推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的现状与思考——以山东为例

高建成

推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的现状与思考
——以山东为例

高建成

推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，是贯彻落实党的十八届三中全会《决定》、推进供给侧结构性改革、培育经济发展新动能的重要举措，对于打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的“双引擎”，具有十分重大的现实意义和深远的历史意义。本文以山东为例，对推广PPP模式的现状、面临的问题进行了深入研究，并就有关政策建议进行了研究和探讨。

推广 运用 PPP模式

作者高建成，山东省财政厅（济南 250002）。

一、山东推广PPP模式的基本情况

推广PPP模式是应对国内经济下行压力、改善公共产品和服务供给机制的重要举措。山东一直高度重视推广PPP工作，2014年省委、省政府出台的《关于深化财税体制改革的意见》（鲁发〔2014〕18号），明确指出要积极推广PPP模式，吸引和鼓励社会资本参与城市基础设施建设和公共事业投资运营。

（一）现状

截至2015年12月31日，山东纳入财政部PPP项目综合信息平台的项目达743个，概算总投资额近7200亿元；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目204个；已签约项目133个，其中92个已开工建设。（见图1）

图1：山东省政府和社会资本合作项目涉及领域统计图

从分布地域看，各市（不含青岛市）进度差别较大，东中西分布也不均匀，东部烟台等5市储备项目174个，相对较少；中部济南等5市储备项目258个；西部枣庄等6市储备项目275个，数量最多。80％以上的市项目储备超过30个，最多的是菏泽，达到100个；最少的是聊城，只有12个。（见图2）

图2：山东省政府和社会资本合作项目地域分布图

从投资规模看，项目总投资额最大的是泰安，约占总投资额的13.7％；最低的是聊城，约占1.8％。投资额最高的是市政工程领域，约占22％；最少的是能源领域，约占0.6％。从单个项目投资规模看，投资额在5亿元以下的项目450个，约占60％ ； 5-10亿元的项目125个，约比17％；10-15亿元的项目65个，约占9％；15-20亿元的项目28个，约占4％；20-50亿元的项目54个，约占7％；50亿元以上的项目21个，约占3％，其中超过百亿元的项目5个。（见图3）

图3：山东省政府和社会资本合作项目投资规模统计图

从回报机制看，使用者付费项目411个，投资额约3784亿元；可行性缺口补助项目204个，投资额约2478亿元 ； 政府付费项目128个，投资额约930亿元。（见图4）

图4：山东省政府和社会资本合作项目回报机制类型统计图

从运作方式看，项目以采用BOT模式居多，达到475个，约占64％；其次是BOO模式，达到80个，约占11％；其他TOT、ROT等模式均有所实践，最少的是ROT模式，仅有13个。（见图5）

图5：山东省政府和社会资本合作项目运作方式统计图

从项目进度看，尽管多数项目仍处于识别准备阶段，但仅仅半年多，近30％的项目已通过评价论证，超过18％的项目已完成签约，超过12％的项目已开工建设，整体进度比较快。（见图6）

图6：山东省政府和社会资本合作项目进度统计图

（二）经验做法

工作实践中，在认真总结吸收市县做法基础上，山东探索形成了“五四三二一”的工作法。

第一，五规先行，严格项目管理。PPP项目看重契约关系，强调“按合同办事”，明确游戏规则非常重要。山东始终把严守规则放在首位，切实加强项目管理，探索形成了“五字准则”。一是适用领域把握一个“准”字。项目领域界定上，坚持适用范围必须是符合中央和省政府文件规定的能源、交通运输、市政工程、水利、环境保护等10多个公共服务领域。二是合作期限把握一个“长”字。坚持项目必须是涵盖识别、准备、采购、执行、移交等5个阶段19个步骤，合作期限一般不能低于10年，最好在20-30年左右。三是实施主体把握一个“明”字。代表政府方的实施主体仅限于各级政府或政府授权的实施单位，社会资本方则是已建立现代企业制度的企业法人。四是评价论证把握一个“实”字。综合运用定性定量相结合的方法，合理界定PPP项目的财政支出责任，加强政府财政承受能力论证，确保每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出，占一般公共预算支出比例不超过10％，防止变相融资，严防保底承诺、回购安排、明股实债等情况的出现，避免形成政府隐性债务，有效防范和控制财政风险。五是合同管理把握一个“细”字。PPP项目参与方众多，各方权责利主要靠合同约定来维护，合同条款必须细之又细。

第二，四维支撑，助推项目落地。PPP涉及领域广，专业性、程序性很强，山东注重凝聚“组织+人才+政策+制度”四维合力，为项目落地做好保障。一是强化组织保障。各级党委政府高度重视PPP项目的推进工作，都把PPP作为稳增长、调结构、促改革、惠民生的重要抓手，切实加强组织领导，健全工作机制。2014年初，山东省财政厅专门成立领导工作小组，制定工作规则，明确职责分工；并与山东省发展改革委、人民银行济南分行等部门建立了联动配合机制，共同协调解决推进中的难题。各地积极行动，普遍建立起党委政府统一领导、财政部门积极协调、多个部门共同推进的组织领导机制。二是强化人才保障。各级政府积极抽调精干力量，安排专人负责，省级及部分市县专门成立了PPP办事机构；有重点、分层次地举办多期PPP培训班，累计培训5000多人次，提高了各方面人员的理论与实务操作能力；同时，省级和市县通过政府采购、购买服务等方式，建立专业咨询服务机构库。通过专家指导、中介咨询、边干边学，全省初步建立起一支适应能力强、综合素质高的人才队伍。三是强化政策保障。2015年省级安排PPP项目奖补资金1亿元，对基础工作扎实、项目质量较好的市县进行一次性奖补，统筹用于补助项目前期费用，充分调动了地方政府和社会资本的积极性，引导市县财政设立奖补资金5000万元，撬动社会资本投入约720亿元，较好发挥了财政资金杠杆放大效应。四是强化制度保障。以山东省政府办公厅名义印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（鲁政办发〔2015〕35号），山东省财政厅研究出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》、《PPP模式操作指南》、《政府和社会资本合作业务操作手册》，制定了评价论证标准模板，形成了直观的PPP全过程工作流程图，规范了项目识别、准备、采购、执行和移交工作，进一步明确PPP模式实操要求。

第三，三措并举，搭建合作桥梁。PPP是一项需要政府、企业、金融、公众等协作完成的系统性工程，山东积极搭建信息互通、资源共享、渠道相融的合作桥梁，为各方搭台唱戏创造条件。一是以信息互通为前提，着力打造信息平台。坚持信息统计与工作督导结合，网上发布与线下推介并举，建立起以PPP项目统计月报为基础，以财政部PPP综合信息平台为依托，以现场推介活动为重点，以新闻媒介广泛宣传为抓手，多管齐下、动态跟踪的“月报统计+网络发布+现场推介+媒体宣传”四位一体的信息管理平台，累计发布各类项目信息1000多条，吸引了众多社会资本方洽谈合作、择优投资。二是以资源共享为核心，着力打造合作平台。2015年以来，山东省财政厅陆续推介了3批258个项目，总投资额超过4700亿元，现场签约项目42个，总投资额近600亿元。通过现场推介“一篮子”打包推出项目，既给社会资本方提供了更大更好的投资机遇，也为项目的政府寻找更多更强的投资方，还吸引了众多金融机构、中介机构、专家学者、新闻媒体、社会公众的广泛关注，逐步搭建起覆盖全面、多方参与的合作平台，实现了优势互补、共享共赢。三是以渠道相融为保障，着力打造资金平台。山东省政府设立总规模1200亿元的PPP发展基金，采取股权、债权或股权债权组合等多种灵活有效的方式，为PPP项目打造“量身定做”的资金平台。目前，已参股发起设立12只子基金，首期已募集到位400亿元。积极推动银行、保险、担保等金融机构创新贷款模式，简化审批流程，加强金融综合服务，拓宽PPP项目再融资渠道。

第四，双向驱动，注重以点带面。工作推进中，通过“解剖麻雀”，既注重宏观引领、示范先行，指导推动基础好、进度快的地区，自下而上探索形成典型经验，又注重典型带动、统筹兼顾，以上率下全面推广先进做法，促进各地项目“遍地开花、整体提升”，形成了上下通联、双向驱动的内生动力，实现了“抓典型、带全面”。一是加快推广典型做法。先后总结推广了多方合力、小县城做大PPP的“宁阳模式”，敞开大门、广纳社会资本的“嘉祥样板”，化解民生难题、用PPP模式推进城乡教育综合发展的“禹城经验”等一大批先进典型，在全省营造起“比、学、赶、超”的浓厚氛围，有力促进了PPP工作深入开展。二是加快推广典型项目。在典型做法带动下，各地谋划形成了一批有代表性、规范性、创新性的点上项目，并向社会发布首批省级34个示范项目，部分项目入选第二批国家示范项目范围，全省建立了以谋划项目为前提、储备项目为基础、示范项目为重点的项目库制度，PPP工作全面推开，实现良好开局。

第五，多元合一，全面协同推进。PPP不仅是微观层面的“操作方式升级”，更是宏观层面的“体制机制创新”，需要凝聚社会各界的思想共识，完善各个层面的支撑保障，增强多元力量的协作配合。各级坚持政府主导、激活市场、放管结合，充分调动有关方面积极性，有效整合各方专业优势，全省形成了上下联动、左右配合、内外协作、多方动员、统筹规划、全面推进的良好局面，凝聚起“政府+中介+金融+企业+媒体”等社会各界的强大合力，共同助推PPP成为各方的广泛共识并积极行动，山东PPP工作驶入了全速前进的快车道。

二、山东推广PPP模式的几点启示

（一）领导重视是关键。从各地情况看，越是当地领导重视，项目储备就越多，各项工作推得就越快，吸引社会投资就越大，落地发挥效益就越实。以宁阳县、嘉祥县为例，当地都成立了由党政主要领导担任组长的领导小组，并带头研究规划，遇到大事难事靠上推动解决，既提高了政府办事效率，实现了由“管理者”向“监督者、合作者”的职能转变，又赢得了社会资本信任，增强了投资意愿，加快了项目进度。

（二）部门配合是保障。从企业投资关注点看，良好的营商环境是吸引社会资本投资的重要因素，而营商环境的培育离不开政府部门的密切配合。从PPP操作流程看，很多环节都离不开有关部门的政策支持和措施保障。打个比方，PPP就像一辆奔驰的汽车，各个零部件配合联动，才能更快更安全地到达目的地。只有各部门共同行动起来，凝聚工作合力，并与社会资本专业优势有效整合，才能促成PPP项目尽早落地发挥效益。

（三）人才储备是基础。人才是事业成功的重要基础。特别是在专业化精细分工的现代经济社会，无论是政府还是企业，都离不开专业人才的智力支持和技术保障。虽然PPP在我国并不是全新事物，但放到战略层面来推动还是史无前例，再加上PPP项目周期很长，投资很大，专业性、程序性很强，没有素质过硬的专业化人才团队作基础，项目就难以顺利实施。因而，必须坚持人才先行，建立完备的人才储备库，具备支撑项目运作的各种专业能力，才能确保项目更好更快落地结果。

（四）统筹规划是前提。基础设施和公共服务领域PPP项目多数是当地政府全力打造、关系民生的重点项目，与地区经济社会发展紧密相关，而PPP项目长期运作中各类风险因素很多，社会资本往往要经过充分调研和反复核算后，确定有长期稳定的利润回报，才会有投资意愿。而要使PPP项目实现公共需求和企业投资等目标，就必须做到统筹规划、代际公平，一张蓝图干到底，届届班子抓落实，也只有坚持统筹规划引领先行，步步为营抓好衔接，将项目储备规划与区域发展规划紧密相融，做到既谋划长远发展，又抓好当前建设，才能实现政府、社会、公众“1+1+1>3”多赢的效果。

（五）宣传推介是抓手。尽管前些年各地在PPP方面有很多探索，这几年中央和地方又推得很快、规模很大，但无论是理论层面还是实践层面，PPP深入人心还需要一个过程，社会各界的认知度有待拓展。从山东几次推介会看，每次都吸引了来自政府部门、金融界、企业界、学术界、新闻界、中介机构、公众等各个层面的广泛关注，社会反响很好，既成了社会各界认识了解PPP的重要途径，也成了各方开展合作的重要平台。

（六）制度法规是支撑。PPP项目周期一般长达20-30年左右，存在着众多不确定性因素，像政策连续性、企业战略调整、技术更新换代、群众需求变化等等，都会给项目运作带来风险。要把这段政企“姻缘”呵护好，对政府和社会资本方，都是一个很大的考验，仅仅靠双方的诚意决心是难以做到的，关键是要完善契约关系，真正“按合同办事”，这就必须建立一套完善的法律法规、成熟的管理制度作支撑。

三、目前推广PPP模式存在的问题

推广PPP模式是一项充满长期性、艰巨性、复杂性的创新工作，目前国内还没有系统成熟的经验路径可借鉴，推广PPP工作仍处于探索阶段。尽管山东形成了许多好经验好做法，但也遇到一些问题和困难。

（一）思想认识有待进一步提高。目前，PPP工作已在省市县三级全面推开，但由于PPP项目前期准备步骤多、要求高、耗时长，仍有个别地区，对PPP内涵和特征的认识不够全面、准确、深入。比如，有的认为PPP周期长、专业性强、程序复杂，仅前期工作就需要半年左右，在当前亟需投资拉动经济增长的形势下，难以实现“短、平、快”的优势，见效比较慢，工作推动起来缺乏主动性；有的把PPP当作重要的融资工具，很多明明更适宜采取BT模式的项目却包装成PPP项目向社会资本兜售，长远看反而增加了政府债务；有的存在“等、靠、怕”的思想，缺乏担当意识和有力措施，工作局面长时间难以打开。总之，思想观念转变不到位的关键在于没有正确认识和处理新常态下政府与市场关系，没有算好“经济账、民生账、长远账”，仍存在着经济利益至上、政府大包大揽、短期政绩观等传统管理思维。

（二）法律政策有待进一步健全。PPP体现的是政府与社会资本方长达十几年甚至几十年的契约关系，需要一套完善、科学、合理的法律制度，来规范其健康运行和发展。虽然财政部等中央部委和省级政府出台了一系列制度文件，但真正实现立法还需要经历一个各方激烈博弈的过程。目前，相关部门规章在效力层级和规范内容上仍存在一定局限性，尚缺乏统一的法律层面解决方案，社会资本普遍担心地方政府信用，地方政府也担心难以保证代际公平。

（三）机构能力有待进一步拓展。专门的办事机构、专业的人才团队是做好PPP工作的重要基础。一方面，办事机构尚未形成合力、有待健全。尽管各级都安排专人负责，但由于人员编制受限等因素，只有部分市县设立了办事机构，多数市县仍主要依托财政内部金融等相关科（处）室，力量有待加强。另一方面，专业化人才匮乏，各方面能力不足。特别是在市县层面，基层专业化人才短缺，项目运作经验不足，一定程度上影响了PPP项目的运作质量和效率。另外，由于政府公务人员不能兼任项目公司管理层，对社会资本的全过程监管作用相对有限，也不利于PPP工作健康有序发展。

（四）部门分工有待进一步理顺。PPP涉及领域广、牵扯部门多，组织协调、配合联动至关重要。尽管国办发〔2015〕42号文件明确了财政部门的统筹协调地位，但实际操作中，财政部、发展改革委两部委建立了各自独立、难以相容的PPP管理体系，技术标准、管理流程等都有不同要求，给地方各部门协同合作埋下了不少隐患。虽然各级建立了相对完整的组织领导机制，但有的地方牵头领导平时较忙，工作机制管理松散，各部门间职责不够清晰，而PPP运作又很复杂，财政部门协调作用发挥不够到位，部门积极性没有充分调动，一时难以形成工作合力。

（五）融资渠道有待进一步畅通。PPP项目投资大、周期长，而政府和社会资本的自有资金相对有限，融资支持非常关键。但在现行政策法规下，我国PPP项目可选择的融资途径仍非常有限，多数项目还是主要靠银行贷款解决建设资金不足的问题。而由于目前商业银行等金融机构贷款产品多以中短期为主，期限较短，与PPP项目融资安排不相匹配。同时，金融机构贷款通常要求土地、房屋等实物资产抵押，PPP项目公司大都因为成立时间短、经营业绩有限、有效资产抵押物少、成长过程中不确定因素多，特别是信息不对称、资本退出难等瓶颈问题，容易影响金融机构的投资预期，加大了融资难度。

（六）咨询市场有待进一步规范。项目运作过程中，由于地方政府和社会资本很难拥有项目实施所需的法律、财务、金融等全部技能，专业的咨询服务机构必不可少。但现阶段PPP模式快速发展，导致对相关咨询服务的需求激增、市场突然放大，而这个市场准入门槛很低，行业标准很不健全，又缺乏政府有效监管，许多中介咨询机构蜂拥进入，而真正熟悉或具有PPP项目咨询成功经验的机构还不多，整个PPP中介服务市场比较混乱、很不规范，咨询机构的收费机制不透明、要价畸高、水平良莠不齐，社会资本和地方政府得不到充分、可靠的专业支持和咨询服务。

四、对加快推广PPP模式的政策建议

“十三五”时期是山东提前全面建成小康社会、实现由大到强战略性转变的关键时期，无论是加快实现经济社会转型发展，还是普遍提高人民生活水平和质量，都需要增加大量公共产品和公共服务供给，亟须更大力度更高层面地推广PPP。

（一）加快法规制度建设，为推广PPP营造更加公平的发展环境。目前，财政部研究拟定了《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》，国家发展改革委拟定了基础设施和公共事业特许经营立法，正在多方面广泛征求意见、搜集法理依据，切实从法律层面对PPP关键问题予以明确，这将为推广PPP创造良好的法治环境。今后应围绕《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》，按照PPP项目全生命周期管理要求，认真梳理现行制度中影响推广PPP的条款内容，进一步研究制定评价论证、绩效管理、风险管控、监督检查等具体措施办法。积极推动出台相关行业技术标准、公共产品和服务技术规范、行业合同范本，探索形成简便系统易操作的实施细则，构建起更加完整清晰的制度架构，切实做到事事有章可循，处处有规可依。

（二）细化部门职责分工，为推广PPP构建更加高效的体制机制。从现行政府部门职责分工看，县级以上人民政府财政部门负责指导协调、监督管理本级行政区域内的政府和社会资本合作工作，县级以上人民政府发展改革等有关主管部门在各自范围内负责政府和社会资本合作项目实施和监督管理工作。待《中华人民共和国政府和社会资本合作法（征求意见稿）》正式颁布后，山东应从上到下进一步健全由财政部门负责协调、多个部门共同参与的管理体制，并明确工作规则，细化部门分工，完善绩效考核机制，切实形成工作合力，提高行政效能，营造更加廉洁高效的政务环境，共同推动PPP工作取得更大成效。

（三）完善政策扶持体系，为推广PPP创造更加优惠的良好条件。在财税支持上，大力统筹各类财政专项资金，优先支持PPP项目建设。结合各地实际，进一步完善PPP项目奖补政策，探索建立动态财政补贴机制，并逐步将财政补贴等支出分类纳入年度预算和中期财政规划；探索制定不同领域的PPP项目税收优惠政策；在利用国际金融组织和外国政府贷款时，优先推荐PPP项目。在融资支持上，积极吸引整合银行、证券、保险、信托、社保基金等各类金融资源，构建涵盖股权投资、信贷、担保、保险、基金等多层次的PPP融资市场。加快建设PPP融资二级市场，形成PPP股权、债权证券化，拓宽社会资本的退出渠道。继续完善价格、用地等各项政策。在简化流程上，进一步减少审批环节，建立完善项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。

（四）规范咨询服务市场，为推广PPP提供更加专业的技术支撑。目前，PPP咨询服务市场需求很大，也存在较多问题，咨询机构“无序生长”，影响了正常的市场秩序，不利于PPP项目落地发挥效益。现阶段，各级应积极引进和培育一批区域内有发展潜力的咨询机构，通过共同参与项目管理，助推咨询机构尽快成长起来，引导形成竞争有序、透明规范的区域性咨询服务市场。充分借助咨询机构的专业力量，更好发挥咨询专家在规划设计、评价论证、建设运营、绩效考评等方面的指导作用，为项目全过程管理提供有力支持。长远看，要研究制定更加细化、更易操作的咨询机构选聘实施细则，积极构建覆盖省—市—县三级的咨询机构库，并推动建立咨询机构自律性组织，制定清晰的行业标准和技术规范，完善中介服务收费机制，提高收费信息透明度，加快培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的PPP咨询服务体系。

（五）重视机构能力建设，为推广PPP奠定更加坚实的人才保障。专业办事机构和人才队伍是成功实施PPP项目的重要基础，各级应积极建立健全专门的PPP管理机构，具体负责政策制定、宣传培训、平台建设、信息管理、融资支持、监督考核等事项，并选拔责任心强、业务素质高的高端人才充实机构力量，共同参与PPP事业建设。注重加强人才培养，坚持业务培训与项目实践相结合，综合运用案例教学、专题研讨、模拟课堂、实地调研、现场观摩、专家论坛等多种形式，通过“管理专家全程指导+咨询机构全程跟踪+项目管理全程参与”，切实增强一线管理人员的综合能力和专业素质。

（六）强化舆论宣传引导，为推广PPP形成更加浓厚的社会氛围。由于PPP包罗万象、内容庞杂，国内尚没有形成系统的理论体系，社会各界认识还不够全面深入，社会资本、金融机构等也有不少疑虑，因而舆论引导作用非常重要。应在用好网站专栏、微信平台等基础上，积极建立PPP工作简报，充分宣传各地典型做法经验，加强地区间相互学习交流，并通过在当地发行面广的报纸杂志设立专栏、召开新闻发布会、举行现场推介活动、举办专家论坛、出版书籍、开展学术课题等多种方式，加大对PPP的宣传推广力度，切实提高PPP公众知晓度和社会影响力，真正让PPP走进广大人民群众的日常生活。

（责任编辑：王秉昕）

Current Situation and Reflections on the Promotion and Application of Public-Private-Partnership（PPP）——Taking Shandong Province as an Example

Gao Jiancheng

The promotion and application of public-private-partnership (PPP) mode is an important measure to implement the “Decision” in the Third Plenary Session of the Eighteenth Central Committee of Communist Party of China(CPC). And it also plays a large role in promoting the supply-side structural reform and fostering the new power of economic development. Meanwhile, applying PPP mode has an important practical and far-reaching historical significance for creating public entrepreneurship and innovation and adding“twin-engines”of public goods and services. This paper makes an in-depth study on the current situation of the promotion of PPP and puts forward the relevant policy recommendations by taking Shandong province as an example.

promotion; application; PPP mode