我国社区社会组织发展研究

丁红玲

(山西大学 继续教育学院，山西 太原 030006)

我国社区社会组织发展研究

丁红玲

(山西大学 继续教育学院，山西 太原 030006)

社区社会组织具有群众性、基层性、民主性和自治性等特点，它植根于社区基层土壤，在推进政府职能转变和社会公共治理，完善社区自治和活跃社区文化生活，促进和谐社区建设中起着基础性作用。我国社区社会组织的发展经历自发生长期、政府引导期和社会化培育期三个阶段，取得一定的成绩，具备一定的现实基础，但仍面临一些亟待解决的现实问题。基于此，在梳理我国社区社会组织的发展历程，总结社区社会组织的发展现状基础上，剖析目前社区社会组织发展面临的困境，并展望其未来的发展趋势。

社会组织；社区社会组织；发展

一、我国社区社会组织的历史沿革

社会组织是指介于政府和企业之间的组织，它既不属于政府公共部门，也不属于市场盈利性经济组织。对于社会组织国际上有多种多样的称谓，如“志愿者组织”、“非营利组织”、“非政府组织”、“第三部门”和“公民社会”等。长期以来，我国对其称谓也是多种多样，如“非政府组织”、“非营利组织”、“社会团体”和“民间组织”等，但官方使用较为频繁的则是“社会团体”和“民间组织”。近年来，随着社会公共治理理念的推行和国家政策的倡导，官方开始正式使用“社会组织”这一概念，从而它得以进入公众视野，并为社会各界所采用。

社区社会组织是指以社区居民为服务对象，以满足社区居民不同需求而成立的各种社团类组织和民办非企业单位。社区社会组织这一名词是在近年提出来的，伴随着我国社区建设的深入发展，倡导政府职能转变与公共治理，推动社区治理民主化、科学化，社区社会组织的地位和作用才愈加凸显并受到各级政府的重视。

我国社区社会组织的历史沿革经历自发生长期、政策引导期和社会化培育期三个阶段。

(一)第一阶段：自发生长期(20世纪80年代中期-90年代末)

我国社区社会组织的最早兴起与1986年民政部倡导的城市社区服务政策有关，当时一些经济相对发达的大中城市积极响应，在街道、居委会层面建立一些服务社区居民的便民服务站点，可以说是社区社会组织的雏形。伴随着社区教育的兴起，在社区教育较为发达的先进城市，由社区居民自发组成的以自娱自乐文化活动为主的社会组织开始出现，这些社会组织都属于非正规性的。1996年，上海市浦东新区创办公办民营的社区社会组织——罗山市民会馆，标志着我国第一家正规性社会组织真正产生。之后，这种社会组织在各地逐渐发展起来。总体而言，20世纪90年代，社区社会组织只局限于社区建设发展成熟的城市，尚未遍及全国。这一时期，社区社会组织的发展还带有自发性和非正规性，政策扶持较少。社区社会组织发展特点主要表现为类型单一，主要以便民服务类为主，间或有文化娱乐与教育类出现，但主要以互益类为主，公益类则较少。

(二)第二阶段：政策引导期(2000年—2006年)

进入21世纪，随着社会发展和社区建设的不断深入，社会组织的社会功能日益受到政府的重视，政府逐渐加大政策的引导作用，进一步强化社会组织的社会治理功能和社会服务功能，同时也强化对社会组织的监管。2004年9月，十六届四中全会立足于加强党的执政能力建设，提出要发挥各类社会组织包括民间社团、行业性社团以及社会中介组织在社会治理、社会服务中的作用，形成社会化管理和社会化服务的格局。2005年，十六届五中全会围绕国家“十一五”规划纲要，明确提出要“规范引导民间组织有序发展”，加强对社会组织监管机制和自律机制的建设。2006年10月，十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干问题的重大决议》围绕社会组织的培育发展和管理监督进行系统论述，明确提出要加强社会组织建设，强化其社会服务功能，且进一步提出要培育和监管两手抓，以推进社会组织健康发展。这一时期，南京、上海、深圳等城市也纷纷制定并颁发促进社会组织参与社区公益服务的地方政策性文件，推进社区社会组织的发展。但政策主要以监管为主和以培育扶持为辅。这一时期社区社会组织发展特点主要表现为以服务类为主，各类服务型社会组织遍布社区，呈现出系列化和多样化，社区社会组织的社会服务功能日益突显。

(三)第三阶段：社会化培育期(2007年-至今)

党的“十七大”是推进社区社会组织进一步发展的历史拐点和重要的里程碑。2007年党的“十七大”政治报告第一次将社会组织放在重要位置，进行多方面的论述，要求必须重视社会组织在社会管理和社会服务方面的重要地位和作用，发挥其在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强其社会自治功能。至此，我国社区社会组织发展进入全面推进和社会化培育阶段。随后，地方性有关培育和推进社区社会组织发展的相关性政策文件纷纷出台，如广州、海南、云南、青岛、大连等地先后颁布培育发展社区社会组织的指导性文件。2013年11月，十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步确立社会组织在社会治理中的主体地位和重要作用，其中涉及到社会组织参与社会公共治理的相关内容体现在两个方面。一是要求转变政府职能，引入市场机制，推广政府购买服务，激发社会组织活力。二是要求建立法人治理结构，推行公共文化产品的公办民营。鼓励民间资本包括民间社团组织、民办非营利企业等积极参与公共文化服务体系建设。着眼于推进社区社会组织的健康可持续发展，各地纷纷采取行动，为社区社会组织发展搭建平台，提供宽松环境和全方位扶持。至此，社区社会组织发展进入社会化培育阶段。全国社会化培育的行动举措主要表现在三个方面。一是立足于为社区社会组织解决资金困境，从中央到地方纷纷出台相关政策、建立专项资金，扶持社会组织服务于公益事业，具体通过采取政府采购、政府委托的方式等，为社会组织提供财力扶持。二是立足于为社区社会组织松绑放权，各地加快推行和实施降低社区社会组织准入门槛，简化并规范登记程序，实行社区社会组织社区备案等相关制度，为社区社会组织拓展生存与发展空间。三是立足于为社区社会组织提供良好的环境支持平台，各地积极行动，不断创新扶持项目，开展公益创投活动，帮助有发展潜力的优质社区社会组织成长壮大。这一时期社区社会组织发展特点主要表现为功能类型多元化，由服务类向教育培训类、民主维权类、慈善帮扶类、社区咨询类等社区生活与社区建设的方方面面辐射与拓展。社区社会组织作为政府职能转移的替代者和社会公共治理的基层承担者的功能日益彰显。

二、我国社区社会组织的发展现状

(一)数量规模日益增长

伴随着公民社会呼声的高涨以及政府职能的转变，近年来我国各地在开展社区建设中，作为生发于民间、独立于政府之外的社区社会组织迅速成长并日益壮大起来。总体来看，我国社区社会组织可分为三类，一是正式的社会组织，即正式在民政部门登记注册的组织，二是次正式的社会组织，即在街道或社区备案的组织，三是非正式的社会组织，即未注册也未备案尚处于发育过程中的组织。得益于良好的政策环境的助推，近年来我国社区社会组织数量规模日益增长，鉴于后两种组织尚无登记注册，数量庞大无法统计。仅就第一种组织，经统计近年来数量逐年递增，截止2008年底，全国共有登记注册的社会组织总量接近40万个，其中社会团体22万个，民办非企业单位17.8万个，基金会1 531个。此外还有各类基层民间组织。截止2012年底，全国依法登记的社会组织约43.9万个，同时，在各级民政部门备案的社区社会组织约20万个。[1]截至2013年6月底，全国依法登记的社会组织有50.67万个，其中社会团体27.3万个，民办非企业单位23万个，基金会3 713个，从业人员超过1 200万人。社会组织作为一种公民自治性团体，已成为社会公共治理的重要主体，成为社会服务的主要提供者，成为和谐社区建设的重要力量。[2]截至2014年6月底，全国共有社会组织56.1万个，其中社会团体29.4万个，基金会3 736个，民办非企业单位26.4万个。[3]截止2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%。[4]

(二)形式类型多元化

社区社会组织渗透于社区民众教育与培训、社区文化生活、民主自治等方方面面。与此相适应，所涉猎类型包括文体活动类、教育培训类、社区服务类、慈善帮扶类、社区维权类等，极大地促进了社区民众素质的提高与和谐社会的构建。一是文体活动类。主要指社区自娱自乐型文化活动团体，如社区秧歌队、锣鼓队、合唱团、诗社、书画协会、象棋协会等，这类社会组织自发组成，活动自由，没有组织章程，比较松散，但却是丰富群众生活、活跃社区文化的主体。二是教育培训类。主要指从事公益性教育与培训的各种公共文化教育机构，如社区大学、老年大学、社区图书馆、社区文化站等。三是社区服务类。主要指以便民利民、社会福利服务、再就业服务等为主的社区服务类组织站点和机构，如由街道扶持、社区举办、带有公办民营性质的社区卫生服务站、家政服务中心、再就业服务中心等。四是慈善帮扶类。主要指由街道扶持、社区举办的公办民营性质的社区救助站，以及纯粹民间行为的社区志愿者组织，本着人本关怀，开展各项帮扶活动。五是社区维权类。这类组织更多的是自上而下、对口成立，主要指传统的党群组织，包括工、青、妇、团、残、老等组织以及在社区建立的相应协会，如老年人协会、残疾人协会、人口与计划生育协会、和谐促进会等。

(三)政府财政支持力度加大

为支持社会组织参与社会服务，发挥社会组织的积极作用，民政部印发《中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》，建立专项项目资金拨款制度，支持社会组织参与社会服务，具体资金分配根据项目申报和评审结果予以调整，资金资助范围包括社会救助服务、社会福利服务、社区服务和专业社工服务。致力于支持社区社会组织的发展，地方政府纷纷加大财政专项资金扶持力度，如杭州市西湖区着力加大财政投入培育社会组织发展，全额注资成立社会组织培育发展基金，主要用于培育发展社会组织、资助社会组织开展公益活动等政策的落实。浙江省瑞安市通过政府补贴、以奖代补等方式，发挥专项资金的引导扶持作用，同时积极推进政府购买服务。编制政府购买社会组织服务目录，纳入政府采购目录，并采取“政府立项、公开招标(或委托)、合同管理、评估兑现”的契约方式，向社会组织购买服务，通过常态化、竞争性的资助机制引导社区社会组织参与公益服务，同时也倒逼社区社会组织之间形成相互合作、优胜劣汰的竞争。

(四)降低准入门槛

长期以来，政府对社会组织采取的是管制手段，致使社会组织发展受到严重束缚。立足于激发社会组织参与公益性服务的活力，为社区社会组织发展提供自由发展的空间。近年来，一些地方政府纷纷进行社会组织准入门槛创新，出台降低准入门槛政策，如积极探索推行“登记备案双轨制”，对注册登记、备案实施分类管理，对尚未达到登记条件，但是社会迫切需要的社区社会组织，实行放宽准入、降低门槛的备案制度等。长沙市自2011年12月1日起开始施行《长沙市社会组织登记和监督管理办法(试行)》，规定社会服务类、工商经济类、公益慈善类和社会福利类的社会组织可以直接向登记管理机关申请登记。成都市锦江区、太原市杏花岭区则实行灵活变通的备案制度，对规模小、潜力大、充满生机与活力、能活跃社区终身学习文化氛围的公益类、兴趣类、服务类、文体类等暂不符合审批登记条件的社会组织，通过分类统计、规范名称，规定只需在街乡备案即可。浙江省宁波市为贯彻落实全面深化改革、进一步“简政放权”的要求，2014年印发《宁波市民政局关于调整全市性社会团体成立登记程序有关问题的通知》(甬民发〔2014〕90号)，将全市性社会团体成立的筹备许可、成立登记“二次审批”整合为成立登记“一次审批”。

(五)孵化器培育提供支持平台

孵化器培育是近年来为社区社会组织拓展发展空间的制度创新。孵化器是一个催生、培育和发展社会组织的专门性的、支持型综合性服务机构，其主要功能在于为社会组织的生存与发展提供和创造立体化环境支持性平台。近年来，很多地方纷纷以孵化器为依托来推进社会组织培育的尝试。在我国，首创公益组织孵化器模式的是上海恩派(NPI)，NPI的社会公益孵化器项目针对初创期的民间公益组织，为其提供在初创期最需要的资源和平台，包括场地设施、经费扶持、人员培训、业务指导和专业咨询服务等，帮助其提高硬件能力和软件能力以及项目运作能力。随后，各地也纷纷涌现出越来越多的社会组织孵化器，如北京市社会建设工作办公室、深圳市社会组织孵化基地、四川省社区社会组织服务中心、江苏省爱德社会组织培育中心。近几年，我国社会组织孵化器发展迅速，目前上海、北京、广州、宁波、太原等地已经建立26家社会组织孵化器，无锡、天津、大连和珠海等地正在筹建，具体运营模式灵活多样，可分为公办公营(政府主办政府运营)、公办民营(政府主办民间运营)和民办民营(民间主办民间运营)三种模式。社会组织孵化器通过合理化运作，对公益社会组织进行筛选、培育、评估和监督，发挥其社会化培育服务平台作用。

三、我国社区社会组织发展面临的困境

(一)社区成员参与意识淡漠

目前，各级政府层面对社区社会组织的认同度比较高，重视程度也比较高，并出台相关政策采取相应措施对社区社会组织进行扶持和鼓励。但从民间来看，对社会组织的认识、了解、参与力度不够。社区社会组织作为基层参与的群众基础，能激发社区民众关心公共事务、参与公共事务的主人翁感、责任感、使命感，增强社区凝聚力，促进社区和谐。但我国目前社区成员参与社区公共事务的意识尚未觉醒，无论是普通群众还是高素质的专业人士参与社区社会组织的意识均较为淡漠。表现为社区成员在社区生活中，只关心私利、私域，对于公益、公域却不闻不问，只追求其作为社会公民的权利，却忽视了其应承担的社会责任。

(二)活动开展主观能动性较差

我国目前活跃于基层社区的社会组织可分为官办社会组织、官办民助社会组织、民办官助社会组织和民办社会组织四类。可以看出，我国目前社区社会组织发展高度依赖于政府，大多数社区社会组织事实上是作为政府的附属机构在发挥作用，它们在场地设施、经费投入、人员配备等方面对政府的依赖程度较高。[5]许多社区社会组织在工作目标、经费落实、事务管理以及组织运转上长期依附上级部门和街道、乡镇、社区的支持，实践中能充分发挥自身作用的纯粹民间性社区社会组织相对较少。由于多数社区社会组织还是自上而下的带有官办色彩的政府主导型组织，从而导致多数社区社会组织成为各个部门、各级政府应付各种评比、检查、竞赛的“工具”，疲于应对业务主管部门与地方政府的各类竞赛评比活动，只注重完成任务而忽视实际成效与长远影响，活动中的形式主义、功利主义倾向严重，以完成任务为主旨，缺乏长效服务能动力。

(三)发展上的不平衡性

目前，我国各类社区社会组织在发展上存在着不平衡，主要表现在如下三个方面。

1.半官方性质与非官方性质的发展不平衡。半官方性质的社区社会组织是指工作任务由政府安排、经费由政府划拨的政府主导的组织，如社区老年人协会、计生协会、残疾人协会、妇联等。非官方性质的社区社会组织是指活动自主安排、经费自筹型群众性组织。由于我国的社会组织在发展上很大程度地依赖政府，在与政府的关系上社会组织之间的差异较大。在半官方性质的社区社会组织和非官方的社区社会组织发展中，前者较容易享受到政府所提供的各种资源，同时对政府的依赖程度也会越大，相应地发展的平台较大，机会也越多，而后者受到政府的关照较少，与之相应的发展平台和机会也较少。

2.正规与非正规的发展不平衡。正规的社区社会组织是指在民政部门登记注册和在街乡或社区居委会备案的组织，非正规的社区社会组织是指既无登记注册也无备案的组织。目前，活跃于社区的社会组织大多属于生活休闲、健身娱乐的自助型互益型的非正规组织，而真正面向社会公众，坚持公益方向，注册登记和备案，运作规范，服务质量高，服务能力强，社会影响力和群众满意度高的正规社会组织比较少。

3.结构类型上发展的不平衡。社区社会组织结构类型上存在着不平衡。社区社会组织从结构类型上可以分为兴趣类、教育培训类、服务类、慈善类、维权类、学术类、决策类等。但目前从各类社区教育社会组织发展情况来看，兴趣类最多，教育培训类次之，服务类一般，慈善类较少，维权类更少，而学术类、决策类更是微乎其微。

(四)经费短缺成为最大的瓶颈

社区社会组织发展最大的瓶颈是经费短缺。社区社会组织的经费来源主要分为政府资助(包括直接拨款、购买服务)、会费和营业收入、各类捐款三种。就政府对社区社会组织的经费支持情况来看，存在着以下问题。

1.政府直接拨款缺乏长效机制。政府直接拨款作为社区社会组织经费的一大来源，对社区社会组织的生存发展起着至关重要的作用。但实践中，政府对社区社会组织的财政资金支持缺乏规范化和长效机制，具体体现在两个方面。一方面，政府对社区社会组织的经费支持具有很大的随意性，经费划拨给哪些社会组织、划拨多少，完全依领导人的喜好来决定。另一方面，政府对社区社会组织的经费支持具有不确定性，表现为人在政在，人去政息。例如部分地方因为领导的更换和离去(或者转移)而出现资金支持重点也随之消泯，这种主观性的经费支持会导致财政资金划拨中途停止。

2.政府购买服务缺乏公平。政府购买服务作为政府间接拨款的一种形式，从本质上来看，它能充分发挥政府的财政激励的效能，同时更能体现政府财政扶持的公平性。但在实际运作中，政府购买过程却缺乏公开度和透明度，表现为政府在购买社区社会组织服务产品时更倾向于购买政府主导型的半官方性质的社会组织所提供的服务产品，而非官方性质的社区社会组织则很难获得政府的采购订单，经费不足导致其发展能力不足，而能力不足导致其不能提供政府所需要的服务，致使其参与不到政府购买服务的公开招标，从而限制了其可持续发展。

(五)服务能力亟待提升

长期以来，社区社会组织服务能力较差，表现在以下两个方面。一是社区服务供给品质不高，民众有效需求不足。其中一个重要的原因在于人员素质不高。目前我国社区社会组织的工作者队伍兼职工作人员占绝大多数，整体素质不高，专业人才匮乏。多数社区成员缺乏参与社会组织的能动性、自觉性以及为社区服务的使命感，志愿参加社会组织的人屈指可数。没有高素质、专业人才的支撑，社区社会组织在提供社区服务上自然也很难达到高水准、高层次，这在一定程度上影响了社区社会组织的服务质量。二是营利性倾向严重，诚信度不高。公益性、非营利性是社会组织的属性，但是由于内部管理混乱，缺乏科学管理和监督机制，以及社会外部对其监管不到位，一些社会组织甚至出现较为明显的趋利化倾向，带有明显的营利性。有相当一部分社区社会组织还存在不规范、不透明、假公益等现象，有的拿着政府的支持资金，却很少开展公益服务活动。[6]

四、我国社区社会组织发展的展望

(一)大力培育，激发活力

基于目前社区居民参与意识比较低，需大力培育各类基层社团组织，基层社团组织是社区社会组织服务体系的中坚力量。伴随着我国公民社会的逐渐形成，社区基层社团组织也在快速发展，但数量尚少，规模还远远不够，为此，大力发展基层社团组织将是今后社区社会组织建设的重中之重。要大力发展并强化三类基层社团组织的规模。一是草根社团。草根社团一般是由民间热爱公益事业、乐于奉献的热心人士自下而上自发组建起来的公益性社会组织，其显著特点是自发性、草根性、亲民性、公益性。要按照“取之草根、反哺草根”的原则，大力培育草根社团组织，探索社区居民自我教育、自治管理、自我服务的有效方式。二是高校学生社团组织。高校是未来社会栋梁的聚集之地，荟萃高素质的莘莘学子，高校学生社团不仅有出于兴趣爱好结成的专业社团，还有出于社会责任、人文关爱动机而结成的公益性社团。需建立高校与社区的联动机制，将社区和学校的资源进行有效协调和统合，吸纳高校各种不同性质的社团以多种方式进入社区，提供科普知识宣传、文艺演出、助残帮困、公益环保等服务，共同推进社区的发展。三是智库社团。要通过建立社会全方位联动机制，采取社企联动、社校联动、社社联动、社民联动的方式，通过各种渠道，遴选社区驻地单位的优秀专家，建立多种类型的社区智库社团。高校人才济济、学科门类齐全、专业研究力量雄厚，是社区智库人才的天然源头，可为社区建设政策咨询和理论创新提供源源不断的学术资源支持，尤其要加强社区与高校的互动与联系，多措并举，吸纳高校社区教育专业优秀人才建立智库团队。

(二)实行规范管理，确保健康发展

社区社会组织的健康发展需要规范化的管理服务系统。目前各类社区社会组织大多数处于自由的松散状态，参与社区公益性服务带有随意性和不规范性，集中表现为活动开展的主观能动性较差、发展上的不平衡等问题，为此，需将各类社区社会组织置于统一的框架体系内实行规范化管理。规范化管理的前提是需要事先摸底调查和分类统计。例如对已在民政部门进行备案的社会团体、行业协会、民办非企业单位进行属地统计；对在乡街备案的社区民间组织，按照公益类、兴趣类、服务类、文体类进行分类统计，纳入社区管理范围；对新成立的社区社会组织及时登记。通过摸底调查、分类统计的办法，了解和掌握各类社会组织的基本情况，进行分类管理。对官方性质的社会组织如社区居委会之类的“准政府组织”赋权扩权；对半官方性质的社会组织如各种行业协会、专业学会、联合会以及街道主办的社区教育中心、文化活动站点等给予鼓励和支持；对非官方的草根型社会组织要创造条件为其提供自由发展的空间，大力培育和扶持。同时还要通过制度的常态化，视社会组织活动开展的情况给予资金、场地、设施等方面的支持，以激发其活力，拓展其服务功能，最大限度地调动社会组织参与社区管理、社区服务、社区教育的积极性和主动性，推进和谐社区建设。

(三)优化经费投入机制，拓展发展空间

社区社会组织的发展离不开政府的经费扶持与激励，世界许多发达国家都将扶持社会组织作为政府社会治理的一项基本职能，如英国政府尤其重视社会组织的发展，在资金方面给予社会组织充足的支持，其资金扶持的途径主要如下：政府采购和政府委托；政府基金(文化部下设的全国博彩运作委员会经营博彩事业，每年博彩收益的16.7%通过文化部下设的两个政府基金分配给全国的各类慈善组织)；面向公益活动的财政部专项资金。[7]政府可以通过多种形式如政府采购、减免税收等，优化投入机制，拓展发展空间，解决社区社会组织资金困难问题，激励社会组织参与社区公益性服务。

1.完善政府采购制度。政府采购即政府将公益性、社会性、专业性等社区教育管理与服务职能、项目通过准市场招投标的形式投标给各个社会组织，中标者获取政府间接财政支持、提供社区服务。近年来，致力于完善公共治理体系，政府购买社会组织专业化服务已在各地陆续展开，但是也存在一些问题。第一，政府采购资金来源的随意性、不规范性和不确定性。从政府购买服务的资金来源来看，大多是预算外资金,而不是专款专用，存在着随意性、不规范性、不确定性。第二，政府采购扶持对象的不公平性。政府采购对象仅止于一些政府主导的带有半官方性质的社会组织如工、青、妇、团、残、老等组织以及在社区建立的相应协会，诸如老年人协会、残疾人协会、计划生育协会等，并未关照和惠及非官方性质的纯粹基层草根型社会组织，使得后者缺乏稳定的经费来源,服务质量与水平受到制约,自身发展受到影响。第三，政府采购资金扶持项目类型分配的不均衡性。政府采购范围较狭窄，项目大多数是公益服务类、公益慈善类、公益维权类，而对公益文化类、公益教育培训类、互益类等采购较少。总之，我国目前政府购买社会组织提供的服务只是小范围、少类型、小规模的尝试，尚未形成规模化、社会化的体系，成为常态化、普遍化的行为。

我国今后需进一步完善政府采购制度，加强政府购买服务规范化建设，充分发挥购买服务作为政策杠杆的作用。要制定相应配套的制度法规，扩充、夯实、健全和完善政府采购的内容，包括资金来源、购买对象、主客体双方的权利、责任、义务、服务方的服务资格和标准、合同规程、质量监督与评估等，从而把政府采购从单纯的财政支出手段转变为激励、引导和规范社区社会组织参与社区公益性服务的重要政策工具，推动社会组织加强专业服务能力建设和提高专业化水平。

2.加强税收政策激励。除政府采购等财政支持手段外，税收政策体系作为政策工具在激励和管理社会组织方面也具有重要作用，优惠的税收政策体现着国家对社会组织的扶持与关怀，是影响社会组织参与社区公益事业的重要因素。目前我国虽然已经出台《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，但是对社会组织的税收政策存在着漏洞，税收优惠规定模糊不清、不够明确，限制了社区教育公益性社会组织的发展。现实中，社区社会组织在开展活动时，难以享受税收政策上的优惠，例如社区公益性社会组织在提供公益性服务项目时, 需要缴纳营业税；在取得政府购买服务收入时,需要缴纳所得税，等等，这在一定程度上影响了社会组织参与社区治理、服务于社会公益事业的热情，社会组织参与社区治理的独特社会地位得不到彰显，其独特的功能难以发挥。为此，需要进一步修正相关税法，对从事社区公益性事业的社会组织实行税收优惠政策，同时建立可操作的税收监督系统，监管社区社会组织在享受税收优惠政策的同时是否提供公益性服务，确保国家税源不会流失。

(四)完善监督机制，提升服务能力

基于我国社区社会组织服务能力不高的现状，需要创新监督管理，建立内外监督机制。

1.社区层面：建立自律和自我监督机制。要引导社区社会组织建立自律和自我监督机制，强化自身规范化建设和自治功能。要建立完善的内部管理制度，规模小的社区社会组织需建立完善的工作规章制度和管理制度，如学习制度、例会制度、档案制度、人事招聘任免制度等；规模大的社区社会组织可尝试建立完善的组织内部法人治理结构和民主管理制度，包括会员大会制度、财务管理制度、信息公开制度等。这样，一方面，可以唤醒社区社会组织的社会人格意识和自觉意识；另一方面，可以有效减轻政府部门的监管压力，使社会组织自身的监管常态化和自觉化。同时，要对各类社区社会组织成员进行业务指导和培训，提高整体素质。尤其要为“组织晶核”即社会组织带头人提供必要的业务培训，不断提高其专业能力、组织能力和领导能力。

2.社会层面：建立社会化监督机制。一是建立第三方评估与监督机制，可委托独立的社会评估中介机构对社区社会组织活动和服务的效果进行评价。培育和发展民间专业组织，促成大量的专家评估中介机构的建立，对社区社会组织服务质量进行科学评估；依托社会中介监管机构，如律师事务所、审计事务所、会计师事务所等，对社区社会组织的内部管理和财务运营进行监管。二是建立社会舆论评价机制，充分发挥社会舆论的监督作用，利用信息技术发展推动网络监管模式创新。信息技术时代，网络监督的公开性、便捷性、辐射性等强大功能不可低估。信息共享与监督的媒体网站是社会舆论监督的有效载体。可以广泛利用和发挥志愿者的作用，建立公益性监督网站，收集有关社会组织运作的负面信息，由政府出资购买这些网站的信息，形成政府行政与社会舆论联动监管机制。[8]

(五)完善法律制度，推动可持续发展

社区社会组织的健康运行是以健全的法律体系为支撑和后盾。我国的法律体系大体分为宪法、法律和行政法规三个层次。就目前情况看，对社会组织的管理主要依据一些行政条例和行政规定等进行，如《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《公益事业捐赠法》和《基金管理条例》等。这些条例法规为社会组织的发展提供了依据，但缺少系统性和规范性，社会组织的性质、地位、权利、义务及社会责任等仍然未完全界定清楚，社会组织的法律地位模糊。为此，相关法规亟待健全和完善，需要制定社会组织基本法，将各类社会组织置于统一的框架体系内进行规范和管理，“对社会组织的合法存在和合法行为予以保障，同时对社会组织的税收减免、登记监管、政府采购、社会监督等各方面做出原则性的规定”，[9]以确保社区社会组织的可持续发展。

[1]汪鹤飞.民间组织在社区教育中的作用——基于浙江省宁波市海曙区的实证研究[J].职教论坛，2009(7)：31.

[2]简政放权降低社会组织准入门槛[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-10-23/131228510954.html,2013-10-23.

[3]全国社会组织数量达56.1万个[EB/OL].http:www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html,2014-07-30.

[4]民政部:截至今年3月底全国共有社会组织61.3万个[EB/OL].http:news.tuxi.com.cn/news/119999990123405/34056012.html,2015-04-29.

[5]张连民.社会组织在推动社区教育中的实践与思考[J].社团管理研究，2011(3)：38.

[6]郑欢欢.浙江省社会组织服务农村社区教育的研究[J].继续教育研究，2004(5)：59.

[7]中国现代国际关系研究院课题组编著.外国非政府组织概况[M].北京：时事出版社，2010：64-66.

[8]黄晓勇.中国民间组织报告(2010-2011)[M].北京:社会科学文献出版社，2010：58.

[9]赵伯艳.社会组织在公共冲突治理中的作用研究[M].北京:北京人民出版社，2012：208.

(责任编辑：刘奉越)

The Development Reserach on the Social Organization of the Community in China

DING Hong-ling

(Continuing Education College，Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006，China)

The community social organization has the characteristics of mass, grass-roots, democracy, autonomy and so on. It rooted in the community grass-roots soil and has a a fundamental role in promoting the transfer of government functions and social public governance, improving community autonomy and activing the community cultural life, promoting harmonious community construction. The development of community social organization in China has experienced spontaneous growth period,government guidance period and socialized cultivation period. It has achieved certain achievements and possessed a certain realistic basis. However,there still exists some practical problems to be solved.Therefore,it is necessary to tease the development process of community social organization in China, and summed up the development situation of community social organization, and analyze the problems community social organizations development faced and finally outlook the development trend in the future.

social organization; community social organization ; development

G720

A

1008-6471 (2016) 04-0044-08

10.13983/j.cnki.jaechu.2016.04.007

2016-10-23

丁红玲(1965-)，女，山西运城人，山西大学继续教育学院副教授，硕士生导师，主要从事社区教育和成人教育研究。