涉检信访风险评估机制研究

胡　娟

(湖北省黄石市铁山区人民检察院，湖北 黄石　435002)



涉检信访风险评估机制研究

胡娟

(湖北省黄石市铁山区人民检察院，湖北 黄石435002)

涉检信访风险评估机制，是检察机关为化解社会矛盾、从源头治理涉法涉诉问题的一个有益尝试。近年来，检察机关逐步建立了涉检信访风险评估机制，但实践中仍然存在内容程序模糊、可操作性不强、机制不健全等问题，并未凸显风险评估机制实效性。本文从涉检信访风险评估理论价值、存在的问题及科学构建思路三个方面来阐述，为完善涉检信访风险评估机制提供一点参考。

检察机关；涉检信访；风险评估

现阶段我国社会内部矛盾逐渐凸显，刑事犯罪率居高不下，涉检信访案件的数量呈逐年上升的态势，严重影响了社会稳定和司法权威[1]。 为了更好的预防和化解矛盾，最大限度的缩减涉检信访时间发生，检察机关开始探索涉检信访风险评估机制。

一、涉检信访风险评估机制的含义、理论基础及其价值意义

(一)涉检信访风险评估的含义

涉检信访风险评估，是指检察机关在执法办案过程中，对潜在可能引发信访等不稳定因素进行分析、预测和判断，制定有针对性的处理预案，提前采取必要措施以化解和减少风险事故及其他造成的损失，促使当事人息诉罢访[2]。 涉检信访风险评估的目的是为了及时妥善处理矛盾，从源头上减少和避免涉检信访。

(二)涉检信访风险评估机制的理论基础

涉检信访风险评估，属于风险管理范畴，是根据风险管理学进行科学的制度设计。任何一项制度的产生必然有其兼顾的理论基础作为支撑。具体应用风险管理一般原理来分析，信访是涉检信访风险中的风险事故，只要发生事故就会产生损失，如增加司法资源投入、增加信访当事人的人力财力投入、甚至危害社会和谐稳定、影响检察机关执法公信力和司法形象等等[3]。 如何对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致损失的后果，期望达到最大安全保障，实际上就是风险管理，也就是本文所探讨的涉检信访风险评估工作。实践中，检察机关积累了丰富的风险研判经验，有必要将这些经验上升到理论和制度高度，促使检察机关执法办案风险评估工作更加科学合理，以实现执法办案法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。

(三)涉检信访风险评估机制的价值意义

当前，涉检信访风险包含的内容日益增多，如涉及民生、疑难复杂和拟作不予立案、不予批捕、不予起诉、撤回起诉、退回公安机关作其它处理以及不予提请抗诉、不予赔偿等重点案件引发的涉检信访风险以及检察机关在处理案件过程中存在瑕疵、检察干警执法为民意识不强等引起的信访风险等[4]。 涉检信访风险评估机制作为检察工作的一大创新，符合现实需要，有利于维护社会和谐稳定，被高检院予以推广。其价值意义主要体现以下几个方面：第一，进一步规范检察工作。涉检信访问题存在于检察机关执法办案各个环节和流程，通过开展涉检信访风险评估，有助于强化检察干警在执法办案中实体意识和程序意识，有助于减少办案瑕疵，降低涉检信访风险，进一步提升司法公信力。第二，进一步合理配置司法资源。通过科学划分各个环节风险等级，切实指导检察机关抓紧抓实重点工作，对于容易引发涉检信访风险问题的重点部门和重点工作，应有针对性的配齐配强队伍，实现司法资源配置合理性的最大化。第三，进一步化解矛盾维护稳定。涉检信访风险评估机制要求相关部门从案件受理、办理和结案后等环节均要做好各种风险预防，只有主动做好执法办案风险防范和矛盾化解工作，才有利于从源头遏制风险产生，检察机关才能达到在新形势下参与社会管理创新、维护社会和谐稳定的客观要求。

二、现行涉检信访风险评估机制运行中存在的问题

当前，检察机关在涉检信访风险评估机制方面进行了有益探索，采取了一系列措施，取得了一定成绩，但实践中也出现了一些亟待完善的问题。主要表现如下：

(一)涉检信访风险信息收集问题

如果在涉检信访风险发生前不能及时辨别，那么风险的分析评估和处置工作就是一纸空文。因此，涉检信访风险信息显得尤为重要，必须建立行之有效的风险信息收集机制。实践中，从各地检察机关推行的涉检信访风险评估机制运行情况来看，存在信息收集的责任主体、收集内容和收集方案规定不明确等问题。如有的检察院规定案件承办人员和控申接访人员为信息收集责任主体，但并未细化收集内容和收集方案；对于同一案件由多名检察人员共同承办的情形，也会存在风险收集职责权限不明的现象。如果承办人认为有风险，那么该信息进行收集并启动风险评估，认为没有风险则不能启动风险评估；如果信息收集有误，导致矛盾未得到有效防控，则引发涉检信访风险案件。

(二)涉检信访风险评估的标准和程序问题

什么是信访风险，达到什么条件、什么程度才算信访风险，实践中很难统一。检察机关较普遍的做法是将各个环节检察处理决定是否引发上访等行为，作为判断涉检信访风险评估标准，对评估所依据的标准并未量化，容易导致相同案件，不同评估主体得出不同的评估结论，随意性较大。另一方面，由于涉检信访涉及的范围广、部门多，不同部门受理的案件性质也各不一样，因此风险评估流程也理应有所区别。当前，也缺乏科学有效的流程设计满足风险评估需要，评估过程大多简单化，流于形式。

(三)涉检信访风险应对预案措施单一

随着各项改革的不断深入，各种各样的社会利益冲突越来越多，由此引发的社会矛盾也日益突出。然而，随着公民法制意识的提升，他们的法律水平和维权意识也随之增强，这也导致信访量的逐渐增加。从长期以往的实践经历来看，涉检信访将诉讼程序内问题通过诉讼程序外途径去解决，“信访不信法”不仅极大的增加社会成本，耗费司法资源，严重损害司法权威，还不利于矛盾冲突的解决，有的甚至激化矛盾，导致不可挽回的后果。从当前检察机关司法实践来看，涉检信访风险预案中的应对措施大多为释法说理、引导教育，措施非常单一，难以适应新形势下检察工作需要。科学有效的风险管理，应当根据不同情况采取不同应对措施，有机结合将风险控制在最小范围。

(四)涉检信访风险评估处置工作有待强化

涉检信访评估工作启动以后，承办部门自评发现的往往自行牵头化解，控申案管部门配合，但究竟如何协作很难掌握；控申案管部门在接待来访来信中发现的检信访风险，是否移送承办部门，以及如何有效处置都没有可操作流程。

(五)涉检信访风险的追责不明

对于某些案件在受理和具体办理过程中并未发现涉检信访风险，当事人可能等到案件判决、执行后再去上访。对于这种情况，信访矛盾稳控和化解如何开展，对于当初风险信息收集失误如何追责，都没有明确。检察机关对所办理案件如果不实行问责、追责，办案人员可能就会出现对案件不负责任的态度，认为“不管结果怎么样，都跟我无关”的不良情绪，这会对提高办案质量，减少该案成为信访案件的可能性造成巨大的阻碍。实践中，难免出现这样或者那样的矛盾和冲突，均有待完善解决。

三、涉检信访风险评估机制完善的途径和方法

1、检察干警需要增强涉检信访风险意识。早在我国西汉时期，董仲舒就在其所著的《春秋繁露》中提出“至廉而威”。检察干警只有时刻保持廉洁，不断加强自身修养，无私无畏、公正廉明，才能赢得社会的信任，才能在公众面前具有相当的威望。然而执法办案实践中，涉检信访案件暴露出来的检群矛盾日益增多，有的案件之所以成为信访案件，利害关系人不断上访、缠访、闹访，一方面，是由于检察干警办案时不规范、有一定瑕疵，有些甚至有缺陷，使利害关系人动摇了对全案的信任[5]； 另一方面，表现为检察干警处理信访工作的理念陈旧。在对待群众来信来访问题时，检察干警耐心不够，处理方式有些欠考虑，从而导致群众对检察机关有看法与不满意见，长期积累就容易导致群众信访问题的不断上升[6]。 因此，需要强化检察干警涉检信访风险意识教育，自觉做到严格依法办案，积极构建和谐检群关系，从源头预防涉检信访问题。

2、统一风险标准。检察业务涉及面较广，无论是检察机关本身在处理案件上的矛盾，还是案件本身涉及的社会矛盾，具体情况错综复杂，引发矛盾的原因是多方面的，可能长期存在，也可能一触即发。信访风险这个词表述缺乏准确性，究竟达到什么条件、什么程度才算具有信访风险，检察机关均只是笼统表述，没有严格统一的标准[7]。 检察人员在执法办案中，由于没有统一标准，可能导致风险遗漏或司法资源浪费；如果标准不一，在追责上则无从下手。有了具体标准，办案人员对于风险评估可操作性强，有制可依，有章可查，有效避免了评估人员的主观臆断。

3、突出风险评估重点。《人民检察院信访工作规定》第三条规定的信访事项的案件应当全部纳入评估范围，在扩大评估范围的基础上，针对当前基层检察机关案多人少的实际，有必要突出评估重点。建议将以下案件作为评估重点：一是承办的在社会上有重大影响的案件。如重大疑难复杂案件、涉及当事人众多的群体性案件、人大政协督办的案件等；二是拟作出不立案、不起诉、不批捕、不抗诉、不赔偿、维持原处理决定等决定的案件；三是受理信访事项时，有可能引发群体访事件或个人缠访等情况的案件；四是在查处群众实名举报控告线索中久拖不决、未查处、未答复的案件；五是自侦部门拟做出查封、扣押、冻结财产等处理决定的案件；六是可能引发社会舆论负面评价、媒体炒作的其他案件[8]。

4、实行分级预警。风险评估之后，根据事态的轻重缓急，应将案件的风险科学界定等级。可以借鉴安徽桐城市人民检察院的做法，分为三个等级。一是“一级风险”。当事人有明确的信访倾向，对检察机关拟作决定有强烈意见，可能引发突发事件或群体性事件的。二是“二级风险”。表现为当事人对检察机关拟作决定存在部分疑虑和意见，有信访可能的。三是“三级风险”。表现为当事人基本接受检察机关拟作出的决定，信访可能性较小，能够自行消除隐患的案件。对于“一级”和“二级”风险，承办人应当及时收集完善相关档案资料，一案一档、一人一档，针对不同情况制定不同预案措施。对于“三级”风险，则由具体案件承办部门自行妥善处理和稳控工作。同时，根据情况的变化，合理调整等级，推行全程动态评估处置，合理配置司法资源，提高工作效率[9]。 如上海市奉贤区检察院推行的执法办案风险评估预警和矛盾排查化解工作，办案检察官对照风险等级评估矩状图查阅，本案的风险级别属于特大。对于特大风险案件，检察长需亲自指导承办部门会同控申部门根据《执法办案风险一般处置办法》及案情实际，制订工作预案，并在3日内报控申部门备案。各部门联动化解风险，尽最大努力防止风险转变为实际的涉检涉诉信访。经过近两年的努力，奉贤区检察院探索推行的执法办案风险评估预警化解工作机制取得明显成效。2009年该院处理涉检信访23件，2010年处理涉检信访14件，2011年仅有6件，今年以来尚未发生，保持涉检零信访。

5、明确评估主体和监督主体。根据信访风险等级的划分情况，应当将承办人、承办部门、检委会等纳入评估主体范畴。如承办人收集到一级风险线索，则应及时向部门领导汇报，由主管检察长进行全面评估；对于提交检委会讨论的案件，也可以由检委会评估，检察长审批。同时，检察机关控申案管部门应加强对风险评估工作的管理和监督，占据主导地位：对于来信来访中存在的信访风险案件，控申案管部门应提前介入风险评估，并转相关办案部门开展矛盾化解工作，这对于办案部门来说是一种信访风险监督；对于办案部门自评为有风险的案件，办案部门应及时将风险评估材料报控申案管部门，以便控申案管部门更好地掌握情况；对于风险案件的处理，业务部门应将风险处理情况及时告知控申案管部门，控申案管部门可以提出完善建议，帮助化解信访风险；控申案管部门应建立信访风险案件记录卡，将风险评估、处置和效果等进行登记存档，作为案件质量考核和责任追究的依据。

6、简化细化评估流程。对于检察机关不同业务部门及不同的案件，信访风险评估流程应当有所不同，当前大部分检察机关针对评估流程基本只做了笼统规定，难免流于形式，缺乏可操作性，效果不好。建议从各阶段承办部门及评估主体、办结时限要求、控申案管部门与办案部门的分工协作、文书内容及审核把关、风险评估信息的内外沟通平台以及对风险处理不当的责任追究等方面进行细化和规范。对风险评估程序的简化，可以参照上海市奉贤区检察院的做法：承办人对于办理的案件评估为无风险的，只需填写《评估登记表》，两日内交所在科室审核和控申部门备案即可，对于评估结果为有风险的案件，才进入下一道程序。对于风险案件，办案干警制作《化解工作预案》，在案结事了后制作《风险事项处理情况报告》、《备案表》报送和报备本院控申科、上海市检察院有关部门，使整个评估预警的操作过程有序规范、简便可行。

7、强化落实风险化解预案。承办人员在开展涉检信访风险评估时，对于拟评估为有信访风险的案件，必须同时制定化解预案。落实风险化解预案是风险评估机制运行取得实效的核心环节。一是要找准“风险点”，承办人要全面分析案情，深入调查研究，通过接访、登门下访、公开审查、公开听证等方式，充分掌握“息诉点”，增强释法说理，从而将涉检信访风险控制在萌芽状态。二是要建立联动模式化解风险。通过上下联动争取支持、部门联动加强配合、内外联动主动沟通，充分调动各方力量，形成“一体化”风险调处模式，为全面化解涉检信访风险打好基础。三是加强督办。由专门部门负责督办工作，一般设在控申案管部门，由其对化解预案落实情况进行跟踪督办，及时提出要求和指导调整措施，督促落实风险化解工作。

8、完善责任追究体系。有权就有责，有责才能更好的保证权力的依法运行。问责可以督促案件承办人认真、谨慎行使手中的权力，更好的为公民服务。首先，要严格落实责任。应当明确，在涉检信访风险评估机制责任划分上，案件承办人为直接责任人，承办部门为首办责任部门，承办部门分管领导为包案领导，共同对风险的管理、控制和化解负责。涉及多个部门或者责任难以确定的，应由检察长或检委会研究确定主责部门、主责任和包案领导等[10]。 其次，要强化责任追究。在分清评估责任主体的基础上，应当将是否及时发现和防范风险作为案件质量评查和干警个人年度考核的重要依据之一，将涉检信访风险评估工作纳入考评体系。对于未按程序进行风险评估，或者由于承办部门、承办人严重不负责任，未及时发现风险或风险处置不当，造成恶劣影响的，严格按照《检察人员执法过错责任追究条例》、《检察人员纪律处分条例》等有关规定，追究相关部门及人员的责任[11]。检察机关办案人员应对信访案件实行追责、问责，这样不仅可以提升承办人的责任意识，督促其用负责任的态度认真、及时处理信访案件，也有利于化解各种不必要的矛盾，帮助公民解决亟需解决的问题，从而树立并提升检察机关人员在人民群众心中的良好形象。

[1]吉媛媛.涉检信访终结机制研究[J].法制与社会，2013(24)．

[2]杨红霞．涉检信访风险评估预警机制的科学构建[J]．法制与社会，2010．

[3]周永宏．涉检信访风险评估理论初探[J]．法制与经济，2011，(275)．

[4]殷志力，李会芬．浅析检察机关如何妥善处理涉检信访案件[J]．法制与社会，2013．

[5]向伶俐．健全涉检信访工作机制努力化解社会矛盾[J]．[EB/OL][2011—07—28]. http://www.scpf.org.cn/Article/ShowInfo.asp?ID=11341

[6] 汤洁．浅议检察机关信访工作存在的问题及对策[J]．法治建设，2011,(10)．

[7]刘亮,郭秀峰,邹小明．涉检信访风险评估机制实证研究[J]．法制博览，2012,(1)．

[8]梁敏仪．浅论检察机关执法办案风险评估机制的完善[J]．法制与经济，2011,(297)．

[9]安徽检察院网．风险评估、三级预警、化解信访案件有实效[EB/OL]．2010-03-02.http://www.ahjcy.gov.cn/jcy-news/newsinfo.jsp?id=12249.

[10]周永宏．略论涉检信访风险评估机制应当把握的几个环节[J].法制与社会,2010:222-223.

[11]黄建明，素兰英，张向京．检察机关执法办案信访风险评估的制度构架与实践探索[J]．社科纵横，2011,26(10)．

(责任编辑：胡乔)

2016—01—15

胡娟，女，湖北省黄石市铁山区人民检察院副检察长。

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1009- 4733(2016)03- 0066- 04

10.3969/j.issn.1009-4733.2016.03.015