事业组织的监管*

何峥嵘

（广西政法管理干部学院，广西南宁570022）



事业组织的监管*

何峥嵘

（广西政法管理干部学院，广西南宁570022）

［摘要］在政事分开、理顺政事关系的基础上，合理区分政府作为事业组织的举办者、国资的代理者以及行业监管者的职能，合理划分各监管主体之间的具体职责权限，依法对事业组织的人财物及公共服务活动实施监管，以实现国家设立事业组织制度的目的。

［关键词］政、事分开；事业组织；监管

引言

随着经济体制改革的深入以及市场经济体制的确立，基于“单位”制的严格控制、基于行政隶属关系的事业单位管理体制呈现出诸多不适应。为适应新的经济体制的要求，为满足日益增长、日趋复杂多样的公共服务需求，提高公共服务效率成为事业单位改革的目标之一。改革的关键是国家事业管理体制的改革，其中理顺政事关系、准确界定事业组织的范畴、落实事业组织的自主权、建立事业组织法人治理结构、构建外部监管机制是改革的主要内容。

事业单位市场化和社会化改革及其带来的事业组织法人化，客观上要求政府对事业组织从作为附属机构的内部管理转向对独立法人的监管，从政事不分到政事分开；民间力量的兴起及参与公共服务供给使得原事业发展主管部门的监管不再限于公办事业组织，而应着眼于全行业所有社会组织。如何保证下放自主权和社会化改革不至于带来事业组织偏离公益目的，以及在公共服务供给主体多元化的情况下，如何促进公共服务领域公平竞争机制的形成，从而保证公共服务质量和效率，有赖于事业组织监管机制的建立和完善。

监管机制的实质是监管权的行使，必然涉及事业法人治理结构，监管机制以事业法人自主治理为前提，并融于法人治理结构之中。事业法人治理结构分为内部治理结构和外部治理结构，内部治理结构涉及事业组织决策层、执行层、监事等内设组织及其运作，国家作为出资人，政府作为举办者，可以通过向事业组织派驻理事或董事或监事即事业组织内部法人治理结构这一平台实现集中监管。外部治理结构涉及设立机构、登记机构、业务监管机构、中介机构、社会媒体（服务对象）等，对事业组织的监管包括政府的行政监管、社会公众的监督以及事业组织内部自律与行业监管等。监管权融入事业法人内部治理结构中的问题在事业法人治理结构中分析，本文探讨外部治理结构中政府对事业组织的行政监管问题。

目前，对事业组织的行政监管缺乏相应的法律规范，监管主体与被监管者都缺乏独立性，行政监管权的配置也不尽合理，缺乏对监管主体的监督制约机制和责任追究机制，以及缺乏对监管对象的权利救济制度,因而，监管的有效性和公正性难以保证。为此，有关行政监管的法律法规有待完善,事业组织的法律地位需进一步明确，政府各监管主体包括登记管理机关和业务主管部门如教育、卫生等专业行政监管机构,以及编办、财政、人力资源与社会保障、审计等其他监管主体的职能、职责需进一步界定。

一、有效监管的基础：政事分开

在传统的“行政事业一体化”的组织体制中,对事业组织的管理基于“单位”制的严格控制理念和行政隶属关系，所有的事业组织隶属于政府或政府各部门等公权力机构，事业组织人事上没有自主权，财务上纳入部门预算体系，并无独立预算资格，业务活动受制于行业主管部门，如学校的招生由教育部门下达招生指标等。事业组织与所属公权力机构之间这种人财物的捆绑式联系，实际上使得他们之间也存在利益联系，因而一方面，政府及其职能部门理所应当直接插手事业组织的各项具体事务；另一方面，与过度干预并存的是监管不到位，监管常常流于形式，因为监管实际上就是监管自身。

上个世纪八十年代中期开始的事业单位改革从下放自主权开始，以下放自主权为主，但没有建立起相应的监管机制，监管不到位，这场改革，并未带来公共服务效率的显著提高，而事业组织逐渐偏离了其设立的公益初衷而呈现逐利化倾向，由此导致社会公平缺失严重，尤其是教育、医疗卫生等成为社会公平缺失最为严重的社会领域。由于对政事关系的处理也缺乏相应的规则体系，这种失控的局面又构成政府强化依附关系、加强对事业组织控制的理由，如此，事业组织难以实现法人自治，实践中，事业组织虽有法人之名，但在行政体制框架内，并未真正享有独立的法律人格，政府及其职能部门对事业组织的管理实际上并不是真正意义上的外部监管。

自1993年以后的事业单位改革，重点在于推进政事分开和事业组织社会化，作为这场改革结果之一的事业组织法人化，得到了相关法律法规的确认，如《民法通则》、《事业单位法人登记管理暂行条例》等，从法律上确定了事业组织独立的法人地位。但事业法人具体的权利义务不明确，自主管理的范围和界限不明确，自主治理规则缺乏，事业组织内部也没有建立起相应的法人治理结构。

如何保证下放自主权和社会化改革不至于带来事业组织公益性的弱化甚至丧失？无论下放自主权，还是政事分开，“在扩大公共服务机构经营管理自主权的同时，通过健全和完善法人治理结构而强化对其业务活动的监督和约束［1］是必要的，外部监管机制的建立和完善也是十分重要且必不可少的。

外部监管机制的有效性取决于监管者是否具有相对独立性，以及监管是否针对所有被监管者一视同仁，而传统的事业组织管理体制中监管者与被监管者之间存在利益联系，监管主体不具备这种相对独立性，在缺乏相互独立性的利益主体之间建立起来的监管机制既欠缺公平性，实际上也根本无法发挥其应有的作用。

因此，事业组织监管机制的建立必须解决两个问题，一是明确公共服务体制中政府与事业组织各自不同的角色定位，即在公共服务供给体制中政府的监管职能和事业组织的服务职能分开；二是理顺事业管理体制中的政事关系。一方面，事业组织实际上履行公共服务职能，应通过法律法规授予一定的行政职权，并且与政府对公共服务的监管职能划清边界。另一方面，应赋予事业法人应有的权利，包括一定的人事、财务、业务活动的自主权以及赋予事业组织对政府监管行为的司法救济权等。

事业单位改革的过程，实际上也是事业组织逐步取得独立地位的过程。监管以承认独立为前提，真正解除附属关系才有公平的监管。赋予事业组织法人自主权，需废除部门所属事业组织制度，对行业所属事业组织进行清理，如废除教育部属高校制度，教育部门作为行业主管机关，不应设立直属事业组织。

从行政法治建设的角度来看，一方面，应赋予事业法人独立的行政法律地位，建立起相应的法人治理结构，以落实其法人自主权，促进事业组织去行政化，同时，建立和完善事业组织内部约束机制，规范自主权的行使；另一方面，事业组织取得独立法人地位后，从政府的角度来看主要问题是如何依法管理以确保事业组织的公益属性以实现国家设立事业组织的目的，确保国有资产的合理利用，以及提高公共服务效率，满足社会需求，即确保事业组织法人自主权的行使不偏离举办者的意志（通常为行政目的）。为此，需要在理顺政事关系的基础上，秉着政事分开、职能分离的原则，建立和完善事业组织监管机制，采取一些包括有效的预算制度、合理的编制管理、可行的绩效评估，以及有效的国有资产管理等精细化监管措施［2］等，以实现外部制约。

在行政监管体制中，政府与事业组织之间是一种监管与被监管的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利义务以及职责范围，由相关行政法予以调整，以减少监管的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。

二、监管职能及其分离

从宪法及有关行政法的规定来看，我国大多数事业组织是国家出资、政府设立、事业发展主管部门管理，因而相应地，国家事业职能分别有经办职能即举办者职能、国资管理职能即出资人职能、行业管理职能，分别涉及事业组织的设立撤并、事业组织的人财物管理以及公共服务活动管理等，有不同的监管目的和相应的监管内容，出资人通过预算控制以及财务监督确保国有资产的安全合理有效利用，举办者通过设立撤并事业组织配置事业发展资源以实现公共服务的行政目的，行业主管部门则侧重对公共服务质量、收费及其标准等进行管理，提高公共服务效率。基于权力或职能相对分立制约的原则，这三项职能应分别赋予不同的机构。

实践中，对事业组织的管理，除了政府事业发展主管部门的业务管理以外，人事管理方面，有各级党委、政府主管部门以及人力资源与社会保障部门等，财务管理上有行业主管部门、财政部门以及发展改革委员会等多个部门。这些管理通常涉及但不能明确归于出资、举办与行业监管等三项职能中，实际上这三者常常混为一谈。

目前关于改革理论的探讨，国家作为出资人的职能与政府的举办者职能混为一谈，事业单位改革设计中的“管办分离”仅仅是指政府职能的自身分离，即政府的举办者职能与行业监管职能相对分离，并未涉及国家作为出资人的职能，也不区分举办者与出资人职能。

出资人与举办者职能不分，出资人职能缺位，既不能形成对政府作为举办者职能的制约，也不能确保国有资产的合理有效利用。实践中，对政府的公共服务预算支出不能形成相对有效的控制，源于这种预算监督薄弱，政府的预算支出、资源调配或整合，事业组织的设立撤并等，常常缺乏明确的出于效率或公平的考虑。一方面，资源浪费严重；另一方面，“对实现国家的政策目标起关键作用的核心服务”［3］，常常面临资金不足的问题，贫困地区尤其如此。

在传统的事业管理体制中，政府的举办者职能与行业监管这两项职能主要集中于政府各事业发展主管部门，如教育、医疗卫生等行政主管部门，而这些主管部门大多有直属事业组织，且对直属事业组织大多有人财物等各项具体事务的命令、指挥等管理权，使得直属事业组织往往成为主管部门机构及人员精简的缓冲地带，沦为主管部门人事安排及其他利益输送的“自留地”。

在各地各行业“管办分离”的改革实践中，设立专门机构取代过去的事业发展主管部门对人财物实施管理，但举办者与出资人职能不分导致旧体制中的行政隶属关系在“管办分离”改革后重新进入新体制中，事业组织从隶属于行政主管部门到隶属于新设专门机构，有悖于政事分开的事业单位改革基本原则，也不利于监管。

综上，本文认为，监管机制的建立和完善应该是在明确界定国家事业职能的基础上，为避免监管权过于集中带来弊端，秉着监管职能适度分离及相互制约的原则，出资人、举办者、行业监管三项职能应分别赋予不同的机构，建立起分工明确、合作协调的监管机制，而不是设立一个新的机构统管人财物。

（一）出资人的监管：所有权人的职能

出资人的职能主要体现在事业发展经费拨付与管理，以及事业组织资产管理。事业组织的发展经费主要来源于财政，事业组织的资产也在此基础上形成。

目前，各类事业组织因隶属于不同的国家机关而在财政预算支持、编制审核等资源配置方面享受不同的待遇，如高等教育中的“211工程”、“985工程”，表明了政府在公共经费投入上的政策导向性，且不论政策引导厚此薄彼是否具有合理性，单从这些“工程”的产生来看，显示出不受预算监督的程序非正义性。

事业组织的设立涉及公共资源的分配，资源分配的有效性取决于经费预算的合理性。正如世界银行课题组指出的那样：“现有的预算制度还相当薄弱。预算支出与政府在文件中写明的优先顺序并不相符，看起来仿佛不存在任何明确、出于效率或公平考虑的公共支出优先顺序”［3］，预算的随意性与缺乏追责机制有关，不仅政府及其有关部门无需对预算的绩效、预算失误承担法律责任，事业组织也“可以不对它们花费的公共资金负责。”［3］

各地“管办分离”改革的探索都可以视作将所有权人与行业监管者分开的努力，将事业组织的人、财、物等管理交给新设机构，让原来的事业主管部门专司行业监管。新设机构主要是为了解决“所有者缺位”问题，其实，这方面的改革可以参照特殊国企如公用企业等的管理。

某些具有公共职能的国有企业如公用企业等，从经费来源看是政府投资或参与控制，因为被赋予强制性社会公共目标，没有或淡化经济性目标，它们的作用通常是直接提供公共服务，因而也被称为公共服务组织，目前由国资委代表国家对这些国企行使所有权职能。事业组织也是政府投资或参与控制，也被赋予强制性社会公共目标，只不过，这些国有企业承担国家经济职能，事业组织则承担公共服务职能。因而，对事业组织的管理也可以照此办理。现行法律法规对事业组织与民办非企业组织也是做国有资本和非国有资本的区分，从所有制形式上来看，只有国有和非国有的区分，所有事业组织的出资人都是国家，涉及国资管理统一交由国资委是合适的。

有人担心，国资委代行所有权人职能可能会出现管理目标上的偏差，因为国企管理中的国资管理主要考虑国资的增值保值问题，重点在经济效益，能够以财务核算反映出来的量化指标，如果事业组织也以这种标准，就会出现事业组织的逐利现象。如上海申康在成立前期，以资本运作为主要工作，以国有资产保值增值为目标，这与公立医院的公益目标不相符。

这是管理目标的确定和考核标准问题。事业组织实行服务绩效考核，考核内容包括但不限于国有资产使用的经济效益，更注重国有资产是否合目的地使用，是否促进社会事业的发展，公共服务绩效评价包括服务对象的满意度、行政目的的实现程度等社会效益指标。这是一个综合指标体系，与对国企的管理不同，不仅有经济效益的考虑，更重要的是社会效益的衡量。

（二）举办者的监管

举办者的职能主要体现在根据公共服务社会需求总量情况，制定事业发展的总体规划、发展政策等，设立撤并事业组织等，因为涉及一定区域事业发展的整体布局，不宜受到部门限制，因此，应取消目前的部门设立撤并事业组织的权力，统一由各级政府作为事业组织的举办者。

举办者的监管是为了实现设立的意图，或出于某种政治考虑，或达成行政目的，或完成某项具体行政任务等，监管方式通常包括人事控制，一方面，通过任命事业组织的负责人达到人事监管的目的，另一方面，通过事业编制、岗位设置以及收入分配制度等方式进行控制，最重要的是事业组织的设立、发展方向控制等，如教育领域的意识形态控制等。

目前对于举办者缺乏相应的规范约束，事业组织的设立、撤并等政府行为呈现较大的随意性，此外，过于强大的政治控制也在某种程度上排除法治，对有些事业组织如高等学校的发展来说也是一种束缚。

（三）事业发展主管部门监管

根据我国1982年宪法发展社会主义各项事业的规定，国务院及各级地方政府相应地设置了教育、卫生、科技、文化等事业发展主管部门，对事业组织公共服务活动进行管理，通常被称为行业监管。在政事不分、管办合一的事业管理体制下，事业发展主管部门既是科教文卫等各类事业组织的举办者，也是各项事业发展的管理者，如教育事业的发展由教育部门负责管理，医疗卫生事业的发展则由卫生部门负责管理等。

日益增长的社会需求使得公共财政捉襟见肘。自改革以来，打破公共服务的政府垄断供给，鼓励社会力量兴办公共服务事业，增加体制外公共服务供给，成为缓解公共服务领域供求失衡的重要举措。同时，在推进事业单位改革的过程中，加大政府向社会组织购买公共服务的力度，鼓励民间资本、社会力量进入公共服务领域，公共服务供给主体呈现多元化的发展。这对事业发展主管部门的行业监管提出了新的要求，行业监管须着眼于全行业所有提供公共服务的社会组织，而不仅仅是事业组织或事业发展主管部门的直属事业组织。

管办分离的改革在此背景下展开，其目的在于建立起对体制内外所有公共服务组织的行业监管机制，以取代基于隶属关系对事业组织的内部管理，如教育部门要对公立学校和民办学校的教学质量实行一视同仁的监管，着眼于全行业的监管，而不仅仅是监管体制内的公立学校。

但目前管办分离的改革限于举办者与监管者的职能分开，并未触及直属事业组织制度，未能解除政府事业发展主管部门与直属事业组织之间的行政隶属关系，影响监管的有效性和公平性。

三、监管主体制度改革及其评析

因管办不分导致行业监管不具有全局性，以及可能构成对体制外公共服务供给组织的歧视，有学者主张“有必要在科学划分事业类型的基础上，分别设立专门的事业监管机构”［6］、“建立独立的事业单位监督管理机构管理事业单位的人财物等事宜”［5］，实际上是指设立专门的机构代行出资人和举办者监管职责，无锡、深圳等多地市在探索管办分离的改革中采纳了这一意见。

2005年，无锡市探索“管办分离”的改革，设立了市医院、学校、文化艺术、体育场馆和训练等四个管理中心，均为正处级行政管理类事业组织，由政府授权履行国有资产出资人职责，分别对市属卫生、教育、文化、体育等行业的事业组织的资产、人员和业务进行管理，原行政主管部门从过去偏重于对直属事业组织进行管理转向对全行业进行管理［6］。

此后，北京、上海、深圳、成都等各地市相继设立医管等公共服务机构，探索管办分离。尽管各地增设机构的名称不同，具体做法也不同，但几乎所有地方都新增机构，且大多定位为事业组织，履行出资人职责，就是统一“管人、管事、管资产”，与行业监管分离。其中，成都模式有很多可以借鉴之处。2010年，成都市设立医院管理局，主要职责是：受市政府授权举办和管理市属公立医院、国有医院，代表政府履行出资人职责，行使投融资决策权、资产处置权、院长选聘权，负责医院业绩考核和国有资产监督。［7］［10］

有学者将镇江模式［8］归于不另设专门机构。2009年，镇江出台《关于我市公立医院改革试点工作的实施意见》，不另设专门的医院管理机构，而是委托卫生行政部门履行出资人职责，但同时成立江苏康复、江滨两大医疗集团，都属于事业单位法人，履行“办医”职责；卫生行政部门实行全行业管理，承担“管医”责任。镇江模式只是不另设专门行政机构，实际上与无锡模式有相同之处，即新设事业组织履行办事业的职能。

尽管各地实践中的改革探索呈现多种模式，较为一致的做法，就是基于事业组织必有一个举办者的思路，改革中大多新设一个行政机构或事业组织，“管人、管事、管财务”，原来的行业主管部门专司行业监管，称之为管办分离。

另设专门机构的积极意义在于出资人职能与行业监管职能实现了分离，解除了原行业主管部门与直属事业组织之间的行政隶属关系，使行业监管部门可以摆脱作为举办者的利益关系，成为相对独立的行业监管主体。

但新设机构名为行使举办者职能，实际上，“管人、管事、管财务”中兼有出资人和举办者双重职能，除了举办者与出资人职能不分，新设机构还存在以下问题：第一，新设机构的性质，新设机构与事业组织、新设机构与原有各职能部门之间的关系并没有理顺，只笼统规定“管人管事管资产”，如何管理，职责界限在哪里，并无具体的界定，难以避免事业组织从附属于行业主管部门变成附属于新设机构，改革换汤不换药，对事业组织而言，加上原来的行政主管部门，又多了一个“婆婆”，政事关系更加复杂；第二，新设机构的管理范围与原有的财务管理、人事管理以及行业管理等各职能部门均有交叉，新设机构与原有机构之间的关系如何处理，也是难以解决的问题。第三，增设行政管理职权的事业组织也不符合事业单位分类改革的意图。

基于以上分析，本文同意以下看法：“现在不是没有监管，也不是没有专业的监管机构”［9］23、监管不到位是因为监管机构如教育部门、卫生部门等工作重点在直属事业组织而不是全社会的同行业组织［9］23，笔者对“设立新的监管机构弄不好又会形成机构膨胀、人浮于事［9］20有同样的担忧。

鉴于目前对事业组织的各项监管工作均有相关部门负责，本文认为监管主体制度的改革不应采取新设机构的策略，而是清理目前政府各主管部门的职责权限、理顺他们之间的关系，转变、整合各项管理职能，明确各自的监管职责以及建立合作协调机制。

四、监管内容及方式

不同国家的公共组织监管体制侧重点不同，英国对执行机构的监督偏向于结果导向的绩效监督；日本独立行政法人则实施中期目标管理，侧重过程中的监管；新加坡法定机构的监管倾向于从财务监管入手，要求法定机构有详细的预算计划和报告。［10］

计划管理体制下，我国事业组织附属于政府及其职能部门，政府对事业组织的管理主要集中在两个方面：一是以编制为核心的机构和人事管理；二是以经费和资产为核心的财务管理，管理方式主要是审核编制和核拨经费。虽有预算管理，但没有绩效考评机制，预算跟绩效无关。政府及其各职能部门分别辖制一定的事业组织，直接管理所属事业组织的各项具体事务，如高校包括专业及课程设置、招生人数等都由教育主管部门确定，且事业发展主管部门都有直属事业组织，如教育部有部属高校，卫生部门有直属医疗机构等。

从监管的主要内容来看，涉及编制、预算和资产、法人治理结构、公共服务的内容、质量与收费等多方面，监管的重点是人力、财力、物力以及权力配置情况，分别对应事业组织的人事权、财物权以及业务活动自主权等。但如前所述，不同的监管职能有着不同的监管目的、不同的监管内容以及不同的监管重点，宜由不同的监管主体采取相应的监管方式。

（一）编制管理

编制管理涉及事业组织的职能界定、内设机构、岗位设置、领导职数及人员定额等，合理的机构设置和人员配备，有利于事业组织功能的发挥。编制通常涉及经费核定，因而编制管理也是有效控制财政支出的手段之一，尤其是在计划管理体制中，重编制管理以及与编制紧密联系的资源配置方式即财政拨付制度，以计划和行政指令方式配置资源，编制的意义更大。

目前编制管理面临的也是改革需要解决的主要问题有以下几个方面：

至今没有关于事业编制管理的法律规范，行政编制和事业编制仍然混用，现有的事业组织中仍有一部分履行行政职能却占用事业编制。各类事业组织的编制标准缺乏，依法管理编制的问题也未得到解决，也因缺乏追责机制，实践中，事业组织的设立、撤并及编制核定表现出极大的随意性。而且，因为编制直接跟政府财力支持相关，编制管理中讨价还价，各部门争编，实权部门所属事业组织，或主要领导与实权阶层关系紧密的事业组织通常能得到更多的编制，也意味着更多的资源配置，机构设立容易撤销难、编制配备容易核销难等现象不同程度地存在。

由于事业编制管理失范，超编或缺编现象同时存在。总体而言，事业编制超编现象严重，机构和人员总量偏多，但结构不尽合理，既存在人多事少人浮于事的现象，也有编制紧缺的情况。针对上述问题，重在制订相应的事业组织分类编制标准并监督标准的严格执行。应根据各类事业组织的劳动量、业务量、服务对象的数量等确定不同的编制标准，替代现在的事业组织行政级别。各级政府对编制不仅要实行总量控制，而且应该根据地区和行业发展实际需要适当调配。对违反编制标准的行为进行监督检查并实行追责是实行编制标准化管理的保障。广东省对二类公益事业组织编制由审批制变成审核制，并实行编制与经费拨付适度分离的改革探索是有益的。

（二）国有资产管理：预算及财务管理

目前，我国事业组织的发展经费主要来源于国家财政，资产也在此基础上形成，国有资产管理主要是指对事业组织的经费拨付和资产管理，监管方式主要包括预决算审批、资产处置审批以及国库支付、政府采购及项目拨付等。

预算监管是事业组织国有资产管理中不可或缺的一部分，预算管理水平也在很大程度上直接影响事业组织能否实现高效运行。目前，由于政府公共财政预算并未完全遵循法定原则，事业组织的财务预算也缺乏相应的法律制度规范，对政府配置资源的不合理偏好，如财政拨付上的“锦上添花”，而不是“雪中送炭”等，缺乏有效的制约，事业组织经费配置包括公共财政支出项目、额度等都存在随意性，实践中事业组织“跑财政”的现象并非少见，如何监督事业的财政预算决算以确保其公益性，等等，都是事业组织财务监管制度要解决的问题。

根据2012年财政部发布的《事业单位财务规则》，事业组织编制的年度预算、决算，须经主管部门审核后报财政部门审批，即在预算体系中，事业组织是附属于主管行政部门的二级预算单位，预算的附属性决定了事业组织的附属地位，而且，在这种预算体系中，财务主管部门是通过部门预算进行监管，并不直接针对事业组织。修订的《预算法》，虽有利于全面监督事业组织的收入与支出情况，对事业组织资金使用效率也提出了原则性的要求，但赋予事业组织一级预算主体资格是必要的，便于事业组织在资金使用问题上直接对出资人负责，而不是其附属的主管部门。此外，对预算执行情况进行追踪也是必要的。

根据财政部《事业单位国有资产管理暂行办法》（2006年）的规定，事业组织实际占有和使用部分国有资产，为确保事业组织为公益目的使用资金，相关行政主管部门对事业组织的资产处置行为实施监督是必要的。与预算监督一样，事业组织的国有资产处置通常由事业组织的主管部门审核后报同级财政部门审批或备案方可处置。在事业组织去行政化解除行政主管部门与事业组织的行政隶属关系以后，事业组织不再有主管部门，预算监督宜由财政部门负责，而国有资产的处置由国资部门监管。

（三）公共服务活动监管

事业发展主管部门对公共服务活动的监管，目的在于促使事业组织改善公共服务质量，提高公共服务效率，监管的主要内容在于公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定等，目前的监管重点在于公共服务行业政策和标准的制定，以及监督执法等。

我国事业组织分布较为复杂，但主要分布在教育、医疗卫生等领域，各行业及地区差别较大，鉴于这种复杂性和差异性，行业监管应该充分考虑事业组织的类别、行业、层级及区域等实际情况，根据各行业特点确定监管的主要内容及监管方式，但公益目标和公共服务绩效评估等是所有事业组织监管的共性。

在现代社会公共服务主体多元化的情况下，公共服务活动监管的对象不仅仅是体制内的事业组织，还包括提供公共服务的民间社会组织，事业组织监管目的的实现，与公共服务领域公平竞争机制的形成和维护存在十分紧密的联系。

公共服务行业监管标准的一致性有利于促进公平竞争机制的形成。鼓励多种组织形式提供公共服务是改革的方向之一，目前公共服务提供者包括直属事业组织、其他事业组织、民办非企业组织等。其中，民办非企业组织与公办的事业组织虽分别作为民办和官办事业的载体，有体制内和体制外的区别，但实际上，履行相同或相似的社会公益服务职责，在提供公共服务方面，应该有着统一的服务质量、标准等要求，这决定了行业监管标准的一致性，而要使行业监管遵循同等、平等原则，行业监管主体的相对独立性必须得到保证。事业发展主管部门拥有直属事业组织，对直属事业组织管办职能不分，既妨碍其对全行业的公共服务组织进行监管，也无法保证行业监管标准的一致性。

计划经济时期，单一的国家办事业，事业组织分属部门管理，部门之间也存在着某种程度的竞争，也算是体制内行业间的一种竞争。但目前行业监管中的管办合一体制中，行业直属事业组织的存在，除了民办非企业组织，事业组织内部也划分成三六九等，分别遭遇不同的监管标准，政府对体制外民办非企业组织实行严管、限制竞争等，限制了民办非企业组织的生存发展空间和公平竞争权。既无法保证行业监管的一致性和公平性，也就无法保证公平竞争，从而使得改善公共服务绩效的目的无法实现。

对行业内公共服务组织实施统一的监管，对垄断行为、竞争行为、服务价格等实施监督，有助于减少或消除制约社会力量举办公益事业的体制、机制障碍和政策上的歧视，促进公办、民办同类公共服务组织开展公平竞争，以促进社会资源合理配置，从而提高公共服务效率。

（四）登记监管

根据《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例实施细则》的规定,事业组织作为法人进行登记并由登记主管部门进行监管。但因为实际上实行比登记更为严格的设立审批制度，登记流于形式，并不具有监管的实质。

目前，事业组织登记监管的主要作用在于事业组织有关信息的公示，有利于保障社会公众的知情权，也有利于事业组织接受社会监督。但公示的信息还不完全，也未在保障知情权的基础上建立起公众的举报投诉处理机制，因此事业法人登记对事业组织的监管作用十分有限。

与民办非企业组织的登记许可一样，事业组织的登记监管也重设立登记许可，2014年修订后的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》开始实施，这种情况有所转变。

事业组织的设立及撤并分涉及财政预算、编制管理、土地等国有资产的使用等。传统上，以行政命令的形式设立事业组织，而缺乏相应的设立标准和程序，尤其是事业组织的合并、分立、撤销等权限缺少规范制约，目前在事业组织的撤并分等方面，政府或主管部门享有单方面的决定权，而决策看不出明显的资源整合利用的意图，或利于提升公共服务效率方面的考虑，笔者所在地高校法学教育资源在历次的撤并升本中并未得到更好的整合和充分利用。

为减少设立及撤并分的随意性，以免造成资源浪费，宜完善相关法律法规，规定事业组织的设立以及撤并分的标准及程序的基础上，赋予登记监管主管机关以审查事业组织的设立及撤并分的权限，赋予登记监管更重要的意义，使得事业组织的设立及撤并分有法可依而不是依据行政命令。

（五）绩效评估：综合监管

鉴于绩效管理在企业管理方面取得的显而易见的成就，20世纪70年代末以来，西方发达资本主义国家在公共管理中引入绩效管理，绩效评估被视为有效管理工具，引入政府管理、公共服务领域。

提高公共服务质量和效率是我国事业管理体制改革的目的，也是事业组织监管机制的重点，绩效评估被视为能够带来效率的监管措施之一。绩效评估的主要作用在于监督和控制预算支出，对事业组织来说，主要在于通过绩效评估建立竞争激励机制，以提高资金使用效率，防止资源浪费。

由于人大对政府预算的监管十分薄弱，在公共服务支出方面，政府预算显示出不受法律约束的随意性，“预算支出与政府在文件中写明的优先顺序并不相符，看起来仿佛不存在任何明确、出于效率考虑，或公平考虑的公共支出优先顺序”［16］，同样，事业组织的预算也显示出相当的随意性，事业组织负责人的能力很多时候体现在，“跑部钱进，跑（发改委）钱进”，能够争取到更多的财政支持。

与预算随意并存的是事业组织对国有资产的使用缺乏相应的绩效考核和问责机制。因此，在促进政府预算法定［17］的同时，借鉴新加坡对法定机构的预算管理，借鉴日本独立行政法人制度中的派驻监事以及设立独立会计制度［18］，加强对事业组织的预算监管和财务监管，并建立相应的绩效考核和追责机制。

事业组织提供公共服务，目的在于公共利益，但公共服务和公共利益难以计量，事业组织也不像私营组织仅仅以利润等经济效益作为衡量绩效的唯一指标，且事业组织的服务对象是社会公众，使得事业组织绩效评估制度难以推进，或难以取得显而易见的成效。除了经济效益的考量，公共服务很注重社会效益，宜采用更为合理的绩效评价指标，包括社会影响、需求与供给的适应性、公平性等社会效益评价。存在经济效益与社会效益之间的权衡取舍时，需要考虑事业组织的公益目的，宜从更为广泛的社会角度看是否满足社会公共需求，确保事业组织的公益性。

由于我国事业组织行业分布较为广泛，因此，探索建立符合不同类型事业组织特点的绩效评价制度是必要的，此外，评估的作用在于激励，因此，将评估结果与编制、预算、收入分配等结合起来，并建立事业组织的退出机制是必要的。

无锡市的做法值得借鉴之处主要有：一是建立评估指标体系，根据不同行业事业组织提供公共服务的种类，建立以公共服务指数为核心的公共服务绩效考核评估体系；二是将评估结果与事业组织年度工资总额、领导干部选拔任用和财政供养预算等挂钩［12］，有利于激发事业组织、职工、负责人等积极性。

此外，由于事业组织是面向公众提供服务，因此，事业组织绩效评估的公众参与是必不可少的，公众满意度调查作为评估的重要指标有助于形成事业组织改善公共服务质量的压力机制。

参考文献

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［8］参见刘小康：事业单位改革“管办分离”原则探析http://iiasagpa.com/c/cn/news/2015-01/26/news_14871.html，2015年11月2日访问。

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［10］陈水生，国外法定机构管理模式比较研究，［J］，学术界，2014（10）：111-122.

［11］韦森，政府预算管理制度建设与国家治理体系现代化，［J］，中共浙江省委党校学报，2015（1）：5-11.

［12］无锡市编办《坚持公益惠民的方向稳步推进事业单位改革》载《中国机构改革与管理》2011（3）：63-65。

［责任编辑：吴莲］

［作者简介］何峥嵘，女，汉，籍贯：湖南邵阳，广西政法管理干部学院，教授，研究方向：行政法学。

*［基金项目］本文是国家社会科学基金项目《行政法治视野中的事业单位改革研究》（立项号：13XFX007）的阶段性成果之一。

［收稿日期］2015-12-01

［文章编号］1008-8628（2016）01-0012-08

［中图分类号］DF3

［文献标识码］A