发达国家高技能人才引进的经验及其启示

韩永强，樊　燕

(山西大学　继续教育学院，山西　太原　030006)



发达国家高技能人才引进的经验及其启示

韩永强，樊燕

(山西大学继续教育学院，山西太原030006)

为了在全球高技能人才争夺中制胜，发达国家通过出台刺激性的经济政策、修订移民政策和留学生政策、完善人才评价机制等措施，使其在高技能人才引进方面占据优势。可以通过借鉴发达国家高技能人才引进经验，进一步完善我国在高技能人才引进方面的相关举措，以使我国在未来高技能人才竞争中获得优势。

发达国家；高技能人才；人才引进；经验；启示

一、引言

在经济合作与发展组织(OECD)国家，高技能人才属于科技人力资源(HRST)的范畴，[1]是指具有高等教育学习经历、拥有特定专业技能和丰富专业工作经验、面向知识和技术密集型工作岗位的专业技术人才。是否接受过高等教育并掌握高端技术技能是衡量高技能人才的重要标准。[2]高技能人才是一种独特的、稀缺的、无可替代的战略性人才资源，它能够产生巨大的经济价值和财富，是获取国家竞争优势的核心要素之一。正因如此，高技能人才占技能劳动者的比率已经成为衡量一个国家人才质量和竞争力的重要指标之一。

然而，高技能人才短缺却是一个全球性问题。特别是对于发展中国家而言，不仅面临高技能人才短缺的问题，而且还承受着高技能人才流失之痛。根据相关机构预测，2020年发展中国家高技能人才缺口将超过八千万，[3]中国约占总量的四分之一。在人才流失方面，多数非洲国家接受高等教育人才的流失比例超过一半，中国留学生的流失比例也超过六成。高技能人才短缺促使西方发达国家纷纷制定高技能人才引进政策或计划，积极吸引他国高技能人才流入。以发展中国家为主的人才流失国则只能设法减少本国高技能人才的流失。面对全球高技能人才争夺战，中国作为新兴经济体国家，除了加强本国高技能人才培养和引导高技能人才回流外，还应借鉴发达国家高技能人才引进经验，制定富有吸引力的高技能人才引进战略，多渠道加强高技能人才队伍建设，为“中国智造”提供坚实的高技能人才支撑。

(一)发达国家高技能人才引进的动因

第一，新技术革命凸显高技能人才的重要价值。自第三次工业革命以来，以计算机技术为代表的新兴技术的发展，大大革新了人类的生产方式，这使得知识和技术密集型产业相对发达的国家对高技能人才的需求日益增长。高技能人才不仅能够产生更高的劳动生产率和创造更大的经济价值，而且在推动生产创新和技术进步方面扮演着十分重要的角色。一支强有力的高技能人才队伍，将使一个国家具备更强的技术竞争优势。特别是随着工业4.0时代的到来，生产智能化的程度将日益提高，低技能型劳动者将日益因“机器换人”工程而被边缘化，智慧化大生产将使高技能劳动者的比重得到进一步提升。基于这样的背景，发达国家纷纷从世界各地网罗所需的高技能人才。

第二，经济全球化促进高技能人才跨国流动。经济全球化不仅为生产要素的全球流动提供了可能，而且深刻影响着生产要素流动的规模、速度和范围。高技能人才作为一种重要的生产要素，其跨国流动是生产要素优化配置的必然结果。同时，经济全球化也深刻改变了世界的经济结构。劳动密集型的产业逐渐转移到发展中国家，而知识和技术密集型的产业主要向发达国家聚集，这使得发达国家对低技能劳动者的需求日益下降，对高技能人才的需求较发展中国家显得更为紧迫。此外，发达国家在全球化竞争中已经形成多种集聚效应，在分配全球资源、聚集生产要素、招揽优秀人才等方面都处于主动位置，这使其在吸引高技能人才方面具备一种天然优势并成为最大受益者。

第三，发达国家高技能人才需求与供给之间存在较大矛盾。一方面是高度发达的产业对高技能人才的旺盛需求，另一方面是发达国家普遍存在的人口老龄化、劳动力不足、高技能人才增长乏力等现实问题，使得高技能人才短缺已经成为影响发达国家经济发展后劲的重要因素。为了应对高技能人才供求不平衡，从别国积极引进急需的各类高技能人才，成为缓解发达国家高技能人才不足和助推经济增长的有效举措。以澳大利亚为例，未来十年技术工人缺口高达三百万人。为了解决技能型人才短缺的问题，澳大利亚不断增加技术移民的数量，目前技术移民已占到移民总量的三分之二以上。

第四，发达国家对高技能人才引进形成“路径依赖”。发达国家因引进人才而受益，已经是不争的事实。例如，在美国诺贝尔科学奖获得者中，移民数量超过三分之一。同时，直接或间接为美国工作的诺贝尔奖获得者超过70%。高技能人才引进对发达国家具有重要的价值。一方面，高技能人才的流入可以有效缓解发达国家高技能劳动力短缺的问题，还能节约其在教育、培训等方面的花费。另一方面，引进的高技能人才扮演着促进经济发展和推动科技创新的加速器角色。例如，新加坡流入人才在20世纪90年代对经济增长的贡献率就已经超过40%；美国1/3的创新专利是由流入人才获得的。[4]高技能人才在促进发达国家经济发展和技术创新方面的突出贡献，强化了发达国家对人才引进的“路径依赖”。

(二)发达国家高技能人才引进的现状

第一，发达国家高技能人才主要从发展中国家引进。从全球移民情况看，发达国家移民占人口的比重平均为10.8%，新加坡、澳大利亚和加拿大更是分别高达42.9%、27.7%和20.7%。相比之下，发展中国家这一比例平均仅为1.6%，而中国仅为0.06%。基于这样的情形，中国和印度等发展中国家成为高技能人才输出的主体，而美国、加拿大、澳大利亚、德国、新加坡、日本等发达国家则成为高技能人才最大的输入国和受益国。

第二，发达国家高技能人才引进数量增长迅猛。据2013年的数据显示，全球跨国移民总数达2.32亿人，其中约有一半移民流向美国、加拿大、澳大利亚、英国等10个城市化水平和经济收入相对较高的国家。[5]在人才引进最多的美国，2001年从世界各地流入技术工人总量为6.4万人，到2010年则猛增至45.5万人，10年间增长6倍多。[6]

第三，发达国家高技能人才引进门槛不断提高。受发达国家早期移民政策的影响，通过家庭移民等方式获取的劳动力中，低技能劳动者所占比重很大。为此，自20世纪90年代以来，美国、加拿大、澳大利亚、日本等发达国家纷纷改变移民签证政策，严格控制低技能劳动者的流入比重，设法提升高技能人才长期或短期签证的比例，以此为本国招揽更多的高技能人才。一方面，发达国家强调引进对象的教育背景，要求流入移民要接受过良好的高等教育。例如，目前美国新移民中受过大学教育的人数高达44%。另一方面，发达国家强调引进人才要具备特殊技能，特别是重点引进科学、技术、IT、建筑、数学、医疗、法律、管理等紧缺专业领域的高技能人才。拥有特殊技能的人才可以优先获得高技术工人签证，反之则很难融入工作体系。

二、发达国家高技能人才引进的经验

(一)有吸引力的高技能人才引进政策

从经济发展大环境来看，发达国家的经济发展水平相对较高，其人均收入水平、教育水平、人口健康水平、生活质量等普遍高于发展中国家，优越的工作环境和生活环境成为吸引高技能人才流入的一个重要因素。流向发达国家的高技能人才不仅可以获得更多的工作机会和更高的经济回报，而且发达国家良好的自然环境、优越的社会福利、完善的医疗保障和较高的教育质量都是众多发展中国家无法比拟的。这些都使得发达国家在招揽高技能人才方面具备天然优势。

与此同时，发达国家还通过出台吸引高技能人才流入的刺激性经济政策，以招揽本国所需的特殊技能人才。这主要包括提供助学金、贷款和基金项目、奖学金和津贴、赋税优惠和补助金以及其他政策。例如，新西兰推出涵盖助学金、奖学金、贷款、赋税优惠等多元经济刺激计划；英国则积极推行大范围的助学金、奖学金和津贴、以合作为目标的基金计划等。此外，澳大利亚和日本的助学金类支持项目、加拿大和荷兰的贷款和基金项目、日本和挪威的奖学金和津贴项目、芬兰的赋税优惠和补助金政策项目等，帮助这些国家在吸引高技能人才流入方面取得了丰硕的成果。

此外，发达国家针对引进的高技能人才，还会出台相应的配套政策，通过给予流入的高技能人才特殊优惠，以达到留住并激励他们发挥才干的目的。例如，加拿大对高学历及高技能人才给予经济奖励；新西兰对国内紧缺行业列表上的高技能人才给予特殊的扶持；挪威对高技能人才陪同的家属特设帮扶程序；荷兰为高技能人才开设没有工作许可要求的快捷程序，并且有针对家庭陪同成员的帮助程序，等等。正是由于这些富有远见的人才引进政策，使得发达国家在吸引、留住和有效使用境外高技能人才方面占据优势。

(二)有利于高技能人才流动的移民政策

长期以来，发达国家一直将高技能人才视作获取全球利益的重要法宝，并把从别国引进高技能人才作为一项国策。为了有效吸引高技能人才，各国纷纷出台富有吸引力的移民政策或制定相应的国家战略，以期在引进高技能人才方面占据优势。在欧洲，许多国家推出绿卡、蓝卡或优秀人才居住政策。例如，英国于2002年出台技术移民计划，2009年又进一步实施“记点积分制”移民制度；法国于2007年出台“优秀人才居留证”计划等。在亚洲，许多国家积极推行“专业人才引进政策”。例如，日本实施“国际高端人才引进计划”；新加坡推出“21世纪人才资源前景计划”和“跨国公司和地区总部计划”；韩国推出“长期回国计划”、“临时回国计划”和“21世纪精英工程”等。发达国家战略层面的人才引进政策使得它们成为吸引海外高技能人才的最大受益国。

在众多发达国家中，美国、加拿大、澳大利亚等国通过积极实施技术移民计划、完善引进高技能人才的移民政策、放宽签证限制、简化入境流程、发挥企业组织的积极性等举措，成为主要的高技能人才引进国家。例如，澳大利亚积极实施“高级专业人才移民计划”。此外，2012年，澳大利亚又进一步出台新的技术移民政策——技能选拔系统，有效提升了高技能人才自主移民的灵活性和便捷性，为高技能人才的引进提供强大的动力和保障。加拿大积极推行联邦技术移民计划、魁省技术移民政策、经验移民政策和各省提名移民计划等人才引进政策，并不断增加各类技术移民的配额，有效地推动了高技能人才引进工作。美国早在1952年颁布的《移民与国籍法》中就强调要使有一定技能的人员移民简单化，要使急需的、受过高等教育的、有突出才能的技术类移民占比达到一半。此后，美国的移民法进一步加强上述宗旨。这一时期，最典型的是“H-1B工作签证计划”。根据1990年修订的移民法案，美国围绕劳动力所拥有的技能推出五种移民签证。H-1B签证涉及范围最广，它是主要针对建筑、数学、工程、物理科学、社会科学、医学、管理等专业领域具备特殊才能或专业知识的外国工人暂时入美工作而发放的签证。该计划的实施有效地满足了企业及劳工市场对专业技术人员的需求。世纪之交，又相继出台《美国竞争力和劳动力提升法案》和《美国21世纪竞争法案》，进一步放宽对引进技能人才尤其是高技能人才的数额限制。2001年，美国开始逐步撤销有关外国技术人员在美国办理签证的限制政策。2012年的《高技能移民公平法案》取消了高技能人才在职业移民方面的国别限制，使该类人才申请绿卡的周期大大缩短。2014年通过的移民改革法案则根据“高技能移民”在教育、就业和在美居住年限等打分，得分高者优先获得绿卡。正是由于这些有利的移民政策，使得美国成为吸引高技能人才最多的国家之一。[3]

(三)完善的高技能人才评价机制

为了保证流入人才的质量，发达国家普遍形成较为完善的技能人才评价机制，这类机制往往与本国移民政策联系在一起，共同完成对技能人才的甄选工作。其中，比较典型的是计分制人才评价体系。例如，英国2007年出台的《英国边境法案》提出计分制的移民体系，允许本国企业到国外招募所需人才。英国对来自非欧盟国家的人员实行五级计分制，将年龄、学历、证书、以往的薪资水平、在英经历、英语水平、维持自我生活的积蓄等作为评分标准，并将申请者划分为五类：对经济和生产有贡献的人、技能型劳动者、低技能劳动者、赴英学习的学生和从事临时性工作的人群。其中高技能人才属于第一类人群，可以获得相应的优惠政策，他们不需要有雇主自愿的资助，也不需要提前拿到聘任书，且有机会获得英国的长久居住权。同样，加拿大也实行计分制移民政策，计分标准包括学历、英语或者法语水平、工作经历、年龄、获得的工作、适应能力。此外，澳大利亚也是计分制移民政策的早期实践者。正确的人才评价机制保证了发达国家能够高效地引进亟需的高技能人才，从而保证本国高技能人才的数量与质量能够满足产业发展的需要。

发达国家在对引进的高技能人才进行综合评价的过程中，基本都有一个机构负责评估和提供关于外国人资格证书的相关信息。例如，澳大利亚海外技能认证国家办公室(NOOSR)、加拿大国际资历认证信息中心(CICIC)、新西兰资格认证局(NZQA)和挪威教育质量保障处(NOKUT)等机构都具有对迁移人员资格证书进行审核的职能，这些资格认证机构的设置对保证高技能人才的流动意义重大。同时，发达国家还通过出台相关法律实现对引进人才评价工作的标准化。例如，为了吸引更多的国外技能人才，德国加强对他国职业资格的认证工作。德国联邦职业教育培训研究所创建“德国认证”门户网站，为有兴趣到德国工作的技术人才提供认证服务。德国联邦政府于2012年颁布《改善国外职业资格评估和认证法》，使得对德国以外职业资格的认证工作实现标准化。2015年又通过《劳动技能认证法》修订案，进一步简化上述职业资格认证手续。目前，德国已经形成较为完整的国外技能资格认证体系，为吸引高技能人才赴德工作提供了保障。此外，发达国家之间还积极展开协作，加强高技能人才评估的国际交流与合作，实现信息共享。例如，瑞士就学位证书认证与德国、奥地利、意大利和法国等国家签订学位证书认可双边协定，加拿大也有专门的国外证书认证计划。建立在对引进高技能人才有效评价的基础上，发达国家高技能人才引进效率得以进一步提升。

(四)富有远见的留学生教育政策

留学生作为潜在的人才资源，被发达国家视为高技能人才引进的重要渠道。为此，发达国家普遍出台积极的留学生政策，尽可能使留学生成为本国可利用的人才资源，充分发挥留学生在扩大高技能人才队伍、促进经济发展和科技创新方面的重要作用。

首先，采取积极的拨款和资助政策。例如，美国联邦政府十分重视留学生教育，并通过拨款来影响各州、各校的留学生政策。英国对留学生教育也持积极的态度。从20世纪60年代初期就积极实施面向留学生的政府奖学金和技术援助计划，即便遭遇20世纪80年代的世界性经济危机，英国仍然通过实行“皮姆一揽子计划”(Pym Package)向留学生提供资助。

其次，逐渐放宽对留学生居留和工作等方面的限制。例如，英国于2004年出台“理工科毕业生培养计划”，允许理工科留学生毕业后留在英国一年寻找工作。2007年，英国进一步推出“国际毕业生”计划，允许取得本科及以上学历的国际留学生(无专业限制)毕业后留在英国一年找工作。这一政策的实施为留学生提供了留英的机会，从而极大地增加了英国获取高端人才的机率。同样，加拿大也逐步放宽对留学生校外兼职的限制，延长留学生毕业后在加拿大工作的年限，取消对留学生毕业后工作领域的专业限制等。澳大利亚政府则灵活调控留学生的兼职时间，并且实施新的“学习后工作签证”，准许留学生在修完课程后留在澳大利亚二至四年积累工作经验。

再次，出台相关政策以不断提升对留学生的吸纳能力。例如，20世纪90年代初，澳大利亚政府就逐步把留学生教育置于国际教育的框架之下进行规划，并为各级各类教育机构与中介机构提供全方位的支持，鼓励它们按照商业模式吸引国际生源。同时，通过立法保护留学生的合法权益，确保留学生教育得到本国和其他国家教育机构及雇佣单位的认可，形成由教育部门主导、各部门统一协调的运行机制。通过出台有吸引力的政策措施，澳大利亚已经把留学教育塑造成本国的一个品牌，在国际上享誉盛名。

值得一提的是，面对全球人才流动常态化形势，发达国家在积极吸引国外高技能人才的同时，还逐渐放宽对本国高技能人才流动的限制，转而将重心放在引导本国高技能人才有序流动方面。例如，英国和澳大利亚积极鼓励高技能人才出国交流，并通过诸如贷款、奖学金、助学金、交通和生活补助、交流计划等一系列政策对其提供支持。不难看出，加强高技能人才的国际交流已然成为一种世界趋势。

三、启示

近年来，我国十分重视高技能人才队伍建设工作。2011年，实施国家高技能人才振兴计划，高技能人才数量快速增长。截至2015年底，高技能人才数量达到4 501万人，较2010年增长了71%；占技能劳动者总量的比重达到27.3%，较2010年增长了2.6%。然而，与发达国家高技能人才占技能劳动者40%的比重相比，我国高技能人才队伍建设仍需进一步加强。根据麦肯锡的一项研究，我国到2020年高技能人才缺口预计达到2 400万。解决好高技能人才缺口问题，将为我国带来2 500亿美元的潜在经济收益。[7]为了有效解决我国高技能人才缺口问题，除了进一步加强高技能人才培养工作外，还应紧紧抓住我国正成为有吸引力的移民目的国的有利形势，借鉴发达国家高技能人才引进经验，积极吸引国外高技能人才来华工作，以解决高技能人才不足的问题。

(一)完善高技能人才引进政策，出台富有吸引力的引进措施

营造重视高技能人才队伍建设的社会氛围，提升高技能人才社会地位，出台富有吸引力的海外高技能人才引进措施。其一，设立引进国外高技能人才的绿色通道。进一步简化高技能人才来华工作的相关流程，对引进的高技能人才要放宽在出入境、居留等方面的限制，对有突出贡献的引进人才可以赋予长期居留权。其二，提高引进高技能人才的待遇水平。通过激励性的薪酬福利待遇，最大程度地吸引境外高技能人才向我国流动。针对引进的高技能人才，还要建立完善的社会保障体系，为他们提供良好的工作和生活环境，特别是在住房、医疗保健、家庭成员随迁、子女入学、随迁成员工作机会和失业救助等方面完善相关举措。其三，为引进的高技能人才成长和创业提供便利条件。例如，用人单位要在编制管理、职称评聘、职务升迁等方面出台具有针对性的有效措施。地方政府要在融资、税收等方面出台保障措施，积极鼓励引进的高技能人才利用自身掌握的高端技术、创新成果独立或以技术入股的方式开展创业活动。有条件的地区要加强面向引进高技能人才的创业园区建设，积极孵化引进人才的创业项目，提升其技术创新成果的转化效率。

(二)实施高技能人才引进战略，拓宽高技能人才引进渠道

从国家和地方层面制定适合国情、省情的海外高技能人才引进战略，完善针对海外高技能人才的“引、留、用”机制。制定分类引进政策，重点加强紧缺领域高技能人才的引进工作。充分发挥企业等机构在高技能人才引进中的主体性作用，鼓励企业特别是高新技术企业实施“走出去”战略，将“走出去”和“引进来”相结合，在积极进行海外投资的同时，加强对本领域境外高技能人才的引进工作。鼓励企业等机构到国外知名高校开展高技能人才引进工作，既要努力吸引海外高技能人才来华工作，也要重视和引导我国在境外留学的高技能人才回国服务。针对高技能人才流失现象，做好高技能人才回流工作。充分认识高技能人才回流以及与此相关的技术投资、技能迁移等对促进国家技术创新的重要性，形成鼓励高技能人才回流的良好社会氛围。积极建设和完善专门的高技能人才回流服务平台，并在创新创业、社会保障、薪资福利、个人成长等方面出台对回流高技能人才有吸引力的举措，形成激励高技能人才回国创业的良好机制。进一步加强与迁移到他国的高技能人才之间的联系，通过讲学、参加技术交流会等多种形式，充分发挥该类人才的交流媒介作用，使其在促进相关行业领域技术创新方面发挥重要作用。

(三)推进高技能人才移民工作，加强高技能人才引进评估

围绕高技能人才引进工作，进一步完善相关的政策法规，加快研究制定投资移民、技术移民等方面的法律法规，为高技能人才引进提供法律保障。积极探索高技能人才技术移民工作及其管理体制，提升我国高技能人才引进治理水平。积极构建系统的人才移民体系，完善由签证、绿卡、入籍等构成的递进的政策体系，进一步规范高技能人才引进、就职、久居、入籍的各个环节，并形成一整套行之有效的引进、选拔、评估高技能人才的招募机制，为吸引高技能人才来华工作提供政策保障。加强高技能人才引进评估工作，构建有效的引进人才评价体系，围绕技能等级、学历、专长、工作经历等维度构建科学的评估体系，积极探索有效的积分制人才评价体系，形成一套符合我国国情的移民计分制度。此外，还要积极研究制定与高技能人才引进相配套的相关制度。例如，进一步探索非常规移民、亲属移民等相关移民制度；[4]制定一套简便的高技能人才申请入境程序体制；制定高技能人才专属的就业政策，完善薪资、升迁、调动、研究资助、继续教育等在内的一系列保障举措；根据行业、地域等实际情况分类制定富有个性特点的高技能人才引进政策，等等。

(四)完善留学生政策，加强高技能人才国际交流

积极吸引国外留学生来华学习，鼓励学有所成者留华工作，并将其作为我国引进高技能人才的重要渠道。进一步完善留学生政策，除了为留学生提供奖学金、助学金、技术创新基地、良好的子女教育、完善的生活设施等，还可以给予毕业的留学生一定年限寻找工作，以鼓励高技能型留学生在毕业后选择留在我国发展。针对全球高技能人才流动趋势，要积极实施高技能人才国际化战略，拓展高技能人才国际交流渠道，提升高技能人才队伍的国际化水平。加强与发达国家高技能人才培养方面的国际合作，完善高技能人才出国留学机制，拓展高技能人才出国深造的渠道，重点提升重要领域高技能人才培养的国际化水平。要利用好高技能人才跨区域、跨国流动的契机，与发达国家建立高技能人才交流机制，完善高技能人才国际交流计划，在特定技术领域签订高技能人才定制协议，打造具有中国特色、国际水平的高端技能型人才品牌，形成高技能人才集聚效应，在吸引国际高技能人才流入的同时，减少高技能人才流失。

[1]张国初.关于科技人才、高技能人才相关内涵的探讨[J].北京观察，2008(2)：42-44.

[2]Shachar, A. The Race for Talent: Highly Skilled Migrants and Competitive Immigration Regimes[J]. New York University Law Review,2006(1):152.

[3]吴道槐,王晓君.国外高技能人才战略[M].北京：党建读物出版社，2014: 198，216.

[4]王辉耀等.中国国际移民报告(2015)[M].北京：社会科学文献出版社,2015:2,124.

[5]International Organization for Migration. World Migration Report 2015[M]. International Organization for Migration, France, 2015:17.

[6]Gera S., Songsakul T. How is Canada Faring in the Competition for Internationally Mobile High-Skilled Workers? [C].The Canadian Economics Association Meetings, Hamilton, May 27-29, 2005:1-29.

[7]Li-Kai Chen, Mona Mourshed, Andrew Grant. The $250 Billion Question: Can China Close the Skills Gap? [EB/OL]. http://mckinseyonsociety.com/downloads/reports/Education/china-skills-gap.pdf, 2013-05.

(责任编辑：刘奉越)

The Introduction of Highly Skilled Talents in the Developed Countries and Enlightenment

HAN Yong-qiang，FAN Yan

(Continuing Education College, Shanxi University, Taiyuan Shanxi 030006, China)

To get the success in the highly skilled talents competition from all over the world, developed countries promulgate irritative economic policy, revise the immigration policy and overseas students policy, improve the talent evaluation mechanism to make it occupy advantage in highly skill talent introduction. We can learn from the experience and improve related strategies in highly skilled talents introduction to make us gain the advantage of competition.

developed countries; high skilled talent; talent introduction; experience; enlightenment

G719.21

A

1008-6471 (2016) 02-0071-06

10.13983/j.cnki.jaechu.2016.02.015

2016-04-14

全国教育科学规划教育部重点课题“职业教育与区域产业协同发展研究”(编号：DJA140245)

韩永强(1975-)，男，山西寿阳人，山西大学继续教育学院讲师，博士，硕士生导师，主要从事职业教育经济与管理理论研究。