促进中国对外援助发展的法治化建议

刘　涛

（四川大学，法学院成都610225）



促进中国对外援助发展的法治化建议

刘涛

（四川大学，法学院成都610225）

［摘要］《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出“扩大对外援助规模，完善对外援助方式”。中国对外援助体系已经形成，对外援助活动经历了法治缺失到逐渐完善的过程。当前，我国援外事业面临着受援助国家亟须经济转型压力大，对外援助管理体系不完善，缺乏完整的对外援助理论指导，政府在援外角色意识存在错位等多种制约因素。为此，亟须优化援外结构，完善管理体系，丰富援外理论，实现援外事业法治化。

［关键词］对外援助；法治化；援外发展

The Advice of Law on Promote the Development of China's Foreign Aid

LIU Tao
(Sichuan University law school Chengdu 610225)

［Abstract］“13th Five-Year Plan”had put out that“enlarge the scale of China’s foreign aid and improve the way to foreign aid”.China's foreign aid system has been built.Aid activities have been gradually improved from the lack of rule of law.Now,foreign aid is facing the pressure of economic transformation that donor countries needed,foreign aid management system is not perfect,lacks complete foreign aid theory guidance,the government’s role in care consciousness exist dislocation and other reasons,which prevent the development of China’s aid.Therefore,it’s urgent to optimize the structure of foreign aid,strict management system, enrich the theory of foreign aid,and legalize foreign aid system.

［Key word］foreign aid;legalization;foreign aid’s development

一、问题的提出

对外援助是指国家或者政府根据宪法等相关法律规定，实行与援助国和受援国经济和社会发展水平相适应的方式，履行国际义务的行为。对外援助是承担大国责任的体现，也是树立大国形象的重要途径。中国自建国之初就开始对蒙古国、朝鲜、越南等周边国家的对外援助：劳动力援助、军事援助、资金援助。截止2013年，中国累计对外提供援助金额达3455亿元人民币。其中无偿援助1385亿元，无息贷款838亿元，优惠贷款1233.1亿元①资料由笔者通过整理2014年和2010年《中国对外援助白皮书》所得。。随着我国经济实力增长、综合国力增加，我国对外援助规模和水平不断提高。在援助方式上，由军事、物资、资金援助逐渐转变为成套项目、物资援助、技术援助、人力资源援助共同发展的局面。在援助理念上，坚持“不干涉他国内政”原则得到肯定，意识形态逐渐消失，平等互利、协同援助等新理念在实践中不断地丰富与完善。在援助范围上，由周边的国家逐渐延伸至亚洲、非洲、拉丁美洲的最不发达国家和发展中国家，由社会主义国家扩充到资本主义国家。在肯定我国对外援助发展的同时，也应清晰地认识到我国对外援助面临的新挑战与新问题。本文以当前援外活动进行研究，旨在为我国对外援助的发展提供理论支撑。

二、中国对外援助的特征演变

中国对外援助法治化实践经历了起步、发展、转折、完善的变迁过程，对外援助制度的变迁反映了中国对对外援助实践的发展变化：我国对外援助制度的理论基础经历了政治目的减弱，经济目的增强；援助主体从单独行动到多边合作；意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱；援助理念从“输血”到“输血、造血”兼容的演进过程。

（一）政治目的和经济目的此消彼长

建国之初，我国反帝任务基本完成。面临着中国外交被孤立，国内经济亟须恢复的困难，以毛泽东为核心的第一代领导集体采用“一边倒”的外交策略，在军事上帮助朝鲜、越南抗击美国、法国。中国为处在印巴战争中的巴基斯坦提供了大量的无偿军事援助，从而巩固中国周边国家的军事安全，为我国经济复苏创造外部条件。“凡是提出援助请求的国家，我们有条件要给，没有条件创造条件也要给。”［1］同时对社会主义国家和非洲第三世界国家、处于民族解放阶段的国家提供援助。其目的在于突破外交封锁的局面，争取最大基数国家的支持。周恩来总理在1964年提出中国对外援助八项原则，该原则得到了受援国的广泛认可并取得支持。

在20世纪70年代是中国外交发展的转折点，也是中国对外援助的发展期。在国际方面，第三世界国家将中国“抬进”联合国，恢复了中国的联合国常任理事国的席位。中国开始与日本、美国等西方国家开始建立外交关系。外交孤立的状态逐渐被打破，对外经济发展逐渐壮大。国内已经开始步入改革开放的新时期，确定了以“经济建设为中心”的基本原则。中国对外援助工作的政治色彩逐渐减弱，经济因素逐渐成为重要因素。1980年，国务院批转了《关于外经工作当前基本情况和今后方针任务的报告》，确立了“坚持无产阶级国际主义，坚持援外八项原则，平等互利，为促进友好国家的经济发展，加速我国四个现代化建设做出应有贡献”的方针。［2］一方面，将受援助范围扩大到友好国家，政治意识逐渐在削弱；另一方面，在援助目的上为加速四个现代化做出贡献，经济目的得到了显现。成套项目援助成为最主要的援助方式，同时与受援国广泛开展贸易，促进我国四个现代化的实现。“1981年到1985年，援外成套设备占援外财政支出的比例从58.2%提高到74.1%”［1］，优惠贷款主要分布在经济基础设施和能源开发，不仅促进我国经济的发展，而且促进了受援国经济自主能力的提高。到2012年底，最不发达国家对华出口近5000个税目商品已享受零关税待遇。“2008年以来，中国已连续五年成为最不发达国家第一大出口市场，吸收最不发达国家约23%的产品出口”。［3］

（二）援助渠道从单独援助转为多边合作

1971年，中国开始参与联合国机构组织下的多边援助；20世纪80年代，中国逐渐加入世界银行、非洲发展银行和国际货币基金组织的援助；自新世纪以来，中国参与多边发展机构的援助工作。2010年至2012年，中国向联合国开发计划署、工业发展组织、人口基金会、儿童基金会、粮食计划署、粮食及农业组织、教育科学及文化组织，世界银行、国际货币基金组织、世界卫生组织以及全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金等国际机构累计捐款约17.6亿元人民币，派出235名专家赴蒙古、尼日利亚、乌干达等9个国家提供技术援助。与世界卫生组织密切配合，先后派出15名专家赴纳米比亚、尼日利亚、埃塞俄比亚和巴基斯坦，帮助当地控制脊髓灰质炎传播。2012年，中国在联合国教育科学及文化组织设立援非教育信托基金，帮助非洲8个国家开展师资培训。开展多边合作援助活动，一方面拓宽了援助渠道，另一方面促进了援助国之间，援助国与受援国之间的相互交流。

（三）意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱

在社会主义强国和资本主义强国的对抗局面下，中国对外援助具有明显的社会主义意识形态。中国开始以“国际主义”意识对社会主义国家和亚非拉第三世界国家进行援助，从1950年到1978年，中国的援助对象有66个，其中非洲是中国最大的援助地区，受援的非洲国家(地区)达到45个。同时在“国际主义”意识的指导下，中国国家领导人对受援国慷慨解囊。“1953年至1978年，中国对外援助占财政支出的比重平均为3.11%，其中除1958-1960年外，其余23年都高于1%，其中比重超过5%的有6年，1973年达到6.904%，是历史的最高点，而国际惯例通常为1%。”［4］首先，由于我国对外援助还处于起步阶段，理论不完善；其次，我国决策体系中领导个人因素起到了决定性作用；再次，缺乏对受援对象进行系统性评估；最后根本原因是国际主义思想和“"左倾"”思想一直贯穿于我国对外援助事业。

在1979年以后，和平和发展是时代的主题，意识形态对对外援助的作用逐渐减弱。中国实行独立自主的“不结盟”外交政策，我国对外援助工作也进行了改变。重点发展成套项目，增加援助渠道，创新援助方式，丰富援助内容。截至2009年底，“中国累计向161个国家以及30多个国际和区域组织提供了援助，其中经常性接受中国援助的发展中国家有123个：亚洲30个、非洲51个、拉丁美洲和加勒比18个、大洋洲12个、东欧12个。亚洲和非洲接受了中国80%左右的援助。”［5］

（四）援助理念从输血到输血、造血兼具

援助内容的改变反映了中国对外援助理念的转变，援助渠道多元化展现出援助事业的复杂性和艰巨性。我国在20世纪50年代主要是采用无息贷款，对外援助一般是军事、成套项目，技术援助，物资和资金援助。20世纪中期到20世纪下半叶，“我国共向66个国家提供了援助,建成880个成套项目。”［6］“中国对朝鲜、越南、阿尔巴尼亚、老挝、柬埔寨等国的军事援助占中国援外额的比例一直在50%以上”。［7］长期“输血式”援助一方面给国家带来了不堪重负的经济压力，另一方面对外援助效果不明显。单向性、单一性、双向经济合作不足等阻碍援助的发展。1980年国务院发布了《关于认真做好援外工作的几点意见》强调：“对外提供援助没有坚持量力而行的方针，特别是对一些重点国家承担的任务过重。”［9］在1981年，我国对外援助事业开始注重提升受援国的可持续发展能力，成套项目和优惠贷款成为主要的援助方式，同时中国尽心尽力开展技术合作、人力资源开发合作等项目，截至2009年底，“中国对61个国家和地区在工业生产和管理、农业种植养殖领域完成技术合作项目170个，为发展中国家在华举办对实习生、管理和技术人员以及官员的4000多期培训班，培训人员12万人次。”［13］截止2015年为止，中国已经形成了以“成套项目”为主，一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者、债务减免等方式为辅的对外援助体系，满足受援国的不同援助需求。

三、中国对外援助的现实挑战

（一）受援助国家的经济转型压力大

经济的发展模式是与国家的自然条件、经济发展模式、程度相联系的。经济发展方式关乎国家经济的发展动力，因此对外援助的发展应当与受援国的经济发展模式和发展程度相适应，促进受援国自主发展能力的提高。中国对外援助活动主要面向亚洲、非洲、拉丁美洲的发展中和最不发达的国家，并且是非洲的最大援助国。据非洲发展银行年度报告，2014年非洲国家经济的国内生产总值平均增长3.9%，高于全球平均的3.3%和2013年非洲大陆平均增长纪录3.7%。［9］但大多数非洲国家的经济增加严重依赖于矿业和石油等自然资源，南非总统祖马在“非洲发展新伙伴计划”专家会议上强调：“在过去200年中，主要靠采矿业发展的非洲各国向世界市场输出初级产品发展模式是不可持续的。”［10］在正遭受全球石油危机的非洲，自然资源行业提供的就业岗位无法满足日益增多的年轻群体。目前非洲需要更多的技术创新等援助内容。同时，非洲发展中带来的环境问题令人堪忧，随着非洲各国工业化进程的推进，非洲大陆未来可能成为全球大气污染的主要源头。令人担忧的是，“估计2030年，非洲污染物和颗粒物来源占全球总量的55%”。［11］面对着经济发展转型和环境污染的压力，作为正在经历经济转型和环境问题的中国有必要与非洲一道共同应对危机。受援国的经济转型因素直接影响到援助国援助的效果，直接关系到受援国的经济发展。

（二）中国对外援助管理体系不完善

1.援外工作战略模糊不清

战略的制定关系到国家长期工作的方向和具体内容，明确的对外援助战略能够为对外援助事业的发展指明道路。经过65年发展的援外活动，中国的对外援助从政治战略发展到经济战略，从无偿援助到经济贸易的相互合作，从“输血”到“输血造血”兼具的战略调整，一方面反映出我国对外事业发展的科学性增加，另一方面也反映出中国对外援助战略的不清晰。我国《宪法》序言规定：“中国坚持独立自主的对外政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，发展同各国的外交关系和经济、文化的交流。”第一，宪法强调独立自主，实行“不结盟”政策；第二，尊重各国主权。坚持了1964年周恩来总理在中非会议上强调的“八项基本原则”；第三，发展与其他国家的文化、经济、外交关系。商务部2014年颁布的《对外援助管理办法（试行）》制定是为了规范管理和提高效果。在法律层面，国家战略部署模糊的现象依然存在。虽然规定了国家对外援助的职责，但缺乏统一的战略部署和明确的目的。对外援助事业的发展需要从国家战略层面进行明确，才能够更好地促进我国对外援助事业的发展和受援国的自主发展能力的提高。

2.部门之间权责界限混同

目前我国援助管理体系是由商务部为主导，财政部、外交部等23个部委及地方商务部、驻外使馆组成：商务部主要负责对外援助政策和总体规划制定，审批和管理对外援助项目；中国进出口银行主要负责贷款的评估、发放、回收等管理；驻外使馆主要负责援助项目的一线协调与管理。在长期管理实践中，部门之间的权责不明确阻碍了对外援助的发展。一方面，多个部门都有管理权限，导致项目审批部门过多，项目推进速度慢，影响对外援助的效果。另一方面，在涉及重大项目的情况下，各部门都因各自的利益关系而不对此事进行明确表态，推脱责任。在许多发达国家的外交部全权负责对外援助事宜，如德国经济合作与发展部、瑞典外交部全球发展局全权负责该国的对外援助事项。

同时在商务部主导的援外协调管理体系也存在问题：第一，往往是各部门分头实施从而项目缺乏统一性和协调性；第二，信息的透明度不高导致援助项目出现管理问题；第三，各部门职权分工较为笼统，表现为缺乏针对性和具体性。

3.援外监督制度存在漏洞

在我国对外援助事业中，商务部不仅负有制定援助政策的责任，而且担负着监督对外援助项目实施的行政职责。商务部对外援助司的内设机构中不仅包括亚洲处、非洲处、西亚北非欧洲处、拉美处等区域管理处，还设置有质量监管处。质量监管处主要对中国对外援助的工程项目进行监督，但是一般物资、技术合作、人力资源开发合作、债务减免等援外方式缺乏有效的监督。虽然商务部设立了资质管理制度和“黑名单”制度，但由于其不对外公开从而缺乏公信力，监督效果堪忧。同时混乱的对外援助职责管理体系，也成为导致内部监督制度存在漏洞的主要原因之一。

我国人大及其常委会对援助项目具有监督的权限，但人大及其常委会的设置和工作原理表明其无法完全有效地对援助项目进行监督。同时援外项目的信息不透明和部委之间的信息存在结构性偏差，导致公众对援外项目监督机制失效。总之，我国对外援助的监督制度漏洞阻碍了援外的效果和目的的实现，损害了我国对外援助的形象。

（三）缺乏完整的对外援助理论指导

随着我国经济的不断发展和综合国力的不断上升，对外援助规模不断扩大，援助结构不断优化，对理论需求的迫切性尤为突出。加强对中国援外活动的经验总结是提升援外事业的有效方式。在实践中，对不同的国家开展对外援助活动，援助效果差异大。主要是如下因素引起的：第一，受援国完善的援助协调机制。这些机制却大多仅仅由传统援助国或者区域组织推动设立，并未被当地政府内化。如在瓦努阿图，中国的援助深受当地政治动态与文化影响。瓦努阿图各部委负责人提交的援助立项申请通常都只顾及各自支持者的地方利益，缺乏国家层面的协调；第二，中国援助透明度均不足。援助从立项到实施过程缺乏透明度也会使得受援国当地社会对中国的援助产生更多疑虑，尤其是在受援国政治精英腐败问题较为突出的情况下。“全球媒体报道了投资项目当地参与度低以及对非洲国家的贷款透明度不够的担心”［12］；第三，中国未向受援国提供监督项目实施的专项资金。如在萨摩亚，当地的交通基建部专门负责监管中国援助项目的落实。但由于自身能力不足，该部门通过公开招标聘用专业的国内或者国际建筑工程公司来监督中国援助项目落实，增加了受援国的负担。

同时，对项目的评估也是缺乏完整的理论指导。商务部制定的《对外援助管理办法（试行）》第35条规定：“商务部建立援外项目的评估制度”，但缺乏具体的评估说明。商务部援外司副司长俞子荣在《外援办法》解读媒体吹风会上指出：“中国对项目评估环节做得还不够多，现在我们想做的评估更多是追溯性的，即项目做完之后鉴定其是否有效，是否符合受援国的需求以及创造了多少就业机会等等。”［13］

（四）政府在援外角色意识存在错位

在新中国初期，中国政府一直采用政府直接决策、执行和评估的模式来推行援助活动从而实现政治目的。到目前为止，中国援助实施主体主要还是由政府部门进行主导，民间团体除中国红十字会外鲜有参加，原因如下：一方面，我国NGO组织尚处于起步阶段，机构制度不完善，组织能力有待提升，缺乏援外经验；另一方面，我国政府管理理念尚在转型中，政治管理改革还在摸索阶段，任性的进行“简政放权”风险高。同时，中国与国外援助方式的不对接也妨碍国际社会对中国援外工作的普遍认同。在很多发达国家的援外实践经验表明NGO与政府之间的合理配合能够更好地实现援外目的和提升受援国自主发展的能力。发达国家的外交部直接或者间接对援外工作进行决策，具体的工作由NGO组织完成。NGO组织一方面代表政府与受援国的基层民众进行交流，增进了两国之间人民的了解和加深感情；另一方面代表其本身与他国NGO组织进行合作，提升援助水平。中国政府在援外工作角色的错位造成了中国与其他国家援助组织交流不畅，降低了援助效果和对中国援外工作的认同感。

四、中国对外援助的法治建议

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调：“扩大对外援助规模，完善对外援助方式，为发展中国家提供更多免费的人力资源、发展规划、经济政策等方面咨询培训，扩大科技教育、医疗卫生、防灾减灾、环境治理、野生动植物保护、减贫等领域对外合作和援助。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“必须切实转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府。”将对外援助纳入法制体系是实现国家治理现代化的重要方式。

（一）优化援外结构促进经济转型

各个国家在不同的阶段依托各自的资源优势发展经济，促进国家经济可持续发展需要科学的经济发展模式和经济结构。中国主要对亚、非、拉等洲具有丰富的石油、天然气、煤炭等自然资源的发展中国家和最不发达国家的基础设施援助和公共设施援助。然而最近几年我国开始注重人力资源开发培训工作，为受援国培训一大批政府官员、留学生、技术人员：第一，创新援外方式，满足受援国在经济、社会、文化、生态等多方面的需求；第二，调整援外结构。根据受援国经济发展方向和在援助过程中出现的问题适时调整，促进受援国经济社会发展水平的提高；第三，降低无偿援助的比例。我国目前还是处于经济发展的转型关键时期，进行大规模的无偿援助无疑是加重了国家的负担；第四，提高环境保护援助的比例。粗放式自然资源开采引起的环境污染的老路是众多发达国家和中国曾经或者现在正在遭遇的发展困境。帮助受援国经济的可持续发展是援助国应当考虑的事。

（二）完善管理体系转变政府职能

我国在援外管理的环节存在援外工作战略模糊不清，部门之间权责界限混同，援外监督制度存在漏洞等问题阻碍了援外事业的发展。第一，明确中国对外援助工作的战略部署。清晰的战略部署才能改变我国对外援助工作开展混乱的局面。第二，厘清各管理部门之间的界限。一方面，各部门在对外援助工作中都应当有明确的职责，另一方面，部门之间的权责衔接要到位，防止权责“真空”出现。第三，完善各部门之间的协调机制。部分援外项目需要各管理部门之间的协调完成。建立方便、快捷的沟通管道，促进信息的流动，增加透明度。第四，填补援外监督制度漏洞。在以往的援外活动中，因注重政治目的轻视经济目的，导致对项目的监督放松。项目监督制度的完善，是提升我国对外形象的重要内容。

（三）丰富援外理论创新管理方式

援外经验是我国在对外援助工作中的结晶，是我国开展对外援助事业以来的缩影。但对外援助活动在国内一直饱受争议。一方面，我国依然还是发展中国家，经济实力不强，国民生活水平低于发达国家；另一方面，国民大众对对外援助的认识存在偏差。虽然我国在援外事业中有着丰富的经验和实践，但缺乏完整的援外理论一直制约援外事业的发展。一方面，借鉴国外成熟的援助理论和方式，丰富我国的理论；另一方面，加强对我国援外经验的总结、提炼、验证等，加快形成完整的对外援助理论体系，创新我国对援外的管理方式，提升援外的管理水平，促进受援国自主经济能力的提高。

（四）调整政府角色建设服务政府

我国政府在对外援助中一直都是“大包干”的角色扮演者。在发达国家的对外援助是通过NGO组织来实现的。一方面减轻了政府负担。政府注重在援外项目决策，具体的执行由NGO组织负责；另一方面提升援助水平。对于专业性要求很高的援助项目可以由专业的NGO组织参与，不仅节省财力物力，而且提升项目效果。我国政府负责决定援外工作的方向和政策制定，尝试NGO组织参与援助工作进行试点，逐步扩大NGO的工作领域，促进自身职能的转型，建设服务型法治政府。

参考文献

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［13］“外援办法”今起实施，《对外援助法》近期出台可能性不大［EB/OL］.澎湃网，http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1285752，2015年10月27日访问.

［责任编辑：阿明］

［作者简介］刘涛（1992-），男，四川双流人，四川大学人权法律研究中心工作人员，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法学。

［收稿日期］2015-11-19

［文章编号］1008-8628（2016）01-0026-06

［中图分类号］DF92

［文献标识码］A