；2.南开大学，天津　300071)



论新常态下提高城镇化质量的动力机制

王树春1王俊2

(1.天津商业大学，天津300134；2.南开大学，天津300071)

通过界定城镇化动力机制这一概念，认为包括资源汇集机制、产品提供机制和产品分配机制的城镇化动力机制是决定一段时期内城镇化建设的目标和任务能否达成的关键。新世纪以来我国高速发展的城镇化恰是由于形成了反映这一时期城镇化建设主要目标的城镇化动力机制。但是这一城镇化动力机制也导致我国城镇化进程与生态环境、经济发展和社会和谐相冲突。新常态下要提高城镇化质量，就必须打破现有的城镇化动力机制，构建以金融业态多元化、工业生产智慧化和公共财政服务化相结合的新型城镇化动力机制。

新常态；城镇化；动力机制；可持续发展

一、新世纪以来我国城镇化高速发展的动力机制分析

城镇化是人口、经济、文化由农村型向城镇型转变的过程。[1]在这个过程中，不仅会在较长时期内呈现出人口由农村向城镇单方向流动的趋势，还会使越来越多的就业人口从农村的农业生产活动转向城镇的非农业生产活动。进入新世纪以来，我国城镇化建设取得了突飞猛进的成就。从2000年到2014年，我国城镇人口占总人口的比重由36.22%上升到54.77%，这意味着至少3.0871亿人口由农民变成了市民，该人口规模已经接近当前美国全国人口规模；同时，我国城镇就业人口占总就业人口的比重也由32.12%上升到50.88%，这意味着有1.6159亿人口彻底脱离农村的农业生产活动，该人口规模比德国和法国两国的总人口之和还要多。可以说，新世纪以来，中国城镇化发展速度之快、规模之大、影响之深远，是世界经济史上前所未有的。那么，支撑中国城镇化高速发展的动力机制究竟是什么呢？所谓城镇化的动力机制，是指以完成城镇化的各项建设任务为客观结果或主观目标，通过将分散在全社会的人力、物力、财力等资源有效地组织和汇集起来，以各种产业为依托生产城镇化所需的各种产品和劳务，并不断将这些新创造出来的产品和劳务按照一定的次序分配给全社会成员的一种系统性制度安排。从这一视角出发，城镇化的动力机制应当是由三个相对独立但又绝对关联的子机制组成，分别是：资源汇集机制、产品提供机制和产品分配机制。在城镇化动力机制中的每个子机制中，必定存在一种居于主导的组织形态来完成相应的城镇化推进工作。各个子机制中主导的组织形态之间的结合状况和默契程度将决定一定时期内城镇化各项建设工作推进的速度和质量。进入新世纪以来我国城镇化进程之所以取得举世瞩目的成就，恰恰是因为城镇化动力机制的各个子系统中均形成了能够满足这一时期城镇化建设需要的主导组织形态，并且各子系统中的主导组织形态之间形成了较为理想的分工和协作关系。

首先，从资源汇集机制来看，素来崇尚节俭的民族品质决定了国民具有较高的储蓄倾向，银行作为我国金融系统中居于主导地位的组织形态和金融业态，能够将分散在社会各个领域的闲散资金有效地汇集起来；由于货币的本质恰是一种可以随时兑现的对劳动生产物的所有权，因此通过汇集社会闲散资金形成的银行资本可以有效地动员全社会的人力、物力和财力。其次，从产品提供机制来看，上亿规模的“农民进城”形成的基本型住房需求和城镇居民“小屋换大屋”形成的改善型住房需求高度叠加，加之中国人“居住有其屋”的传统观念，共同决定了供应住房的房地产业在整个工业体系中占据重要地位；地产资本投资于住房市场的过程，不仅带动了建筑、装修等劳动密集型产业的发展，更带动了钢铁、水泥、能源、机械、交通等产业的发展。再次，从产品分配机制来看，土地的天然垄断性、政府居于主导的城镇化模式以及“财政联邦主义”的分税制共同决定了“土地财政”在城镇化的产品分配机制中发挥关键作用；一方面，游离于预算制度之外的“土地财政”使地方政府能够将城镇化中的经济增长成果租金化，激励地方政府通过规划并转让城镇建设用地来取得大量预算外财政收入；另一方面，土地财政带来的所有权收益租金化也成为分配制度中的一项重要制度安排，越是能够控制城镇建设土地使用权流转的个人和组织，就在社会产品和服务的分配中占据有利位置。

新世纪以来快速推进的城镇化可以被认为是银行资本、地产资本和土地财政相结合的成果，三者的结合将全社会资源有效地汇集到城镇化建设中来，并广泛地带动了各个产业部门为城镇化建设服务，最终还以一定的分配秩序使得这种结合一旦达成就只能更加紧密。客观地讲，由于在较短的时期内必须完成数亿人口从农村到城镇的转移，就必须要求城镇能够满足快速扩大的城镇人口对“衣食住行”等生存性消费的需求。改革开放前二十年里，农业和轻工业的发展使城镇居民的“衣食”需求基本得以满足；进入新世纪以来，为了满足城镇人口不断扩大的“住行”需求，“建房”、“修路”就不可避免地要成为这一时期城镇化建设的主要目标和任务。银行资本、地产资本和土地财政相结合的城镇化动力机制恰是对这一目标和任务的制度反映。

二、我国城镇化动力机制导致当前城镇化面临可持续性问题

银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制虽然在过去的十多年间极大地推动了我国城镇化进程，但是这一动力机制的持续运作也导致当前我国城镇化面临越来越严重的可持续性问题，具体表现在三个方面：

一是城镇化进程与生态环境相冲突。一方面，银行资本、地产资本和土地财政相结合的城镇化动力机制将“建房”、“修路”作为当前城镇化建设的主要目标，快速推进的城镇化大量消耗了稀缺的自然资源。2006年我国城市建筑用地面积为31765.7平方公里，2013年时达到47108.5平方公里，城镇用地规模快速膨胀；但我国城市人口密度却仅从2006年的2238.15人/平方公里增加到2013年的2362人/平方公里，城镇化建设对集中人口、节约土地的作用并不明显。再以能源消耗为例，2013年我国能源消费总量为375000万吨标准煤，其中煤炭、石油、天然气三种不可再生能源的消费比重高达90.2%。另一方面，正是由于将“建房”、“修路”作为当前城镇化建设的主要目标，由地产资本引领的工农业生产在快速增加社会固定资产存量的同时，也造成了严重的环境污染。我国生活垃圾清运量由2004年的15509.3万吨增加到2013年的17238.6万吨，废水排放总量由2004年的4824094万吨增加到2013年的6954432.7万吨；雾霾、水污染等环境污染事件正在从极端少数的局部现象转变为众多普通居民均能感到不适的较为普遍的现象。

二是城镇化进程与经济发展相冲突。首先，银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制实现的是“土地的城镇化”，由于社会资源向房地产集中，导致了宏观经济受房地产业波动的影响过大。以2013年为例，我国全社会固定资产投资为446294.09亿元，其中城镇固定资产投资为435747.43亿元，房地产业全社会固定资产投资为118809.4亿元；房地产业固定资产投资占城镇固定资产投资的27.26%，占全社会固定资产投资的26.62%；特别是2008年之后，投资对我国宏观经济表现所起到的提振作用明显上升，房地产业的表现则对我国投资规模的扩张有重要影响，某种程度上可以说房地产业已经“劫持”了中国经济。其次，银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制必然导致普遍性的强制储蓄，是我国长期呈现出“高储蓄、低消费、内需不足”局面的重要原因。新世纪以来，尽管我国多次出台针对房地产业的专门调控措施，但是住房价格一直处于高位运行状态；对于不少家庭来说，甚至需要几代人的积蓄才能勉强支持年轻人的基本购房需求，这就导致不少家庭不得不压缩其消费开支进行储蓄，不敢消费的家庭理财选择使得我国出台的众多促进消费的政策都难以取得实效。再次，银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制造就了房地产业、银行业等与“建房”、“修路”密切相关产业的暴利，从长期来看削弱了以技术创新提高经济效益的激励，不利于产业结构优化调整和中国制造业国际竞争力的提高。房地产、银行等行业的暴利吸引人才、资金等要素都向这些部门流动，那些需要长时期人力物力投入方能取得核心知识产权的创新产业却因为人才、资金的不足而发展较慢；以手机制造业为例，尽管2013年我国手机高达14.6亿部，但由于在手机芯片等核心部门方面缺乏自主知识产权，我国国产品牌手机毛利率不到20%，而苹果手机的毛利率则超过50%，[1]我国手机厂商每年都要向国际芯片厂商支付大量的专利费用。

三是城镇化进程与社会和谐相冲突。一方面，银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制所推动的“土地的城镇化”，造就了一个靠地租、房租和利息为生的食利阶层，并引起了收入差距的不合理拉大，冲击了“勤劳致富”的传统价值观。以2013年为例，我国商品房平均销售价格为6237元/平方米，城镇单位就业人员平均工资为51483元，城镇私营单位就业人员平均工资32706元；对于一个典型的三口之家如果仅满足基本的住房需求，*典型的三口之家是一对夫妻带一个孩子，夫妻二人均为就业人员；基本住房需求可定义为人均住房面积达30平方米，即购买90平方米的住房。那么如果这个家庭的工资水平都能到达城镇平均工资水平，则其面对的房价收入比为5.45；但是如果其收入水平仅能达到城镇私营单位就业人员平均工资，那么其面对的房价收入比就达到8.58，购房压力巨大。2013年我国私营企业和个体就业人员为14384.6万人，占城镇就业人员数的37.6%；因此有一个庞大的群体将不得不依靠租房来解决基本住房需求，相应地也就产生了一个靠房租、地租和利息为生的群体。另一方面，银行资本、地产资本和土地财政结合的城镇化动力机制非但没有解决反倒部分激化了一直以来就存在的城乡二元经济结构和公共物品供给不足问题，造成了“留守儿童”、“空巢老人”、“就医难”、“就学难”等民生问题，给社会带来了不稳定因素。在城乡二元经济结构和公共物品供给不足长期存在的情况下，不仅导致众多出生于农村和小城市家庭的年轻人不得不离开其家庭，到大城市去寻找合适的工作机会；还导致这一群体不能平等地享受大城市地方政府提供给户籍人口的各种社会福利。这就导致在这一群体流出的农村和小城市，由于家庭抚养主力的离开和社会抚养体系的缺失，“留守儿童”、“空巢老人”问题变得日渐突出，在这一群体流入的大城市则相应地出现了“就医难”、“就学难”等问题。

我们必须承认，在过去十多年的时间里飞速发展的城镇化不仅创造了大量的就业机会，也极大地丰富了全社会的物质生活水平。但是也必须意识到当前城镇化的质量并不高，城镇化进程与生态环境、经济发展和社会和谐的冲突表明，当前城镇化的核心矛盾在于城镇化建设尚不能满足“实现人的全面自由发展”这一根本要求。

三、新常态下提高城镇化质量的目标选择

正如前文所述，我国以银行资本、地产资本和土地财政相结合为动力机制的传统城镇化模式虽然取得了丰硕成果，但日益暴露出来的问题表明这种城镇化模式已经越来越难以持续。在新常态下，我国要提高城镇化的质量，就应当树立更高的城镇化建设目标。

首先，新常态下的城镇化模式应是资源节约型和环境友好型的城镇化。这就要求我们在城镇化建设过程中减少对自然资源的消耗和生态环境的破坏。由于我国目前正处于城镇化中期阶段，尚有数亿人口未来将会离开农村到城镇居住，这就意味着我国对“建房”、“修路”等固定资产和基础设施建设仍有巨大的需求，在未来很长的一段时间内都必须保持相当高的工业生产规模。要避免城镇化建设过程中的工业生产活动对生态环境的破坏，就必须以科技创新来实现工业生产水平的提高。不仅要积极开发水力、风力、太阳能等可再生清洁能源来减少城镇化建设对化石能源的需求，降低二氧化碳等温室气体的排放量；还要通过对工业生产流程的优化和延伸来积极发展循环经济，实现对工业生产废弃物的再利用和再开发。银行资本、地产资本和土地财政的结合是阻碍这一技术转变的主要障碍。

其次，新常态下的城镇化模式应是内需拉动型和知识密集型的城镇化。这就要求我们在城镇化建设中注重扩大内需和加快产业升级。随着新常态下城镇人口比重的提高，城乡居民消费结构和消费意识将有很大改变，城乡居民的消费意愿(特别是发展型的消费意愿)将更为强烈。应当意识到，城乡居民发展型消费意愿的释放，就本质上讲是人力资本投资的过程；发展型消费在长期将通过提高劳动者的知识技能来提高社会整体的生产能力，由于存在规模收益递增现象，其长期投资回报率甚至高于固定资产投资回报率。通过鼓励发展型消费，将有助于我国经济摆脱过度依赖房地产业和低附加值劳动密集型组装加工制造业的局面，不仅可以极大地提升我国制造业的技术含量和国际竞争力，还可以极大地促进居民收入水平的提高，避免因陷入“中等收入陷阱”造成的经济长期停滞危险。内需拉动型和知识密集型的城镇化，显然不能依靠银行资本、地产资本和土地财政的结合来维持。

再次，新常态下的城镇化模式应是民生改善型和社会和谐型的城镇化。这就要求我们在城镇化建设中大力破除城乡二元经济结构和大力推进基本公共服务均等化。随着新常态下城镇人口比重的上升，不仅城镇人口密度将会明显提高，而且人口流动的规模将扩大、速度将加快，任何一点极小的社会矛盾如果不能及时得到处理，就会迅速在全国范围内传播扩散开来。新常态下只有更加注重社会公平正义，鼓励人们通过自身勤奋努力创造更加美好的生活，才能避免城镇化进程因社会矛盾的激化而受到阻碍。在市场机制作为决定性的资源配置方式发挥作用的过程中，不可避免地会造成收入差距拉大的倾向。通过扩大公共产品和公共服务的供应范围，保证公共服务和公共产品的均等供应，是调节市场机制的马太效应导致收入差距拉大、避免贫困代际转移的重要途径。公共物品和公共服务的提供由于不能带来直接的经济效应，因为很难引起银行资本、地产资本和土地财政这一结合体的投资兴趣。

四、新常态下提高城镇化质量的动力机制建构

笔者认为，提高城镇化质量不仅将是贯穿整个新常态时期的一项重要任务，更将是判断新常态下的经济结构转型能否取得成功的重要标准之一。新常态下的城镇化建设必须有新的目标，而这些目标归根结底是要调整城镇化建设中物质产品的社会生产与消费结构：从集中全社会力量去生产和消费房屋、道路等有形资产到将越来越多的社会资源用于知识、技能等无形资产的生产和消费中去。依靠过去那种以“建房”、“修路”为最主要的行动目标和分配激励的城镇化动力机制是难以实现社会生产的这一根本性转变的。为此，我们必须打破银行资本、地产资本和土地财政的结合，以新常态下的知识密集型社会生产模式和个人发展型社会消费模式作为新型城镇化建设过程中物质产品的生产、消费结构调整的主攻方向，重新构建新型城镇化的动力机制。主要包括以下三个方面：

1.新型城镇化的资源汇集机制必须由银行在社会融资中居于主导地位向社会融资渠道多元化转变。通过知识的生产和传播，并借由知识生产与产品生产的结合来引发技术创新成果的产业化，最终将新产品、新服务提供给整个社会，将是新型城镇化社会生产的发展趋势。这种生产模式具有两个显著的特点：一是由知识生产引领的创新性社会生产过程存在较大不确定性，生产要素供给者必须承担较大的风险；二是由知识生产引领的创新性社会生产过程存在较明显的外部性，生产要素供给者的私人收益低于社会收益将是常态。与此相对应的资源汇集机制也必须具有两个特点：一是，相对于银行来说，日益上升为主导地位的组织形态和金融业态必须既要有更高的风险偏好程度，又要具备更强的风险承担能力；二是这些组织形态和金融业态不能完全以组织本身的短期利润作为追求目标，必须承担起更多促进社会发展的社会责任。因此，我们既要让银行系统继续发挥基础性的社会资金聚集作用，又要鼓励证券公司、信托基金、融资租赁、风险投资、保险公司等直接融资的金融业态发挥更大的作用。

2.新型城镇化的产品提供机制必须由地产资本带动整个工业生产向知识创新引领的个性化、智能化、清洁化的工业生产转变。[2]作为以促进人的全面自由发展为根本目标的新型城镇化，与之相适应的社会生产与消费模式必定具有三个特点：一是将更直接、更充分的满足消费者的个性化需求，通过产品消费使消费者获得的满足感得到极大提升；二是将在让生产者投入更多脑力劳动的同时减少生产者体力劳动的投入，通过产品生产使生产者发挥其想象力和创造力的自由得到明显扩宽；三是将在产品生产与消费的整个环节更少的消耗自然资源和破坏生态环境，通过产品生产与消费使人与自然的关系更加和谐。与此相对应的产品提供机制也必须具有三个特点：一是，相对于地产资本引领带动的整个工业生产体系，新的工业生产体系必须对消费者的个性化需求有更好的感知和服务能力；二是这种工业生产体系对新知识、新技术有更快的整合和应用能力；三是这种工业生产体系生产单位产品的物质消耗明显减少。因此，我们一方面应以最新的网络信息技术来改造当期的工业生产体系，使架设和经营信息网络的组织成为引领工业生产体系的主导组织形态，另一方面还应鼓励更多直接面向消费者个性需求的微型生产组织能够运用最新的信息网络来组织、管理其生产活动。

3.新型城镇化的产品分配机制必须由以土地为依据和纽带的分配秩序向建构以知识生产能力为依据和纽带的分配秩序转变。新型城镇化要实现人的全面自由发展这一目标，就必须依靠更多更快的知识生产和技术创新来实现。当城镇化过程中最稀缺的产品由房屋、道路等有形资产转变为知识、技能等无形资产时，就必须通过调整产品分配机制来使最能创造知识的组织和个人获得对社会产品的更大支配权。由于知识本身具有的正外部性特征，因此在市场机制下知识生产能力的提升将使由这种提升带来的社会收益与知识生产者个人收益存在越来越大的差距。这就要求政府通过为越来越成为劳动力队伍中主力的具有更多人力资本的劳动者提供更多的公共产品和公共服务，以填补知识生产能力提升带来的收益差距。因此，应当积极调整财税制度，扩大公共财政在地方政府财政支出中的比重，使地方政府可以通过提供教育、医疗等公共服务来促进本地居民知识生产能力的提升，并以这种能力的提升带动当地经济通过更好地融入个性化、智能化、清洁化的社会生产体系来创造更多的物质财富和更坚实的税源税基。

综上所述，我们可以得出结论，即一定历史阶段内城镇化建设顺利与否，取决于能够形成一种服务于这一时期城镇化建设目标的城镇化动力机制。新常态下要提高城镇化质量，就必须以人的全面自由发展为目标，打破银行资本、地产资本和土地财政的结合，构建以金融业态多元化、工业生产智慧化和公共财政服务化相结合的新型城镇化动力机制。

[1]工业和信息化部运行监测协调局. 2013年我国手机产量达到 14.6 亿部[N].中国电子报,2014-03-14.

[2]王俊.基于演化经济学视角的新型工业化战略选择[J].财经科学,2014(11):83-91.

[责任编辑：申凤敏]

王树春，天津商业大学经济研究所教授，主要研究方向：转型经济学；王俊，南开大学经济学院博士研究生，主要研究方向：技术创新与产业变迁。

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