全面推进依法治国进程中的社会主义市场经济

白金亚

（华东政法大学，上海200042）



全面推进依法治国进程中的社会主义市场经济

白金亚

（华东政法大学，上海200042）

［摘要］市场经济是法治经济。社会主义市场经济本质上是法治经济。在经济新常态背景下，国家经济发展新的动力源泉已转变为制度上的动力，也即经济发展的动力由过去的仅依靠投资、消费和出口转变为以社会制度创新为基础的经济发展动力。社会主义市场经济的持久繁荣离不开法治，法治同样可以创造经济价值。只有充分的法治才能实现政府与市场关系的正常化，实现市场在资源配资中的决定性作用，以及在法定范围内发挥作用的政府。

［关键词］社会主义市场经济；法治经济；市场的决定性作用；政府职能

Comprehensively Promote the Rule of Law in the Process of Socialist Market Economy

BAI Jing-ya
(East China University of Political Science and Law,Shanghai China 200042)

［Abstract］Market economy is the rule of law economy.The socialist market economy is essentially a rule of law economy.Under the background of new economy,the new power source of national economic development has changed into the system,which is the motive force of economic development.The lasting prosperity of the socialist market economy can not be separated from the rule of law,and the rule of law can also create economic value.Only full rule of law can realize the normalization of government and market relations,realize the decisive role of the market in resource allocation,and play arole in the legal scope.

［Key words］socialist market economy,rule of law economy,The decisive role of the economic market in the rule of law,government function

党的十八大提出，法治是治国理政的基本方式，要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国。［1］从十八大换届以来，有关方面一直在研究“依法治国”的问题，2013年的三中全会对“法治中国”建设做了初步描绘，2014年的四中全会对“全面推进依法治国”做了相应的决定。［2］党的十八届四中全会，是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段和全面深化改革进入攻坚期、深水区之际召开的一次专门研究全面推进依法治国重大问题的重要会议。［3］这次全会是我们党的历史上第一次专题研究法治、第一次对全面推进依法治国作出重大决定、第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会。这三个“第一次”，充分说明十八大之后以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国问题的高度重视，充分体现了我们新一届中央领导集体对法治的认识已经达到了新的战略高度。［4］

党的十八大与十八届三中、四中全会是一个“一体两翼”的关系，“一体”就是党的十八大的全面建成小康社会，“两翼”就是三中全会的全面深化改革和四中全会的全面推进依法治国，正如习近平总书记强调指出的，党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。［5］因为全面建成小康社会既需要深化改革提供动力，也需要加强法治提供保障。全面深化改革、全面推进依法治国就像两个轮子，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。

一、社会主义市场经济本质上是法治经济

讨论社会主义市场经济法治建设，我们对于社会主义市场经济的性质首先要有一个认识，从《决定》关于社会主义市场经济的论述可以看出以前停留在学术探讨上的观点这次被党的最高文件所采纳，即社会主义市场经济本质上是法治经济。所谓“法治经济”，就是建立在法治基础上的市场经济，倡导用法治思维和法律手段解决市场经济发展中的问题，法治经济显著的特征就是发达的市场经济与现代法治的有机融合，成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而衔接契合。［6］四中全会提出的社会主义市场经济本质上是法治经济这一论断是对我国社会主义经济建设特别是改革开放以来30多年经济体制改革的艰难探索的深刻总结。［7］

三中全会提出的全面深化改革的重点是经济体制改革，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。［8］四中全会的《决定》认为社会主义市场经济本质上是法治经济，法治对经济发展有一个引领、规范和保障的作用，同时经济的深入发展能够完善并推动法治建设。［7］从我们三十多年的经济体制改革发展历程上看，法治建设的一个突出表现体现在促进经济的发展上，而经济的深入发展要求更高水平的法治。中国特色社会主义市场经济的重要基石是法治，倘若没有法治的保障，那么从根本上讲产权是不安全的，企业不可能真正独立自主，市场不可能形成竞争环境并高效运作，经济的发展也不会具有可持续性。［9］习近平总书记在对四中全会的《决定》进行说明时提出全面推进依法治国要围绕中国特色社会主义事业总体布局，体现推进各领域改革发展对提高法治水平的要求，而不是就法治论法治。［5］进一步说就是中国的经济体制改革发展要求我们要建立更高水平的法治，当前经济的持续发展和增强市场活力迫切需要法治。

社会主义市场经济的发展必须有高质量、高效率的法律调整，必须把法的至上性、权威性原则贯彻到一切市场关系中去，才可以保障市场经济的健康发展。法律所固有的功能和调整能力使它能够满足市场经济的需要。社会主义法治的真正确立，也必须依赖于市场经济的发展。［10］

二、如何在法治基础上使市场在资源配置中起决定性作用

如何发挥市场在资源配置中的决定性作用，首先我们要知道我们目前的资源配置方式，目前我们在一些领域实现了市场在资源配置中的决定性作用，但是还很有限，在一些领域还存在政府对资源的直接半直接配置，再加上我们是大政府小市场，使得政府对整个市场的影响是全方位的。政府对资源的配置最突出的表现是国资国企，发挥市场对资源配置的决定性作用首先要处理好国资国企改革问题，此外还需要建立规范的市场秩序。

（一）国资国企改革

长期以来，阻碍市场经济中市场作用正常发挥的还是政企不分造成的国企与民企的地位差异。国资国企改革与发挥市场在资源配置中的决定性作用有密切的联系，一定程度上可以说国资国企改革关乎经济体制改革的成败。这一轮国资国企改革思路要求不能先改革后立法，要突出法治对改革的保障，而这个法必须要是适应改革的法。这次的国资国企改革特别强调一个顶层设计。由发改委负责牵头制定的国企改革的顶层设计方案估计年底前推出。人社部牵头的国企高管薪酬改革方案以及细则已经制定出来，明年起实施，财政部牵头的国有资本预算改革方案也已经制定完成。［11］这次的改革也是多部门参与，让人不禁想起上世纪末国资国企改革中“九龙治水”的场面，产生这可能会降低改革效率的疑虑。这种疑虑还是有一定道理的，早在年初国资委内部就有人说改革方案已经上报国务院，不日就会公布，可是等到现在还是迟迟不公布，有的学者直接点出国企改革整体方案迟迟未出台，最根本的原因就是由于各部委权力分散，使得改革方案长期处于交换意见和磨合阶段。［12］需要注意的是，改革方案关系重大，我们要谨慎又谨慎，但是也不能过于谨慎而错失了良机。虽然有这样的瑕疵，但是总的来说我们改革的效率还是较高的，基本上都是在对症下药。今年十月国务院成立了马凯任组长包含中组部、国资委、发改委在内的九个国务院所属部门的国有企业改革领导小组，并把办公室设在了国资委，至今已经开了两次会，国有企业改革领导小组的成立有效解决了之前国资委统筹乏力的尴尬局面，将加速国企改革顶层方案的出台。［11］

顶层设计方案不是法律，是解决某一问题的系统化解决方案，是一种对现有法律体制不完善的最有效的一种补充和过渡，是一种对“法无禁止皆自由”理念的合理利用和规范。因为是方案就说它与法律没什么关系也是一种武断，顶层设计是改革过程中出台的自上而下的系统谋划，这与法律有些相似，顶层设计的方案内容涉及对政府行为的规范、对企业行为的规范，也可能包括对普通公民行为的一些规范。顶层设计是为了使某个领域按照设计的方案有效的运行，而法律的目的也在于规范某个领域而促进该领域有序运转。可以说两者关系密切。与政策不同，顶层设计不能随便就贴上政策的标签，因为两者是差异比较大的两个概念，政策的出台往往不注重系统性，也没有顶层设计规范性强，相应的顶层设计更像是一种对未来立法的一种实验，顶层设计出台后积累下的好的经验办法可以作为以后进行相关立法的重要参考。比如关于国企的顶层设计可以作为未来国企立法的一种参考，关于国企薪酬制度的顶层设计可以为以后在国企管理方面的特别立法作参考。

（二）规范的市场秩序

进一步规范市场秩序，就是要体现市场经济作为法治经济的基本精神，法有禁止坚决禁止，促进市场体系真正实现统一开放、竞争有序。［13］竞争是市场资源的配置方法［14］2，处理好政府与市场之间的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，讲到底就是在多大程度上、多宽范围内依赖竞争机制实现资源的配置［14］2。竞争是市场经济的本质要求，也是市场机制发挥作用的核心过程，因此，以约束各种限制竞争、可能导致垄断的市场结构和行为，从而促进和维护市场竞争为目的的竞争政策被视为市场经济的基本制度。［14］3竞争政策的实施最主要的是建立一套完整的竞争法律制度。它以反垄断法律为核心，通过一些具体的规则对反竞争或可能限制竞争的行为进行规制，包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经济力量过度集中以及独立的执法机构。［14］20竞争政策对市场秩序的规范运行有重要的促进作用，竞争政策通过打击垄断和促进竞争，为市场经济的健康和有序运行创造了良好环境。［15］

国资国企的分类与分层改革以及混合所有制改革的直接结果将会是市场竞争领域的进一步扩大，更多的国企将会在更深领域和更宽的市场范围内参与市场竞争，更多的民资和外资将会进入到以前主要是国资所涉及的领域，混合所有制的重新定位也使得国资与社会资产深度融合，这些都涉及竞争问题，深层次上来说也是一个竞争政策问题，以往更加注重公共政策的国企需要适应新的竞争政策①在国际社会，“竞争政策”在三个层面上被加以使用：一为狭义上之竞争政策，专指鼓励竞争、限制垄断的反垄断政策（反垄断法）；二为广义上之竞争政策，涵盖了为维持和发展竞争性市场机制所采取的的各种公共措施，乃“促进竞争”之竞争政策；三为最广义之竞争政策，泛指一切与竞争有关的政策措施，涵盖了一切“促进竞争”以及“限制竞争”的政策。竞争政策通过维护竞争、鼓励创新和保护消费者利益，不仅对经济发展具有促进性功能，而且还具有对经济政策的统领性功能和对市场经济运行的“保护伞”功能。转引自徐士英.竞争政策研究——国际比较与中国选择［M］.北京：法律出版社, 2013.3-6.。竞争政策是一个国际性问题，在当今世界经济发展中一定程度上扮演着基础性作用，前一段时间我们与韩国、澳大利亚结束了自贸区谈判的实质性谈判，其中发布的公告中都把竞争政策作为自贸区谈判的一个重要内容，对于竞争政策来说现在已经不仅仅是倡导的问题了而是真的已经到了必须认真制定和实施的阶段了，随着我国自贸区谈判对象和范围的扩大，这对我们国内竞争政策的发展水平提出了更高的要求。

三、如何在法治前提下更好的发挥政府的作用

纵观经济学百余年发展史，对于政府与市场的关系和政府职能的认识，虽然经历了从“小政府”到“大政府”再到“小政府”的过程，但是，现代市场经济离不开政府的宏观调控，二者之间存在着共生性的内在关联，已经成为人们的共识。市场虽然在优化资源配置方面具有独特优势，但市场并非万能的，其自发性、盲目性、滞后性等弊端容易导致市场失灵。而且，市场化程度越高，市场机制作用愈强，市场失灵现象往往就暴露得愈充分，政府作用也愈显重要。［16］但是如果政府与市场同时直接决定资源配置会导致政府权力与市场运作的冲突，表现有三个，一是政府“事前”对市场活动的过度审批，会产生对市场活力的抑制和政府权力的寻租。二是政府“事中”直接投入资源会导致不公平竞争。三是政府“事后”对企业的过度保护会造成资源的浪费。［17］中财办副主任杨伟民说中国经济新常态下，在部分行业削减产能过剩的过程中，以往地方政府配置的不少“该死没死”的僵尸企业将难以为继，有可能大批破产，说的就是政府事后对企业进行的过度保护现象。［18］可见政府与市场的关系问题并不简单，为了实现市场的“看不见的手”的功能，市场经济必须要求政府被约束。如果政府不被约束，它就容易用自己的权力来换取自己的利益，它所做的事情就会对社会不利。什么样的制度能够解决这一两难问题呢？没有完美的制度，但是目前人类发明的最好的制度就是法治。［19］所以我们正在进行的全面推进依法治国其实是在建立适合我们中国的最好的制度。

我们这里说的更好的发挥政府的作用，主要是在全面深化改革和全面推进依法治国的背景下来讨论的，可以做一个不太恰当但是能够帮助我们理解的比喻，也就是三中全会是提要求，四中全会是想办法。三中全会说更好的发挥政府作用，也就说明我们现在的政府存在一些问题，主要表现在这两方面，一个是政府干预过多，另一个就是监管不到位，我们要解决这两个问题，要突出一个法治思维，四中全会说要依法行政要建设法治政府，具体到经济领域就是要依法加强和改善宏观调控、市场监管，反对垄断，促进合理竞争，维护公平竞争的市场秩序。我们说的市场在资源配置中起决定作用，不是要把政府晾在一边，建成市场经济不是要摆脱政府，还是我们前说的要更好的发挥政府作用，突出一个“好”的概念，有种锦上添花的感觉，其实就是这样，社会主义市场经济更多的是要发挥市场的作用，但是也离不开政府的作用。我们说政府更好地发挥作用，第一好就是好在政府要在法律范围内行使权力，不能不行使也不能乱行使，第二个好就是政府的简政放权、释放市场活力。简政放权其实也是政府依法行政的表现，目的都是要把政府的权利进行规范，把政府的权利范围确定下来。

如何运用法治思维更好的发挥政府作用需要从两个个角度来解决，一是简政放权防止政府干预过多，二是解决监管不到位问题。

（一）简政放权防止政府干预过多

关于政府的简政放权，我们首先要清楚一个概念，那就是“依法行政”不是“以法行政”。两者的根本区别是是否约束政府。“以法行政”是政府通过法律的形式来管制企业和个人。而“依法行政”中重要的一条是法律约束政府行为。只有当法律可以约束政府行为时，企业和个人的自主权才有制度保障。［19］所以我们不能把依法治国理解成是政府用法律来行政，更重要的是法律也是对政府行为的约束和限制。

现在正在进行的法治政府建设一个突出的特点就是简政放权，简政放权直接体现在权力清单上，而权力清单就是约束政府的一种形式。法治政府实质上就是有限政府，也就是说，在法治状态下，政府的职权、组织架构、职能、职责等都是法定的，不能超出法定范畴。［20］政府过去在市场监管上，行政干预有点多，特别表现在行政审批上，让权力更加科学合理地运行，就必须要让政府职能科学，权责法定，让政府部门的权力有明晰的边界。［21］从2015年两会到11月24号，国务院已经取消和下放三个批次共计202项行政审批事项，完成了李克强总理今年两会承诺的年内再取消和下放200项行政审批项目的目标。［22］不仅是国务院，拥有行政审批权的各级政府都在依法依规取消或者下放行政审批权，进一步释放市场活力。

政府干预过多是我们国家比较突出的特点。因为我们建国以后从1956年进入社会主义开始到1992年提出建立社会主义市场经济，这段时间里我们长期实行的是计划经济体制，我们经济发展是建立在一个强大的政府管理基础之上的，政府直接管理经济的各个领域。因此我们是在计划经济体制的基础上推进社会主义市场经济体制改革的，这比没有经历过计划经济体制直接过渡到市场经济体制还难。计划经济体制形成了强大的行政体制（政府无所不管）以及与之相适应的意识形态、利益格局。［23］这个情况可以说不同于世界上任何一个国家，其他国家没有现成的经验可供我们直接借鉴，所以说我们是建立适合中国国情的法治而不是其他什么法治。

政府干预过多的直接后果就是市场不能公平竞争，行政性垄断问题突出。如何解决政府干预过多的问题，从市场经济法治的角度讲主要涉及的法律是竞争法，特别是《反垄断法》，事实证明，《反垄断法》是规制行政性垄断的有效途径，今年以来《反垄断法》出尽了风头，我们的竞争执法机构针对企业的垄断行为已经累计开出了几十亿的罚单，但是针对行政性垄断的案件相对来说还很少，甚至是少得可怜，现在我们的竞争执法机构已经放出风说下一阶段的执法重点是行政性垄断行为。这也不难理解，随着全面深化改革的有序推进，现在又强调要全面推进依法治国，法治政府的口号喊的非常响亮，我们的克强总理也一直强调要加快法治政府建设，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。那么如果我们政府在履职的过程中的违法行为必然也是需要规制的。今年我们对行政诉讼法进行了大修，其中一个亮点就是行政诉讼的受理范围不再限于具体行政行为，扩大到了行政行为。并且点明行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的行为是可以起诉，人民法院也应当受理的，这就提高了行政性垄断行为的可诉性，为更好地规范政府行为，防止政府过度干预市场提供了更多的救济渠道。［24］

关于行政性垄断，今年有一个比较有意思的案例。今年年中的时候韩国大使馆向国家发改委举报，说是河北省对本地客运企业制定了优惠政策，过路过桥费打“对折”，只收一半，但其他省份跨省运输不能享受这个优惠。因为一个在天津注册的中韩合资企业未能享受到该优惠待遇，于是便向韩国大使馆投诉。就有了韩国大使馆向国家发改委举报河北省的事件。后来发改委就调查，发现河北省交通运输厅、物价局、财政厅确实违反了《反垄断法》的相关规定，对本省客运班车实行通行费优惠政策，这个优惠使得省外的企业每年每条线路可能要多出上百万的支出，河北省这几个部门明显存在滥用行政权力排除、限制相关市场竞争的行为。这些做法，严重损害了河北省客运班车经营者与外省同一线路经营者之间的公平竞争，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”规定，属于《反垄断法》第三十三条第（一）项所列“对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格”行为。国家发改委就向河北省人民政府办公厅发出执法建议函，建议其责令交通运输厅等有关部门改正相关行为，后来河北省对这个规定做出了调整。［25］这件事也就到此为止了，没有责任人受处分，也没说怎么赔偿省外企业从政策执行以后受到的损失。从这就能看出我们针对行政性垄断还有很多要做的地方，从这个案例看，其实政府部门本身的这个垄断行为没有给自己带来什么实际的利益，他们主要是出于地区公共利益也是走合法程序才做出的决策，好像是合理的，其实这种行为是很危险的，它从地区利益出发，限制外地企业的进入，对市场长远发展是很不利的，不利于提高本地企业的经营管理水平，不利于本地普通民众的利益，甚至会损害本地经济社会发展，是典型的短视行为。

当然，对于现实中存在的问题，我们也不能过于悲观，现在看应该是很有希望的，我们正在进行的全面深化改革和全面推进依法治国的发展方向是正确的，并且我们已经能够感觉到这种发展带来的好的一些变化，只要坚持下去，政府的过度干预问题也一定能够解决。

（二）监管不到位

监管不到位主要涉及两个问题，一个是立法问题，一个是执法问题，具体表现就是权责不明。目前这两方都要改善，以解决政府部门的权责不明问题。三中全会提出“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”随后，各地政府部门都在积极探索建立工商、质监、食药监部门相统一的市场监管体制，解决市场多头监管所带来的职责不清、权责不明、监管缝隙问题。可以说现在政府对市场的监管正在向市场综合监管体制这个方向发展。目前正在进行的改革的突出特征就是“先立法，后改革”。在全面推进依法治国的新形势下，“先改革，后立法”已经不能适应经济社会发展的要求。随着社会主义法律体系的建立，以习近平同志为总书记的党中央大力弘扬社会主义法治精神，高度重视运用法治思维和法治方式执政兴国，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大，依法行政已经进入新的历史阶段。［26］重大改革措施都强调于法有据，不再是拍脑袋决定了。比如今年7 月30号挂牌的由原天津市工商行政管理局、食品药品监督管理局和质量技术监督局三个部门“三合一”整合而成的天津市市场和质量监督管理委员会，它是第一个省级层面的大市场监管部门。这个委员会的建立可以说是市场监管体制改革的一个突破，委员会的运行不是杂乱的，是有严格全面细致的工作规则的，该委员会成立半月内就制定并及时公布了《天津市市场和质量监督管理委员会工作规则》，它的内容是很细致的，有总则，还详细规定了领导职责、实行科学民主依法决策、坚持依法行政、深化政务公开、健全监督制度、加强廉政建设、会议制度、公文审批、内事外事活动制度、应急值守和请示报告制度以及纪律和作风等等。里面甚至对工作人员因公出国访问的时间次数进行了详细的规定，可见规定的细致。［27］当然它的有效性和这个机构的有效性还有待检验，但我们的政府已经勇敢的跨出了这一步，我们也应该支持这种改革。

参考文献

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［25］杨汛.发改委：河北本省车辆通行费半价违反《反垄断法》［N］.北京日报,2014-09-28.

［26］全国工商系统第3期法制专家型人才培训班第一组：“工商行政管理改革创新与依法行政有关问题研究（一）［N］.中国工商报,2014-11-25.

［27］参见天津市市场和质量监督管理委员会网站最新动态［EB］：http://www.tda.gov.cn/eap/808.news.list?page=13，2015-11-18.

［责任编辑：阿明］

［作者简介］白金亚，1990年9月，男，河南西华人，经济法硕士研究生，兼任华东政法大学竞争法研究所助理研究员，研究方向：经济法基础理论，竞争法与竞争政策以及国有经济法。

［基金项目］＊本文是2010年教育部人文社会科学研究规划基金项目“文化产业竞争秩序的规制研究——以竞争法的适用为视角”（项目号10YJA820116）、国家级大学生创新项目“竞争中立政策对我国国有企业之影响及对策研究”（201410276010）、“重启改革背景下公共服务类国有企业法律规制研究”（201410276030）、“比较法视野中的中德国有企业法律规制立法、规则和原理研究”（201310276025）的阶段性研究成果。

［收稿日期］2015-02-01

［文章编号］1008-8628（2016）01-0020-06

［中图分类号］DF4

［文献标识码］A