美国涉农财政体制研究

程 莹

美国涉农财政体制研究

程 莹

美国是世界上最大的粮食生产和出口国之一。2014年，虽然美国农业产值还不到其国内生产总值的3％，但农产品出口创造了历史新高，出口额达到了1525亿美元，约占当年出口总额的9％以上。美国高度发达的农业除了得益于其得天独厚的自然地理条件、专业化和高度机械化的生产方式外，更为重要的是得益于政府长期以来贯彻执行的农业发展政策。而美国农业政策的有效实施又依赖于美国涉农财政体制的有效发挥，本文分析了美国农业政策与涉农财政体制的具体规定及制度设计，以期对我国农业发展提供参考。

美国 农业政策 涉农财政体制

作者程莹，经济学博士，南京审计大学财政学院讲师（南京 210029） 。

一、各个时期美国农业政策简介

美国实现农业政策目标的措施以及农业支持政策内容并非依据政府发布政令，而是以农业立法的形式确定，且所有的农业支持政策都细化到具体项目。从1933年第一个美国农业法案——《农业调整法》，到2014年《农业法》为止，共有16个农业法案出台。以农业法案为核心的美国农业政策是一个复杂、开放的政策系统，它会随着经济社会的变迁及环境的变化，调整和更改政策的范围、力度、方向以及着力点，具体可分为农业信贷政策、农业税收政策、农产品对外贸易政策、水土资源的保护政策、农业教育科研推广政策等。纵观美国农业政策的历史，它经历了从间接推动农业发展，到市场干预与价格支持、农业补贴，再到农业福利政策收缩的过程。虽然各个时期这些政策的内容各有不同，但其最终目标都是为了稳定农产品价格，增加农场主收入，提高农业生产力，提升农产品国际竞争力。

（一）建国初期的政策（1776-1840年）

1776年美国建国之初，就确立了以农兴国的基本国策。这一时期，美国尚处在使用铁木农具，并主要借助畜力牵引从事农业生产的传统阶段。由于刚刚建国，“巩固新生政权”自然成为此阶段制定农业政策的出发点。为了打破英国殖民统治时期抑制农业发展的政策和提高农业生产力水平，美国开始逐步实施一系列诸如低价出售公有土地、停止征收农产品出口关税并重新征收农产品进口关税等政策措施。其中，比较有代表意义的是1785年颁布的《土地法》（Land Ordinance）和1787年出台的《西北土地令》（Northwest Ordinance），这两部法令加速了美国西部土地的开发进程。进入西部的移民通过“占地”、购买国有土地或投机商土地的方式建立了大量西部农场。土地私有化，将大量土地和未开垦荒地都转为农场，为农业扩张提供了充足的土地资源。伴随着西部农业生产的发展，美国国内掀起了一股开凿运河和修筑铁路的热潮。到了1840年，美国一共修建了5353km的运河和5356km的铁路，基本上满足了西部农产品长途运输的需要，为建国初期的农业发展奠定了良好基础。

1799年，时任总统乔治•华盛顿建议国会成立农业委员会，1820年众议院成立农业委员会，1825年参议院成立农业委员会，最初的农业相关事务由这两个委员会负责管理。1839年，国会在专利局下设农业处，并提供给专利局1000万美元用于收集农业统计资料。

（二）农业半机械化时期的政策（1841-1914年）

1841年以后，随着铁路网络的初具规模和半机械化农机具的大量使用，美国农业的商品化程度和生产力水平发展到了一个新的高度。同时这一时期也是实施“农业推动政策”的时期。政府在农业发展中的主要角色是推动而非直接干预，即向农业市场提供必要的公共物品，包括建设运河、铁路等基础设施，促进农业向商业化发展，为农场主提供信贷支持，建立农业研究机构，推广农业科技信息，为农业生产提供技术支持。1862年是美国农业政策史上具有特殊重要意义的一年：成立农业部（简称USDA），颁布《宅地法》（Homestead Act）以及《莫利尔法案》（The Morrill Act）。

1862年农业部下属机构主要有国家农业图书馆和统计处，主要的职能是统计粮食产量，对庄稼、土壤、畜禽进行农业研究，开发降低农产品生产和销售成本的技术，以及将农业试验站的最新研究成果传授给农场主。新建立的农业部成为政党选举机器运作的重要工具。1862年农业部年度预算不到9万美元，且大部分预算用于发放免费种子项目，国会议员们把种子免费的信息和带有自己名字的邮件寄给接受免费种子的选民。随着美国对农业推动政策的不断加强，1889年，农业部在内阁获得席位，1897年，农业部年度预算增长到325万美元。

1862年《宅地法》规定耕地者可以免费拥有150英亩的土地，从而吸引了大量人口从事农业生产，并初步确立了以独立的家庭农场为特征的美国农业生产和组织结构。

1862年的《莫利尔法案》（又称《赠地法案》），规定各州要用拨赠的联邦土地销售收益至少创建一所设有农业和机械（工程）专业的公立大学，即赠地大学。该法案促进了美国农技推广体系（即赠地大学教育体系）的建立，开创了联邦政府资助农业高等教育的先例，对于美国农业生产和农业科学教育的发展起着决定性的作用。1887年《哈奇法案》颁布，规定联邦政府每年向各州拨款1.5万美元，资助各州在赠地大学内设立农业实验站，进行农业领域的研究，为农业提供各种新技术和成果，解决农民生产中遇到的问题。依托农学院建立的州农业试验站是农业科研部门，在联邦农业研究服务局的统一协调和分工下，主要承担影响本州农业生产的重大技术难题的攻关研究工作，研究方向侧重于地方性基础研究、应用研究和开发研究。1914年，美国国会正式通过《史密斯—利弗法案》，规定由联邦政府资助，农业部和赠地大学建立“合作延伸服务”机构，将农业研究成果和技术用于农业生产的实践中；各州赠地大学的农学院建立农业推广站（中心），负责组织、管理和实施基层的农业技术推广工作。农学院下设的农业推广站是农业推广部门，具体负责组织和实施基层推广工作，下设县级农业推广站，由州立大学农学院派驻推广人员，帮助农民发现农场经营中存在的问题，并协助农民找到有效的解决办法。至此，美国逐步构建起一个集农业教学、科研和推广“三位一体”的体系，把农业科学研究同教育与生产相结合，为农业生产的科学化和现代化做出了重大贡献。

南北战争结束以后，美国农业因生产力的迅速提高，陷入战后农产品供过于求的困境，农产品价格持续下跌。铁路公司则趁机提高运输价格，使得不少在南北战争期间大量举债购置土地与农机的农场主濒临破产。面对陷入危机的农业生产，美国政府于1887年通过了《州际贸易法》（Interstate Commerce Act），对客运和货运价格实行控制，在一定程度上稳定了农产品价格。但是，美国还是不可避免地陷入到1896年的农业危机之中，并由此拉开了与“过剩”相斗争的“持久战”帷幕。

（三）农业机械化时期的政策（1915-1945年）

20世纪前半叶爆发的两次世界大战成就了美国农业机械化，同时也促使美国农业的化学技术和生物技术有了初步的发展。据美国农业部的统计数据，1915-1945年美国农场主购买机器的费用大幅增加，化肥和杂交玉米也在这一时期得到了富有成效的推广。生产力的提高客观上要求经营方式的转变，美国家庭农场也随之走上了规模化经营之路。在此期间，美国的农业政策进入市场管制与价格支持阶段。面对“小萧条”时期的农产品过剩和价格暴跌的农业危机，政府全面干预农业生产、市场供给和农产品价格，其目的不再是推动农业增产，而是控制农产品产量、提高价格与增加农场主收入。为保障农场主扩大经营规模所需要的资金，美国政府于1916年和1923年颁布《联邦农业信贷法》，成立了12个区域联邦中间信贷银行（Federal Intermediate Credit Bank）和 12个区域信贷合作社。联邦中间信贷银行的贷款资金由财政部提供，并与联邦土地银行合作，由联邦土地银行的附属机构信贷银行依据农业票据对银行、信托公司和信贷股份公司进行贴现，依据收据向合作组织和有组织的农民团体（农业集团）提供为期6个月到3年的贷款。各种形式的农业合作社在全美国的相继成立，是此阶段美国农业发展中最显著的特征。此外，美国国会于1922年通过了《卡帕—奥尔斯坦德法》（Capper-Volstead Act），把合作社从《反托拉斯法》中豁免出来，并规定了成立合作社的原则与条件，促进了美国农业合作社的健康发展。

发生于1929年的世界经济危机，使美国农业遭受到了严重打击。大萧条期间，美国农业产出下降了6％，但是农产品价格却下跌了63％。这场空前的农业危机一方面使得绝大多数中小农场主破产，大农场主陷入窘境；另一方面也从根本上转变了美国农业政策目标的制定，即从促进生产力发展转变为以农产品价格支持计划为中心。1929年胡佛总统力主国会通过《农产品销售法》，法律授权成立联邦农业局，并给予农业合作社资助，希望国内组织收购剩余农产品并囤积起来，待到产量低迷时再抛售囤积的产品；同时以减产补贴的方式鼓励农民减产。该法的制定初衷是非常美好的，但由于缺乏执行强度，歉收年迟迟不到，而收购的资金有限，最终导致该法无法继续执行。在补助了5亿美元后，胡佛总统于1933年废止了联邦农业局。

1933年5月，美国国会通过了《农业调整法》（Agricultural Adjustment Act），这是罗斯福新政的重要组成部分。该法律的基本要义在于控制农业生产与实行价格支持，其中有关农场主可以同农业部长签订减少生产的合同，并获得政府补贴的条款一直沿用至今。除了通过价格控制农业产出外，美国还开展了早期的食物分配计划，后来又相继增加了食品券计划和午餐计划。在处理过剩农产品、减少农业库存等方面也进行了试点工作，并最终促成了旨在扩大农产品对外出口的1934年《互惠贸易协定法》（Reciprocal Trade Agreements Act）的顺利出台。但1936年最高法院以对加工商征税补贴农民为由，宣布其不符合宪法规定。因此，国会又在1938年出台《农业调整法》，延续1933年的《农业调整法》及1935年和1936年的《土壤保护与国内配发法》的思想，首次提出强制性价格支持和市场配额，建立政府储备——“常平仓”，调控市场供给。

1938年的《农业调整法》开启了对农作物进行保险的先河。最初，美国政府承担了农作物保险计划的所有行政费用和运营费用，并投资了2000万美元用于启动小麦保险。但由于农作物保险的费率很高，很多农户不愿意参加保险。1939年全国只有13％的小麦种植户参加了保险（完全自愿）。由于参保农户数量很少，导致美国联邦农作物保险公司（简称FCIC）的经营管理成本居高不下。在随后的40年里，联邦农作物保险的业务规模依旧很小。

（四）二战至20世纪90年代的政策（1946-1992年）

第二次世界大战期间，由于农产品库存下降和市场价格的上涨，美国政府改变了抑制农业生产的态度。但在战争结束之后，美国农业政策的基本理念又回到了“通过控制生产和扩大消费来维持农产品供需平衡”的思路上来。在控制生产方面，美国国会于1948年通过了《农业法》，该法律规定政府将根据市场供求状况，逐步降低价格支持水平，但所产生的效果也仅是“剩余的农产品转入到了政府的仓库”。于是，美国国会在1956年又通过了“土壤银行计划”，政府要求农场主按短期和长期计划停耕一部分土地，以减少农产品的产量。根据该计划，凡是按计划停耕土地的农场主都可以从土壤银行取得相当于地租的补贴。1961-1972年，12％的耕地退出了农业生产。尽管如此，该计划的减产作用也并不明显，因为停耕的往往是那些产量很低的土地。从历年统计资料来看，第二次世界大战后相当长的一段时间，除了极少数年份外，美国农产品一直处于严重过剩的状态。直到1973年出现了世界性粮食危机，美国粮食库存几乎被苏联购买一空，才结束了长达20多年的美国农业危机。

在扩大消费方面，美国政府对外主要依靠农产品援助和出口，对内则继续执行食品券计划。第二次世界大战结束初期，美国利用马歇尔计划和后来的《共同安全法》向欧洲提供农产品援助。1954年7月，美国国会通过了《农产品贸易发展的援助法》（480号公法），决定利用外币销售、美元贷款以及以货易货的方式来进一步扩大农产品出口。该法案经过不断地修改与完善沿用至今，已经成为美国促进农产品出口政策体系中最核心的一项立法。在国内，美国政府努力扩大农产品的工业用途和对低收入家庭的救济。20世纪60年代初，美国政府恢复了因战事中断的食品券计划，还相继制定和执行了一系列国内食物分配计划。

20世纪60年代美国农业政策的发展为美国成为农业福利国家构筑了三大基础：一是农业补贴政策的金融成本分摊给了所有纳税人，而不是由消费者承担；二是农产品价格降低到世界市场水平，从而增加了美国农业出口的竞争力；三是对贫困人群的食品券与补贴项目增加了国内对农产品的消费，同时也赢得了部分民众以及国会议员的支持。

1973年的《农业法》构建了一个全新的直接补贴体系，称为目标价格制，其主要内容是政府每年设定农产品目标价格，按市场价格小于目标价格的差额，向农户支付现金补贴。农场主既可以以市场价格销售农产品，也可以按照政府规定的贷款利率将其农产品储存在农产品信贷公司，然后政府向农场主支付一定金额的现金补贴（即市场价格与目标价格的差额）。从20世纪70年代到90年代，除少数时期外，政府设定的目标价格一直高于市场价格，这使得政府直接支付给农场主的补贴不断增加。

20世纪80年代初期连续两年的丰收和世界性经济危机的爆发，使美国农业第四次陷入发展困境。农产品价格持续下跌，农民收入锐减，农户收支失衡，政府对农户直接支付的补贴快速增长，由此产生的财政负担越来越重，同时还激化了农业贸易冲突。为了维持国内较高的农产品价格，政府一方面设置配额或提高关税来限制廉价农产品的进口，另一方面则通过补贴鼓励出口来消化国内过剩的农产品。减少农业补贴的呼声由此产生。1981年里根总统上台，标志着财政赤字削减措施的开始。1981年的农业法案是紧缩农业支出的第一次尝试，该法在保留了目标价格制、贷款补贴、控制种植面积及粮食储存等既有的农业补贴与支持政策的同时，打破了目标价格与通胀指数的挂钩，规定了1982-1985年的目标价格水平，同时减少了对乳业的价格支持，放松了花生与大米的生产控制。1985年和1990年的农业法案则冻结了目标价格，把农场主贷款利率降低到市场出清水平。除了农业法案对农业补贴的限制措施外，预算法案也同样限制了农业支出的扩张。1987年的预算法案降低了目标价格，减少了参与政府价格支持项目的耕地面积。1989年的《预算调节法》降低了差额支付，减少了对出口补贴的支付水平，从而节省了25亿美元的农业预算。1990年的《预算调节法》重新计算了差额支付，削减了140亿美元的农业预算，并且进一步减少了政府支持项目的耕地面积。但在里根总统执政的8年中，共产生1.5万亿美元的财政赤字，比之前美国历届政府赤字的总和还要多，而这些财政赤字中有相当一部分是因为支付农业补贴产生的。

（五）20世纪90年代以来的政策（1993年至今）

进入20世纪90年代，美国政府清醒地意识到自1933年以来实施的以“收入和价格支持”为核心的农业政策并不能有效地解决农业发展面临的问题，反而使国家财政背上了沉重的负担。于是，美国政府重新提出，应该逐步放弃对农业经济的干预，将农业政策引渡到以市场为导向的思路上去。

在实践中，美国开始了以“市场机制为基础制定农业政策”的工作，这一点在1990年《农业法》和1996年《联邦农业改良和改革法》（又称《农业自由法》）的立法上均有所反映。其中，1990年《农业法》首先放松了对农业生产的控制，采用“三基数计划”，减少了计划作物生产的政府补贴；其次把播种面积削减计划、农场主储备计划和农产品期末库存与消费量之间的比值结合起来通盘考虑；最后进一步降低政府补贴与市场价格之间的联系。从以上三点来看，1990年《农业法》并没有从实质上触动“收入和价格支持”的核心内容。直到1996年《联邦农业改进和改革法》的签署，才真正完全放开了对农业生产的控制，彻底取消了对农作物播种面积的限制。此时的农场主才被赋予根据市场行情决定生产的权利，并首次“从法律上把政府对农业的支持和补贴同农产品市场价格脱钩”，使用年度固定补贴取代差额支付补贴，从而逐步减少了政府对农业的补贴。因此，该法案被认为是继罗斯福新政之后，美国农业政策史上最为重要的一次改革。

但是，由于美国农场主对其国内政治有巨大的影响力，1996年《联邦农业改进和改革法》并没有起到实质性的作用，美国联邦政府向农场主支付的补贴还是超过了既有法律的规定。小布什时期，美国农业市场化改革更是遭遇到了严重的挫折。2002年《农场安全和农村投资法》生效，该法案将美国基本农业补贴体系再延长10年，表面上将“价格支持”转化为“营销援助贷款计划”，但是却没有改变“价格支持”的本质，只是将补贴的方式逐渐向“收入支持”倾斜。该法案的颁布不仅扩大了受援助的农产品范围，而且还提高了多数农产品执行期内的贷款率水平，更为重要的是它再次实行了政府补贴与农产品价格相挂钩的措施，使得始于1985年的以减少补贴和市场化为导向的“自由市场农业”改革发生了根本性逆转。此后2008年《食品、环保和能源法》不仅提高了一些产品的贷款率，而且扩大了“营销援助贷款计划”的适用范围，强化了“增加农民收入”的政策效应，并创新了“反周期支付”与“平均农作物收入选择补贴”（二选一的补贴模式，其中“反周期支付”基于目标价格，“平均农作物收入选择补贴”基于收益）。截至2012年，美国整体的农业支持政策仍然以“直接干预”和“高补贴”为基本思路，2002-2012年农业总补贴额达到1900亿美元。

2008年金融危机以来，美国经济受到沉重打击，农业在增加就业和收入方面的作用更加突出。正是基于农业的特殊性和重要性，美国国会两院在广泛征求各种意见和诉求的基础上，经过反复讨论和修改，历经两年时间，众议院和参议院终于分别在2014年1月29日和2月4日通过了两党妥协后的2014-2018财年新农业法案，并于2月7日经美国总统奥巴马签署生效。该法案名义上取消了2002年以来的直接支付、“反周期支付”、“平均农作物收入选择补贴”，以“价格损失保险”和“农业风险保险”取而代之，生产者可以在二者之间做出选择，并继续保留“营销援助贷款计划”。其中，“价格损失保险”在一定程度上补偿价格下跌造成的损失，可以视为对“反周期支付”的调整；“农业风险保险”则针对收入损失，可以视为“平均农作物收入选择补贴”的升级模式。根据美国密苏里大学食物与农业政策研究所测算，在该法案下，预计5年内（2014-2018年），美国农业补贴支出规模将削减53.10亿美元，10年内（2014-2023年），农业补贴支出规模将削减165.04亿美元。至此，美国试图逆转以“高补贴”为主的农业支持、保护思路，使农产品价格调控手段趋于市场化的农业政策调整终于有了一些实质性突破。与此同时，新法案更加注重农业环境计划的监测和评估，以保护和改善农业生态环境。

当前，城市商业银行的产品开发工作，相关银行不乏产品品种，但由于许多产品的创新力度不足，达不到消费者的需求和要求。近些年来，各城市商业银行针对传统的银行业务也开发了许多新的服务项目和银行产品，但若仔细分析这些服务和产品就会发现，这些产品服务的创新度不够，具有自己银行特色的产品并不算多，许多服务和产品都是银行之间的复制和模仿，导致了银行产品内容同类化，无法形成自身的核心竞争优势。

二、农业政策与涉农财政体制

美国是联邦制国家，实行三权分立的资产阶级政治体制，强调立法、司法和行政部门的相互制衡。美国宪法采用了限权政府的原则，并以分权制衡的措施来控制政府。所谓分权，即国家整体由联邦、州和地方三级政府组成，联邦政府和各州政府各有自己的宪法，各自实行三权分立。联邦宪法在原则上规定了各级政府的权力，但解释权限的弹性很大。根据宪法的规定，州政府不是联邦政府的下属；各州享有自主权，没有服从联邦政府的责任。但是，当联邦宪法或联邦法律与州宪法或州法律相抵触时，州宪法和州法律必须服从联邦宪法和联邦法律。因此，以农业法案为核心的农业政策既约束联邦政府，又约束州与地方政府。纵览美国农业政策的历史，可以清晰地看到，它经历了从间接推动农业发展，到市场干预与价格支持、农业补贴，再到农业福利政策收缩的过程。这一演进过程中，自然伴随着美国涉农财政体制的不断调整，但美国财政对于农业所采取的支持和保护的政策方针并未改变。

（一）划分原则

美国联邦政府的权力和职责范围由宪法规定，属于联邦政府的核心权力，大致包括各州间的外交、国防、造币、移民、入籍以及贸易等。但随着时间的发展，联邦政府的权力也随之有所扩展，比如联邦政府通过与州政府合作，制定了一些由联邦提供经费、州政府实施的法律和项目，这些合作领域主要包括教育、社会福利、住房补贴及营养项目、国土安全、交通和紧急行动等。部分农业项目就属于这一类型。例如，自2009年以来，奥巴马政府为帮助农村发展经济，实施有针对性的投资方案。美国联邦农业部对50个州以提供贷款和补助金的方式投资于住房、能源效率、道路和桥梁以及互联网接入等方面。作为美国政府致力于加强农村经济的一部分，美国联邦农业部定期公布一份以州为报告主体的美国农村报告，来说明其在农村地区投资的影响，而作为项目实施主体的各州则通过简报的方式向美国联邦农业部汇报其在制造业、能源、水和其他基础设施方面的投资情况。

因此，农业公共产品的支持责任一般依据各级政府的事权和公共产品受益范围进行划分。凡是涉及全美国农业发展的、全体农民共同受益的大型工程和基础研究，以联邦政府支持为主；受益限于个别或少数州和地区的中小型工程，则以地方政府资金支持为主。

（二）划分比例

1.农业基础设施的供给模式

美国政府为了确保农业的战略基础地位，针对农业道路、灌溉设施、电力、通讯设施等不同类型的公共产品采用不同的供给模式和支持手段，既发挥政府作用，又利用民间力量，为美国农业发展创造了良好的硬件条件。一直以来，美国农业基础设施都是由政府和私人市场共同提供，根据不同时期供给主体地位的不同具体可分为三种模式。

20世纪30年代之前美国国家治理的主导思想是自由放任，因此，即使在理论上属于政府职能范畴的基础设施领域，美国政府也不是唯一甚至不是最重要的供给主体。当时美国政府支出占 GDP 的比重不足10％，在财力不足的情况下，政府直接供给的基础设施非常有限。所以，这一时期政府支持基础设施建设的作用主要体现在激励扶持方面：

第一，土地拨款。联邦和州政府将自己拥有的土地赠予运河和铁路公司，公司获得土地后再高价出售以筹集建设资金，政府以此鼓励私人公司参与运河和铁路建设。当时各个州州内用于建设铁路的土地面积，总和达到 4888 万英亩。

第二，直接的资金援助。各级政府的资金援助义务有所不同，联邦政府只负责少量的直接资金援助，州和地方政府负担大部分 。以 1860 年铁路建设为例，联邦政府援助金额为 3300 万美元，而州和地方政府的援助金额分别为1.5亿美元和1.25 亿美元。

第三，对私人公司投资农业基础设施给予减免税优惠。例如，免除部分甚至全部财产税，允许公司十年内不纳税，或者在公司收益和投资比例较为有利时再开始纳税。

第四，州政府通过政府贷款、认购公司股票和债券担保等形式，帮助私人公司募集建设资金。

（2）政府直接供给

20 世纪 30 年代罗斯福新政之后，凯恩斯国家干预思想占据主流地位，政府职能逐渐扩大，美国政府对农业基础设施的供给不仅在规模和范围上大大扩张，而且在铁路和公路等运输领域占据了主导地位，在供给方式上也由间接供给改变为直接投资供给。

第一，中央直接投资供给。例如，1933年4月10日，罗斯福要求国会建立田纳西河流域管理局，1933-1952年，新成立的管理局在田纳西河及其支流共建造20座新水坝，改建5座原有水坝，同时在田纳西河干流上建了9个高水闸拦成的大水库。农民从联邦政府众多水资源开发项目中获得收益，不仅能够开发更多的土地，同时也减少了洪水对土壤的侵蚀。

第二，中央与州政府分别直接投资。美国联邦政府与各州政府在20世纪30年代开始进入良好合作的时代，这使其以法律为依据对包括农业在内的公用事业发展的合作支持成为可能。在20世纪前20年间，美国既没有修建高速公路的协议，也没有任何政府计划为国家公路和高速公路体系注资。罗斯福时期的“以工代赈”计划使公路建设在1930-1940年的十年间增长了10％，并且在这一时期以法律的形式将联邦政府负责推动公路建设制度化，形成了公路设施的政府支持以直接提供为主，联邦政府承担公路基本建设投资，各州和地方政府负责公路维护和经营管理开支。

（3）政府控制下的市场化供给

20 世纪 80 年代后期，政府公共产品供给扩张导致的财政危机和供给的低效率，迫使美国政府寻求公共产品供给的市场化改革。在农业基础设施领域，政府大幅度缩小供给范围，引入私人力量，采用在政府监督和控制下由私人部门承包生产或投资建设等公私合作提供的模式，推行市场化改革。例如，美国交通基础设施建设的投资主体是法人单位，建设资金大多来自于民间，政府在民间资金的基础上，再配上一定额度的赠款。铁路设施受益边界容易划分，政府支持的资金数量仅占工程投资的 10％-15％左右，85％-90％由私人投入，通过使用者付费回收。农村公路则主要由政府投资建设，纳入联邦公路法案的项目由联邦政府提供80％的建设资金，州或县政府负责 20％；未纳入联邦公路法案的公路，联邦政府一般不进行投资，主要由州或县等地方政府负责投入。据美国行政管理和预算办公室统计，1992 年美国政府通过承包合同购买的公共产品支出为2100亿美元，几乎占联邦开支的1/6。

农田水利设施公益性的特点突出，政府往往在投资体系中占主体地位。美国水利项目60％以上的投资由各级政府的财政资金支持，依据1986年《水资源开发法》的规定，联邦政府和地方政府对不同类型的项目投入划分比例如下：列入联邦水资源开发计划的项目，由联邦和地方政府共同承担，农业灌溉大型枢纽工程、农村供水工程，联邦政府和地方政府各承担50％；防洪工程，联邦承担75％，地方25％；水力发电工程100％由地方政府负责。属于各州的水利工程项目，联邦政府不予资金支持，由州政府独立承担；县及以下单位自办的农田水利项目，由所在地区受益部门自己负担，政府不进行资金支持。

2.教育、科研和推广方面

1822年，美国缅因州建立了第一所专门培养农业人才的专科性质的院校——Gander College，这是美国历史上第一所真正意义上的农业学校。但由于受当时财力和师资力量的限制，直到美国内战前，农业教育仍处于萌芽状态，发展缓慢。美国联邦、州和地方各级独特而一致的农业教学和科研及分支机构是建立在三部法律的基础上——《莫里尔法》（The Morrill Act，1862），开始了联邦政府批拨土地建设主要农业大学（即赠地大学）的计划；《哈奇法案》（The Hatch Act，1887），授权联邦政府资助各州开展农业研究；《斯密斯利弗农业推广法案》（The Smith-Lever Act，1914），建立了各州的联邦分支农业机构。

1862年和1890年的两部《莫里尔法》明确规定：①凡接受本法条文的各州可以根据它们在国会中的议员人数，按每个议员3万英亩的比例从联邦政府获得土地，各州政府可以出售这些公有土地，以所得收入创办和维持至少一所农业和机械技术学院（即赠地大学）；②联邦政府每年从国库中给各州拨款1.5万美元补贴赠地学院，以后逐年增加。尤其是第二项规定使得联邦政府对赠地大学年度拨款制度化、法律化，表明了联邦政府对农业高度重视的立场。因此，目前高等院校、农研机构的经费来源主要是联邦政府预算和国家科学基金拨款，以及其他各种基金组织、个人或企业的赞助。

1914 年，国会通过了《史密斯—利弗农业推广法》（Smith-lever Extension Act of 1914），规定联邦农业部设立联邦推广局，管理和协调全国农业推广工作，与各州赠地大学的农学院合作，在学院所在州设立农业科技推广站，日常管理由赠地大学负责，州下属的每一个县设立推广办公室，负责直接向农民提供农业技术培训和科研成果及新技术的迅速推广应用；联邦政府每年支持各州推广经费1万美元，另加一笔按各州农业人口数量计算的额外款项，但需要州政府提供1:1的配套资金。该法案确立了美国农业推广体系的基本雏形，为联邦政府、赠地大学和州、县合作推广体系的形成奠定了法律基础，使合作推广系统得以迅速发展。因此，目前农业院校和各专业研究机构均有责任到农业技术推广站去，在国家举办的各类培训班中向农民传授各种先进技术，而农民则可免费获得这些先进技术。美国的公立农业科研项目经费主要来源于政府预算拨款，其中，30％-33％来自联邦农业部和其他联邦机构，55％-60％来自各州预算拨款，其他则来自民间私人企业合作或赠款等形式。推广经费各级政府分担比例为联邦占20％-25％，州政府占50％，县政府占20％-25％左右。按州人数计算的科研推广额外拨款，则是联邦政府和地方政府按1:4的比例由州和地方政府提供配套资金。而民间私立的农业科研机构大部分由私人大公司举办，或者挂靠在各种基金会名下，经费来自企业、家庭基金或私人捐助，享受政府的各种免费政策。

（三）财政资金支持的形式和来源

各级政府对公共产品资金援助的形式有所不同，首先是联邦政府预算直接拨款，拨款程序按照美国预算法的规定。第一步，是职能部门提出项目议案；第二步，议案上报到总统预算管理办公室汇总审查；第三步，审查合格上报到国会；第四步，国会批准后由联邦预算实施拨款。直接拨款一般适用于按照各种法案和条例，联邦政府应该给予的常规性资金支持，临时项目则需要通过游说国会议员等形式，使国会批准添加进预算。其次，州政府资金支持可以通过州政府预算拨款，也可以选择直接认购铁路公路的股票、债券等形式提供资金。

政府支持资金的主要来源，一是联邦、州和地方（县）政府的税费收入，如基础设施的使用税、财产税、过路（桥）费等；二是政府设立的各种建设基金和教育基金，但一般将其看作是政府税费收入的衍生收入，如道路信托基金的 78％来自汽车燃油税，其余则来自重车的道路使用税和轮胎税；三是私人团体和个人的捐赠。

（责任编辑：王秉昕）

Study on the Agricultural-Related Financial System in the United States

Cheng Ying

The United States is one of the world's largest grain producer and exporter. 2014, although the United States agricultural output value is less than 3％ of the GDP, its agricultural exports set new records and reached 152.5 billion US dollars, which accounted for more than 9％ of the total exports of the year.The highly developed agriculture not only benef ts from its unique natural and geographical conditions, but its professional and highly mechanized production mode. And more importantly, it is due to the implementation of the agricultural policies for a long time.The effective implementation of the agricultural policies also depends on the agriculture-related financial system.This paper analyses the agricultural policies and the specif c provisions and design of the agricultural-related f nancial system in the United States in order to provide the reference for the development of agriculture in China.

the United States; agricultural policy; agricultural-related f nancial system