法官责任制改革的地方实践与思考

白云锋

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）



法官责任制改革的地方实践与思考

白云锋

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

［摘要］在中国司法行政化的背景下，法官责任制改革包含“让审理者裁判”“由裁判者负责”双重含义，改革进程中二者不可偏废。各地法官责任制的改革实践中，从这两个方面出发，采取了1.建立以审判团队为形式的主审法官责任制2.规范裁判文书签发机制3.限缩审判委员会讨论案件的范围4.成立法官惩戒委员会5.建立办案质量终身负责制6.建立信息公开制度等措施来保障法官独立，明确审判责任。开始近一年半的地方改革实践，取得了一定的成效，但也面临着诸如监督考评机制缺位，改革信息公开不充分，法官错案责任终身追究制与结果追责模式之科学性等待完善之处。应该建立以人大常委会下的专门委员会为主体的第三方监督考评机构；督促改革地方及时通过网络等便民渠道发布改革信息；修正法官错案责任终身追究制为错案确定时效起算制，更新错案结果责任模式为行为责任模式。

［关键词］司法改革；法官责任制；地方实践；错案责任

The Local Practice and Thinking of Judge Responsibility system Reform

BAI Yun-fang
(Zhongnan University of Economice and Law,Wuhan China 430023)

［Abstract］Under the background of Chinese administration of justice,the judge responsibility system reform contain"let the trial judge who""the referee is responsible for"double meaning,in the process of the reform of the two can be neglected.Around the judge responsibility in the practice of reform,from the two aspects of take 1.Establishment of the trial team for the form of the presiding judge liability of the normative documents referee issued mechanism.Limit shrinkage judicial committee to discuss the scope of cases 4.Set up disciplinary committee of judges.Investigators established the responsible for the quality of life of 6.The establishment of information disclosure system and other measures to ensure the independence of judge,a clear responsibility for the trial.Started nearly a year and a half of the local reform practice,and achieved certain results,but is also facing such as supervision and evaluation mechanism is absent,reform of information disclosure is not sufficient,judge misjudged case responsibility lifelong accountability accountability system and the mode of scientific waiting for improvement.Should establish the special committee under the Standing Committee of the National People's Congress for the main body of the third party supervision and evaluation mechanism;urge the reform of local in a timely manner through the network and convenient channels reform and information release;correction judge misjudged case responsibility lifelong accountability misjudged determined prescription starting system, update misjudged the responsibility model for behavior responsibility model.

［Keyword］judicial reform;judge responsibility system;local practice;responsibility for misjudged cases.

自中共中央十八届三中全会决定开始新一轮的司法改革以来，在近两年的时间里，司法改革由宏观层面的顶层设计逐步推进到中观、微观层面的具体实践。2014年6月，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，公布了第一批上海、广东、吉林、贵州、海南、青海和湖北7个司法改革试点地区。同时还提出了四项具体司改措施，即完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理。其中，完善司法责任制可以说是其中的重中之重。

一、中国背景下法官责任制概念的澄清

司法责任制，从字面意义上很容易理解为有关追究司法责任的制度。但在当下中国司法现状的背景下，其有更丰富的内涵。司法责任制并不等于追究司法责任的制度。

“当下，在中国各级法院，院庭长审批案件的做法虽然没有任何成文法上的依据，却已经成为长期得到奉行的司法决策方式。”［1］由于法院内部的行政化，使得案件虽由法官审理，但裁判结果却须由庭长、院长或者审委会层层审批，这样便使得责任主体变的分散，导致冤假错案往往不易翻案，或者翻案之后也不易认定责任。

法官责任制之确立，意在解决我国审判实践中的司法行政化、责任承担不明、办案质效低下等现实问题，进而实现“让审理者裁判，由裁判者负责”之目标。主审法官责任制本身所蕴含的法官独立、权责一致、审判效率等要素无疑可有效回应实践需求。［1］尽管学者表述因法官责任制在实践中的贯彻差异而有所不同，但核心思想均是在现行法官整体素质未达预期的情境下，为摆脱“案件审签制度”所造成的法官不独立的状况，而由部分业务素质较高的法官对其所主审的案件独立把关，进而实现法官独立。有学者就认为，主审法官责任制是指为实现“让审理者裁判，由裁判者负责”目标，依据正当法律程序由中立机构选任优秀的审判业务骨干为主审法官，主审法官负责审理具体案件、径行发布裁判文书并由其承担责任的一种案件办理机制。［1］

综上，本文认为法官责任制包括两个构成要素：一是“让审理者裁判”，二是，“由裁判者负责”。前者是指确立主审法官、合议庭成员在审判中的主体地位，赋予其独立的审判权，解决目前审理权与裁判权分离的问题，同时取消院庭长的案件审批权，实行法院系统内部的去行政化。而后者则要求明确主审法官、合议庭成员的主体责任，假如在案件审判过程中出现了违法裁判行为，其将成为责任追究的对象，以达到法官在审判中的权责统一。

二、法官责任制改革地方实践的主要举措

通过对各地完善法官责任制改革实践的分析整理，各项改革措施也大体可以分为保障法官独立地位和强化法官主体责任两个方面。

（一）让审理者裁判——保障法官独立地位方面

1.建立以审判团队为形式的主审法官责任制

各试点法院改革原有架构，组建以主审法官为核心，各类人员分工协作，相对固定的新型审判团队，实行扁平化管理。据汇川区法院院长赵正新介绍,改革后汇川区法院的19名一线裁判法官按照“1名主审法官+1名法官助理+1名书记员”的办案团队管理模式,组建了19个审判团队，分别负责审理刑事、民事、商事和行政等案件。［2］当然，各个地方根据自身人员及业务需要，并不局限于这种1+1+1模式，审判团队除了这种1+1+1的模式，还有江苏江阴等地的1+N+1的模式和深圳等地的1+N+N+N模式。［3］但无论怎样构成，一名主审法官是不可少也不能多的。具体而言，其与改革前的审判人员组成模式有以下三点区别：（1）组织形态不同：旧的审判长模式只是为了某一个案件组成的一个临时性的审判组合，而新的审判团队模式则是在案件之前就已经确定下来并不随案件审结而解散的固定团队；（2）地位不同：旧的审判长只是庭审的组织者，新的主审法官是审判团队的实质管理者。旧的审判长参与合议，但受庭室领导，新的主审法官不受庭长领导，具有案件的决定权。（3）职业保障不同：旧的审判长与普通法官相同，新的主审法官公开选任，并进行绩效激励。

另外，新型审判团队将法官从繁杂的事务性工作中解脱出来“,庭前送达、拟写法律文书等与判断无关的事务均不参与，由法官助理完成。法官回归审判工作本质。“原来法院同事见面，会问‘你是哪个庭的’，现在都问，‘你是哪个团队的？’”［4］

在这套机制下，审判长们“像一名职业化法官那样去战斗”，多数案件均由本团队审判长决定，不再需要层层审批。审判团队的权责明晰，有利于落实“让审理者裁判,由裁判者负责”的主审法官负责制。当前，取消案件审批制和审判庭建制，完善主审法官、合议庭办案责任制，是多地试点解决审判运作中行政化问题的主要举措。

2.规范裁判文书签发机制

在改革之前司法文书的层层审批不仅使得办案效率低下，更使得司法责任落实困难。若不改变文书签发制度，司法内部的行政化便无法真正祛除。

除了以上以审判团队的实际形式在组织上规避院庭领导批示干预司法之改革举措。各地也从规范上直接对相关现象予以规制。如从2015年1月起，福建龙海法院在总结角美法庭办案责任制试点成效基础上，制定出台了《法律文书签发管理规定》，以下放文书审签权限，并落实裁判文书个人草签制度。文件规定，法庭适用简易程序审理的案件，法律文书均由经办法官签发；适用普通程序审理的案件，法律文书均由主审法官签发。另外，上海、广东等地都出台了类似的改革措施。［5］《广东省法院健全审判权运行机制、完善审判责任制改革试点方案》中就明确规定，建立并推广以主审法官和合议庭为核心的审判权运行机制。主审法官对其独任审理的案件自行签发裁判文书,承担办案责任。强化合议庭负责制,院长、庭长原则上不再签发本人未参加审理的案件的裁判文书。

3.限缩审判委员会讨论案件的范围

审委会讨论案件的程序缺乏公正性，它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则，如与审判公开、直接审理原则相悖。回避制度对审委会委员形同虚设。割裂了审理权和裁判权，出现“审而不判”和“判而不审；不利于错案责任追究制的落实。

《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》中明确，制定《审判委员会工作规则的规定》，改进和完善审判委员会运行机制。合理定位审判委员会职能。明确审判委员会的职能主要为总结审判工作经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。缩限审判委员会讨论案件的范围，减少审判委员会讨论案件数量。明确除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。完善审判委员会议事规则。建立审判委员会决议事项的督办、回复和公示制度。完善审判委员会委员直接参与审理重大、疑难、复杂案件的机制。

湖北省的司法改革方案着重推行主审法官和合议庭办案责任制，同时对审判委员会制度进行改革，不但限制缩小审委会讨论案件的范围，同时要求审委会通过观看庭审录像、展示证据、查阅案卷等方式增强讨论案件的亲历性。［6］

审判委员会存在的法律基础源于《人民法院组织法》第10条的规定。其具体的职能权限则见诸于《刑事诉讼法》及《最高人民法院关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》的详细规定。可以说法律的规定是非常明确的，并没有给予太宽的权限。实践中会出现审判委员会权限扩大的问题，规范层面的范围大小只是问题的一个方面，怎样在组织上完善审判委员会组成人员的选任，在程序上设置科学化的工作机制，以防止审委会成为“大佬会”，表决机制成为一言堂也许是中央与地方更应该改革的地方。

4.禁止领导干部插手案件审理

为防止领导干部干预司法活动、插手具体案件审理，确保司法机关依法独立公正行使职权，2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，明确了干预、插手、过问案件的具体情形以及登记通报和责任追究。这为各地的改革实践提供了较为具体的指导。

在中央文件的指引下，贵州等地区相继建立了领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。

贵州省在《关于贯彻落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施意见》(以下简称“《实施意见》”)中明确提出，对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，对相关信息要依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查，做到全程留痕，有据可查。对违法干预司法活动情节恶劣的，司法机关可立即报告同级党委政法委和上级司法机关。《实施意见》对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的分析通报制度、调查和责任追究程序等作出了具体规定，明确将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。另外，山西也出台了同样性质的《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究实施细则》。对领导插手案件进行追责，实际上就是在增强法官独立审判的地位。但具体实施成效如何，还有待观察。

（二）由裁判者负责——强化法官主体责任方面

1.成立法官惩戒委员会

落实司法责任制，必须建立和完善法官、检察官违法违纪行为惩戒制度，强化对司法活动的制约监督。自司法改革要求完善司法责任制和法官员额制以来，山东、上海、吉林、宁夏等多省市都相继成立了法官遴选委员会和法官惩戒委员会。前者主要是对法官的选任进行审核，后者主要是对法官的违法违纪行为进行管理。

上海作为司法改革试点方案最早获批的城市，其于2014年12月通过了《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会章程（建议稿）》《上海市法官、检察官遴选（惩戒）委员会人选名单》以及法学学者专家库成员建议名单，并向15位委员颁发聘书，成立了全国第一个法官检察官遴选（惩戒）委员会。受聘的15名委员包括7位专门委员和8位专家委员，其中专门委员由市委政法委等单位的分管领导组成，专家委员由资深法学专家、业务专家、律师代表组成。遴选(惩戒)委员会附设专家库，由资深法学专家、律师代表等组成。宁夏等地的惩戒委员会组成结构与上海类似。

法官、检察官惩戒委员会是相对中立的第三方，负责受理对法官违犯司法纪律和职业道德的投诉进行核查，组织听证，对涉事法官所应承担的责任进行确认并提出惩戒意见建议。这不失为一种可以继续探索的制度。

2.建立办案质量终身负责制

十八届四中全会决定明确规定：“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。”为了保证办案质量终身负责制的贯彻落实，海南省的各级法院创新推出每个案件都设定终身识别二维码，推行每案一个二维码后，当事人通过扫描二维码，立案时间、案号、办理流程和相关负责人、审判长、审判员、书记员姓名,判决时间、判决文书等相关信息就会全面呈现。［7］

以一案一个二维码的形式“捆绑固定”案件相关内容，不仅利于将来追责的方便，更有利于避免法官滥用权力或无视司法程序严肃性，是值得推广的创新举措。但学界也对办案质量终身负责制提出了自己的质疑，对此，本文将在第四部分中探讨。

3.建立信息公开制度等

随着信息网络的快速发展，近几年通过网络建立自媒体的案件信息发布平台，从而使法官的庭审和判决接受公众的监督已成为全国各级法院普遍采取的方式。据新浪网2014年国家宪法日发布的《全国法院新浪微博运营报告》显示，自2010年湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院开通全国首个法院官方微博至2014年11月10日，在全国3558家法院中，已有3322家法院开通了官方微博，占整个法院总数的90%以上。而通过微博直播庭审更是成为法官接受公众监督的常态。

另外，还有案件随机分配、裁判文书上网、办案过程全程录音录像、制定权力清单等其他完善司法责任制的举措。

三、推进法官责任制中需要注意的问题

司法改革已经进行了两轮（2003、2007年分别启动），两轮司法改革措施的推行，都是在既有的司法体制框架下的工作机制改革，由于体制上的问题，实际成效并不尽如人意。应该说，十八届三中全会开启的是第三轮司法改革。与前两轮经验主义的司法改革不同，新一轮司法改革的深化具有明显的强制性制度变迁的特征。［8］开始了近一年半时间各地的改革试点在办案效率、文书签发率、法官责任心等方面初见成效。［9］但无论是各地法官责任制改革实践所要解决的实际问题方面，还是法官责任制背后所应遵循的建构逻辑方面，都有一些值得继续分析探讨之处。

（一）改革本身缺乏考评机制

法官责任制改革要求对法官履行职责的情况进行监督考评，但改革本身也是一项应该被监督的工作。但到目前为止，尚没有明确的针对司法改革的外部考核机制建立。虽然中央自2003年以来就成立了司法改革领导小组，但其只是对全国的司法改革进行政策方向上的引导，并不而且也不可能对各地改革实践进行实时考评监督。外部人员得知的改革成效都是来自于改革者自身的描述，其科学性和真实性缺乏足够的公信力。没有监督，无法保证改革司法腐败的过程会不会演变为改革腐败。没有考评，就不能对改革的成效进行有效的分析，从而为改革的进一步深化提供指导。

而另一方面，各级人民代表大会在法官责任制改革中却是被动缺位的。人大基于其权力机关的性质与地位，理应在法治建设中起主导作用：事先的司法改革方案必须经由作为民意代表机关的人大通过才能获得合宪性，事后司法改革的实施状况也需要有常规的机关进行监督保障。从各地改革的举措来看，大多纲领性文件都是由中央或地方全面深化改革领导小组或政法委来通过，而具体改革文件则是由法院、检察院自己制定。从改革步骤及措施的具体设计到改革方案的审议批准几乎都没有人大的参与。首先，这与人大作为立法机关、权力机关的地位是不相符的，不利于人民代表大会制度的健康发展。其次，人大在司法改革中作用有限，司法改革的实质是改革司法，而现阶段改革的对象成为改革的推动者，当改革遭遇利益博弈，无中立的机构居中裁判，这明显有违现代法治的原则。再次，由几轮司法改革的经验可知，要使改革稳步推进并获得长远的成效，必须改变运动式、政策化的改革思路。而且与经济领域的改革不同，司法领域的改革基于改革对象自身的司法机关或组织的性质，其必须更加重视改革本身的法治化。最后，现阶段司法改革主要靠地方党委或法院出台规范性文件加以推进，随着领导的职位更迭或者注意力转移，改革的方向会飘忽不定，也会影响到处于改革风口浪尖的司法人员对司法改革的信心。可见，如果没有人大的参与，中国为了法治化的司法改革从一开始便脱离了法治的轨道。

基于此，本文主张在改革中建立监督考评机制，突出人大在司法改革中的地位。具体而言，目前司法改革多在各省市级政府领导、政法委指导下由法院、检察院和司法行政部门等具体完成。为了保证考核的公正性，考核机制应建立独立于司法改革领导组的外围。人大作为相对独立于这两方面的机关，具有类似中立第三方的优势，另外，人大作为权力机关也有对其进行监督的法理基础。可以在各地的人大常委会下设立司法改革委员会，或者在其法制委员会下成立司法改革考核办公室等机构。并且制定具体的监督考核标准以及工作流程，对监督司法改革进程及成效进行常态化的主动性质的监督。

（二）改革信息公开不充分

信息的公开，让权力在阳光下运行，是法治政府在当代的应有之义。本轮司法改革作为十八大全面深化改革以来一项重大的工程，理应在便民、高效等法治原则的指导下，让广大公民知晓。但在笔者对各地的改革实践进行查阅时，各试点地区的信息公开情况并不乐观。

关于官方政策文件，除了《上海市司法改革试点工作方案》之外，各地的司法改革试点方案均不能在网上查阅到全文，而只有相关新闻中的只言片语。关于司法改革动态，以第一批试点改革地区而言，在各地人大、政府、政法委、法院、检察院以及司法行政机关的官方网站上辟有司改专题实时公开试点工作进程的省份只有广东省（广东省政法委官网）、海南省（海南省政法委官网）、青海省（青海省政法委官网）。而其他省份司法改革的官方信息几乎只有通过第三方的网站并不完整的新闻报道中得来。

虽然政府信息公开不止有网络一种渠道，但当下，从便民性、受众广泛性、及时性等三个角度进行综合考量，网络可以说是进行政府信息公开最该被运用的渠道。但现实情况却并不令人满意。公开信息不充分，公众不知晓，失去了一条成本低且效果卓著的监督渠道——社会监督，改革的质量失去一定的保证力；公开信息不充分，公众没有参与感，而法制建设却是一个上下互动前进的过程，改革的附加值失去一定的保证力；公开信息不充分，理论界获取研究材料途径减少，不利于理论深入化，改革的科学性失去一定的保证力。

就此，本文认为各改革地区应该通过官方网络媒体，及时、充分公布司法改革相关政策文件，实时公开司法改革进程信息，以此来接受社会监督，保障公民参与司改权利，促进理论实践互动发展。

（三）对法官责任制内容的质疑——错案标准是否应该更新

长期以来，我国以结果责任为标准来进行法官责任制模式的建构。一些地方法院对“错案”的线索来源作了一些归纳为两种类型：一是程序内的来源，二是程序外的来源。前者是指上级法院通过二审或再审程序推翻了原审法院的裁判结论，尤其是二审法院或再审法院因事实不清、证据不足而作出改判或者发回重审的裁定。后者则是指法院在外部因素的干预或者影响下认定法官办错案件的情况。［10］例如，海南省高级人民法院就将“检察机关提起抗诉的案件”、“上级领导机关批示的案件”、“列入人大常委会监督的案件”以及“来信来访中反映存在问题的有关案件”列为发现错案的重要线索。［11］在司法实践中，这种根据程序外的标准所发现的“错案”可能还包括新闻媒体予以报道的案件、社会高度关注的案件，等等。

本质上，我国当代的结果责任追究制是一种对法官的行政控制，是司法行政化的必然产物。根据案件的裁判结果来追究法官法律责任的制度，从根本上破坏了法官的良心独立，消解了改革者为解决司法行政化问题所做的一切改革努力。［10］有些批评者明确指出，法院将上级法院作出改判和发回重审的案件都列入“错案”的范围，根据裁判的社会效果来确定错案责任，这种做法违背了司法规律，导致追究范围过宽，而真正的错案却得不到有效追究。［13］有些批评者认为，将错案结果作为追究法官责任的根据，造成了法院内部人人自危、转移办案责任风险的后果。［13］还有些批评者则认为，一个案件往往不是由法官独立作出裁判的，而要经过合议庭审理，庭长、院长批示，审判委员会讨论决定的流程，结果责

任模式会造成无人真正对案件质量负责的后果。［14］

基于保证司法公正、独立的需要，以及法官自由心证空间的切实存在，本文认为，在进行法官责任制改革之时，首先要从规范上明确法官责任制的责任认定标准，由过去的“结果主义”更新为“行为主义”：根据“有行为才能承担责任”的基本原则，如果法官在审判过程之中并不存在违法裁判等司法行为，其就应该拥有无需对任何裁判结果负责的职业豁免权。

参考文献

［1］梁平.主审法官责任制论析［J］.山东社会科学, 2015,10:105-112.

［2］王念,胡星,闫起磊.贵州:司改让法官成为审判“主角”［EB/OL］，http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-08/25/c _134552796.htm.最后访问日期：2015年11月24日。

［3］陈坚.江阴首创“1＋N＋1”破解案多人少［EB/OL］.http://www.jsfy.gov.cn/fyyw/fydt/2013/08/05081850792.html.最后访问日期：2015年11月24日。

［4］刘长，张宝丹，胡馨以.深圳福田审判长负责制改革：不审案的人，不能判案了［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/88777.最后访问日期：2015年11月25日。

［5］参见《上海市高级人民法院司法体制改革试点工作实施方案》和《广东省法院健全审判权运行机制、完善审判责任制改革试点方案》。

［6］彭波上海等7试点省市司法体制改革方案均已开始实施［EB/OL］http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1538625.shtml.最后访问日期：2015年11月24日。

［7］傅勇涛,刘欢.海南试水司法改革“二维码”确保法官终身负责［EB/OL］http://news.xinhuanet.com/legal/2015-01/07/c_1113908066.htm.最后访问日期：2015年11月24日。

［8］兰心宇.展望第三轮司法改革［J］.南风窗,2014,04:26-28.

［9］李想.司法体制改革：8家法检试点经验成司改鲜活样本［EB/OL］http://www.legaldaily.com.cn/index_article/cont ent/2015-10/27/content_6324297.htm.最后访问日期：2015 年11月24日

［10］陈瑞华.法官责任制度的三种模式［J］.法学研究, 2015,04:4-22.

［11］参见2000年5月发布的《海南省高级人民法院贯彻执行<人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)> 和<人民法院审判纪律处分办法(试行)>若干规定》。

［12］参见广东省高级人民法院研究室理论研究小组：《法官办案责任制的健全和落实》，《人民司法(应用)》2014年第7期，第63页。

［13］魏胜强:《错案追究何去何从？—关于我国法官责任追究制度的思考》［J］，《法学》2012年第9期，第56页。

［14］胡夏冰：《法官办案责任制的理论逻辑》［N］，《人民法院报》2014年5月22日第2版。

［责任编辑：吴莲］

［作者简介］白云锋，中南财经政法大学研究生。

［收稿日期］2015-12-01

［文章编号］1008-8628（2016）01-0007-05

［中图分类号］DF82

［文献标识码］A