论新型城镇化建设的立法保障

庞萌苗



论新型城镇化建设的立法保障

庞萌苗

新型城镇化是当前国家发展的重要战略，它能够对中国的人口、经济、社会、文化和环境进行全面性结构调整，解决我国长期以来内部经济、社会发展与环境的矛盾。通过城镇化，人与人、人与自然的利益关系都将被重新塑造。新型城镇化建设是一项复杂的系统工程，排在第一位的是规划。正所谓良法善治，只有立法先行、合理规划，才能保障新型城镇化建设的科学推进。

新型城镇化；立法保障；立法程序；法治化

新型城镇化是解决我国诸多问题的重要战略，以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征。新型城镇化在成为社会发展的必然趋势的同时，也带来了诸多的城市病问题、农村失地问题、环境资源保护问题。如果没有法治保驾护航，新型城镇化很有可能成为对农民的掠夺。新型城镇化建设需要立法保障，只有立法和制度创新相衔接，才能做到重大改革于法有据，才能主动适应经济社会发展的需要。[1]91

一、城镇化建设中存在的法治问题

在当前城镇化建设的快速发展阶段，许多与法治有关的问题越来越凸显出来。

(一)城镇化带来的城市病问题

城镇化不是简单盖楼修桥能够解决的，更不是通过撤乡变镇就可以实现的。大量农民拥入城市，我们已经切身感受到城市问题的严重性。为什么修了那么多立交桥、下穿隧道还是解决不了堵车的问题？为什么有公交车、出租车、私家车、地铁、轻轨等各种城市交通工具人们还是感受到交通不便？为什么城市外来人口的工作那么重要那么辛苦，却拿着那么少的工资？为什么我们建设的城市越来越千城一面，没有特色？一些地方政府在政绩利益的驱使下，不加区别地搞拆旧建新、破坏性的开发，大批古建筑、历史街区、名人故居、人文景观等不复存在，原有的城市风貌、文化遗存、地方风情的完整性、真实性荡然无存。在城镇化过程中，一些地方政府单纯追求高城镇化率，大量圈占土地，搞标志性建筑，扩建新城，办工业园区、开发区、大学城等，不注重城镇的内涵发展，随意扩大城市建设规模和标准，导致耕地锐减，土地资源使用效率低下，严重损害了国家和广大农民群众的根本利益。究其原因就在于城市规划和管理缺乏完善的法律体系，外来农民工得不到应有的城市待遇和社会保障。到目前为止，我国仅在部分特定行政区划内部有一些城镇化政策规划尚可做依据，比如中原经济区建设规划，但没有城市管理法，城镇化缺乏真正意义上的法律保障。在长期的城乡二元结构体系下，现行的很多法律法规和政策，既不利于保护农民的权益，也不利于解决新型城镇化的现实问题。我国现在处于城镇化建设的关键时期，城市拥堵、户籍制度改革、城中村改造、人文建筑遗存保护、城乡基本公共服务均等化等，这些问题有些是旧有城市病问题的延续，更多的则是城镇化的副产品。如果没有相关法律制度的规范，各自为政的城市化竞争必然导致城镇化的无序发展。

(二)城镇化带来的农村问题

随着城镇化的发展，大量农民进城务工，也产生了大片农村土地闲置而导致的农村土地流转、农村留守非劳动力的安置等社会问题。在城镇化过程中，强征、强拆现象非常严重，地方政府经常借口公共利益侵犯农民的合法权益。导致这些问题的原因很多，但法治，特别是关于农村土地征收的法治不健全应是主要原因。虽然《宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但客观上，因其模糊性、争议性，公共利益难于在法律上得到清晰界定；主观上，受制于立法水平和利益群体的影响，我国的法律至今尚未对公共利益进行界定。各级政府也就有了法律空子可钻，不管是否属公共利益，都启用征地权征收或征用农村土地。再如，国有建设用地与集体建设用地应该“同地同权”，虽然我国的集体建设用地试点改革一直在推进，但《土地管理法》关于建设用地必须使用国有土地的规定(第四十三条)一直未能修改，集体建设用地入市存在着法律上的障碍。为保障被征收人的利益，我国出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，但“集体土地上房屋征收与补偿条例”一直未能出台。这就使集体土地不能直接进入市场依法流转，只能经政府征收变性为国有土地后才能进入市场，造成集体土地与国有土地“同地不同权不同价”的不合理现象。[2]与此同时，宅基地的不能流转既导致空心村现象严重，也导致离开农村的农民无法将宅基地等资产变现为金钱，从而公平地融入城市。产生这些问题的根源就在于农村土地法律体系不健全，解决这些问题无法可依。

(三)城镇化带来的环境资源问题

在过去的城镇化建设中，一些政府、企业盲目追求经济效益，忽视了资源与环境的保护，甚至以污染环境、破坏资源等沉重代价换得短期的经济收益。在环境方面，雾霾天气、水源污染甚至干涸、青山不再等已经昭示着人类的生存环境岌岌可危，就像周星驰在电影里说的那样，如果这个世界上没有一滴干净的水、一口干净的空气，赚再多的钱也是死路一条。在耗能方面，我国城镇化率的增加主要依靠消耗不可再生能源，包括煤炭、石油、天然气等，这种粗放型发展方式虽然在短期内满足了城镇化的要求，但耗能高，成本高，经济效益不佳。在工业制成品方面，我国的城镇化平均需多消耗近千万吨的钢材和水泥，造成的工业三废的排放量也日益增多。[3]国家已将重点放在攻坚钢铁煤炭去产能的问题上来，更加注重运用市场机制、经济手段、法治手段来化解过剩产能。这些重大改革举措都需要以法律法规为依据，而我国在这方面还存在立法滞后甚至空白的问题。

二、立法保障新型城镇化建设的主要内容

党的十八届四中全会对全面推进依法治国做出重大部署，强调把法治作为治国理政的基本方式，对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出了明确要求。如何以法治为框架推进新型城镇化建设呢？首先就是立法。具体在哪些方面需要尽快完善立法呢？目前，虽然我国已形成了一整套在各个领域相互衔接的法律体系，即中国特色社会主义法律体系，但在涉及城镇化建设的城市建设、公共服务、公共产品的提供、社会保障、农民工待遇、土地制度、环境保护等方面，还存在严重的立法不足，因而应当不断完善相应的法律体系和规章制度。

(一)完善解决城乡统筹问题的法律

从国外的经历看，城镇化应当是农民与城市市民分享城市化和工业化成果、逐步提高经济收入和生活水平的过程。新型城镇化需要完善的法律制度做坚强后盾，城市的地位要靠立法来保障。国家大规模的城市建设时代已然过去，大、中、小的城市格局短期内不会有大的变化，任何一个城市在经济发展中想超越其他城市，靠规模扩张已经不可行，而是必须走内涵发展的道路。

首先，促进新型城镇化健康发展,要完善城乡规划法律制度。城镇设置应该有一定的法定条件和标准限制，并应有相应的法律依据，建议尽快启动城镇设置等相关立法工作，将设镇标准和程序纳入其中。完善与城镇化建设和管理相关的多层次多方面的法律体系，使其涵盖规划、建设、管理、生态文化、人文历史等多个领域，尤其强调对人文自然环境和历史遗存进行保护，努力实现习总书记提到的“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的新型城镇化建设的美好理想。

其次，促进新型城镇化健康发展,要以立法手段消除户籍壁垒，构建良好的城镇社会保障制度。现有的户籍制度除了阻碍农民进城，也制约了农村劳动生产率的提升，农村的规模化与现代化经营受阻，城乡经济差距扩大。应逐步放宽农民进入城市就业和定居的条件，完善人口登记制度和人口居住证管理制度，以适应统筹城乡发展的客观要求。应当通过完善农村劳动力医疗、教育、就业、保障性住房等方面的制度，增加城镇对外来人口定居的吸引力，扩大城镇的集聚效应。

再次，完善农村征地法律制度。城乡统筹，既要处理好城市的问题，也要处理好农村的问题。农村问题，最重要的是完善征地法律制度。要通过立法合理界定公共利益，建立合理的土地征收补偿制度和利益分享机制；允许集体建设用地入市，为新型城镇化提供内驱力。农村留守老人、儿童等非劳动力人员的社会保障也要逐渐纳入法治框架内，严格依据《老年人权益保障法》《未成年人保护法》等现行法律制定相关的配套制度，保障他们的合法权益。

(二)完善环境保护方面的法律

新型城镇化的目的是在发展经济的同时，还要注重改善人们的生活环境。不科学的城镇化建设导致自然资源过度开发和生态环境不断恶化，当务之急是尽快完善环境与资源保护方面的法律法规，为资源与环境保护提供强有力的立法保障。现行环保法无法有效防止城市污染向农村转移，立法滞后，司法救济困难。未来的城镇化建设将面临人口、空间、粮食、能源、生态等问题，如何集约地利用有限资源发展是新型城镇化发展的重大课题。应确立水资源管理标准，建立开发利用控制制度，依法保护水资源。依法打击破坏环境的行为，在立法上加大对环境污染、资源浪费行为的处罚力度，依法遏制对自然资源，尤其是不可再生资源的滥用。建立环境公益诉讼制度，严格执行环境保护法律制度，用法治来保障城镇生态环境，倡导低碳、环保的工作和生活模式，达到低碳城镇的发展目标。

三、注重立法程序，保障立法质量

经过三十多年的改革，我国已经到了一个必须转变发展方式的新时期，十八届四中全会精神无疑为之提供了明确要求。我们不仅要转变经济发展方式，改革创新方式，还要将改革创新纳入法治的框架，坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。要立良法，就要严格依据立法程序，提高立法的科学性和民主性。[1]103

(一)确保各级人大的立法主导权责

在立法过程中，各级人大要严格执行立法程序，更有效地承担起制度建设和法律制定的主要职责。人大作为立法机关，应重点专注法制建设，立足本职，改变长期以来泛行政化的倾向，对城市化进程中涉及的相关问题进行立法调研，加强对旧法的修订和城镇化专题立法工作，着力解决无法可依，旧法可操作性差、内容过时、与实际情况脱节等问题。同时也要注重加强顶层设计，制定全国及地方城镇化发展规划，全面落实城乡一体化规划，从全局的高度统筹兼顾、协调部署，为城镇化建设提供坚实的立法保障。

(二)坚持科学立法、民主立法原则

在立法过程中，要坚持以民为本、立法为民，最大限度地反映人民群众的意志和利益。这就要求不仅要民主立法，还要“开门立法”，要把公平、公正、公开原则贯穿立法全过程，尽力扩大民众参与范围，充分听取各方面意见，广泛汇集民众的意见和智慧。现阶段，我国社会结构、利益格局发生了深刻变动和调整，公民积极参与的社会意识明显增强。“法治”的含义不只与立法机关有关，更与广大人民群众参与立法息息相关。群众不能是消极的、被动的制度约束的对象，而应是制度创新的积极参与者。城镇化建设是一个利益重新分配的过程，需要运用法律予以保障。加强法制建设，应鼓励利益相关者积极参与决策和实践，变“政府主导”的行政法治模式为“多中心治理”模式，实现良法与善治的互动。在城镇规划方面的立法中，应通过民主协商机制吸收公众参与修改相关法律法规，规范完善城市规划程序，减少和约束规划部门的自由裁量权，防止城镇化的随意性。[4]

当然，新型城镇化建设要真正实现法治化，使立法保障真正落到实处，还需要全社会形成守法的习惯。所谓良法善治，良法是前提，善治是关键。中国农村的传统习俗、宗法制度、人情关系、惯例等，阻碍着现代法治精神和法律制度的传播与实现，导致法治进程缓慢、文明程度降低。因此在新型城镇化建设的进程中，我们必须不断改革、完善各项法律制度，落实行政执法监督机制，建立公正、有效的司法体制，通过普法工作增强老百姓的法律意识，使法治真正为新型城镇化保驾护航，将乡村和城市都建设成为经济发展、生活殷实、信息发达、人心宁静、幸福和谐的新型城镇，实现习总书记提出的新型城镇化建设的目标。

[1]王利明.法治：良法与善治[M].北京：北京大学出版社,2015.

[2]丁开杰.依法推行新型城镇化建设[J].中国特色社会主义研究，2015(3):87-91.

[3]吴文静.中原经济区有效推进新型城镇化的途径研究[J].品牌，2014(11):16-17.

[4]李琨.新型城镇化建设中的制度创新与法治建设：以国家治理现代化为视角[J].理论月刊，2015(8):154-158.

(责任编辑孟俊红)

On the Legislation Protection of the New-type Urbanization Construction

PANG Mengmiao

(InstituteofArtandLaw,ZhengzhouTechnologyandBusinessUniversity,Zhengzhou451400,China)

The new-type urbanization is the important tactic in our country, and it can adjust the structure of population, economy, society, culture and environment, solve the contradiction of inner economy, social development and environment in long terms. By urbanization, the relationship of interests between man and man, man and nature will be reshaped. The new-type urbanization construction is a complicated system project, and planning is ranked the first place. The so-called “good law and good governance” is that only if the legislation is given the priority and the planning is being worked out rationally, can the new-type urbanization construction be promoted in a scientific way.

new-type urbanization; legislation protection; legislative procedure; legalization

1006-2920(2016)05-0080-04

10.13892/j.cnki.cn41-1093/i.2016.05.016

庞萌苗,郑州工商学院文法学院讲师(郑州451400)。

2015年河南省科技计划项目软科学研究重点课题“中原城镇化建设的文化体现研究”(152400410001)。