“省直管县”财政体制改革问题及解决路径

□文/孙思华（河北经贸大学　河北·石家庄）



“省直管县”财政体制改革问题及解决路径

□文/孙思华
（河北经贸大学河北·石家庄）

［提要］国家经济的稳定发展受到财政体制优劣的影响，我国自实施“省直管县”财政体制改革到2015年底，除民族自治区外，“省直管县”的财政体制改革在各省全面有序展开。由于财政体制改革没有统一的规划，财政体制改革虽然有了很大的突破，但还是存在事权与财权不匹配、公平和效率难以兼顾、缺少相应的监督管理机制等缺陷。针对这些缺陷，并结合我国现状，政府应推进行政体制改革，对事权与财权进行清晰界定，以奖代补，分类指导，完善相关配套制度，推动县域经济稳健发展。

关键词：改革模式；现实问题；解决路径

收录日期：2016年3月25日

一、“省直管县”财政体制改革的内涵

“省直管县”财政体制是将我国现有的中央、省、市、县、乡五级行政体制所对应的四对财政关系即中央对省、省对市、市对县、县对乡打破，在现有的行政隶属关系不变的情况下，直接建立起来一种省对县、市的财政体制。财政体制“省直管县”改革，是省政府与县政府的财政之间在收支范围、转移支付、财政结算等方面直接关联的改革举措。改革所依据的核心思想是“留利于县”，从而缓解县政府的财政困难，达到“保工资、保运转、保民生”的目的，确保我国经济稳健发展。

二、“省直管县”财政体制改革现实问题

（一）事权与财权划分不明确。“省直管县”财政体制改革只是建立了省与县之间的直接财政关系，但县的人事权仍然要经过市向省里上报，也就是五级行政体制对应的是三级财政体制，这本身就是一种结构上的不合理和不对称。自分税制改革开始后，中央和地方政府之间的事权和财权重新得到了界定，然而在省级以下的市、区、县级的各级政府间的权责错杂，没有明确的界定，从而造成了“有利互争、有责互推”的问题。财政收支划分是“省直管县”财政体制改革的核心问题，但部分省并没有对此进行明确划分。虽然实行“省直管县”财政体制改革，减少了财政层级，但县级政府的人事权依旧要由市级向省级汇报，县域的发展不得不受到市的约束。县级政府的财政收入会被市级“抽头”，影响了财政体制的制度功效。

（二）难以实现公平与效率的兼顾。“省直管县”财政体制改革实行的目的之一就是为了达到社会主义市场经济条件下所追求的公平与效率。然而，公平与效率，在市场经济条件下，让二者达到平衡是一大难题。总体而言，我国的经济发达地区，主要集中在东部沿海城市，是我国财政收入的主体。从效率原则看，我国的财政收入分配应该集中到发达地区，用来做大做强，从而达到较高的经济发展水平，带动周边地区经济发展。从公平原则看，则应该缩小城乡差距，重点扶持落后地区。具体到我国大部分省级政府，由于地域广阔、人员众多，省内的县与县之间同样存在发展不平衡的现象。实行“省直管县”财政体制改革，可以在一定范围内平衡县级财力、减小差异。但按此实行，省级政府会从发达地区的纳税收入中集中更多财力用于落后地区的省级财政转移支付，发达地区的积极性必然会降低，可省级政府又要靠经济发达地区带动周边地区发展。

（三）缺少相应的配套措施和监督机构。在实行“省直管县”财政体制改革之后，县级政府直接面对省级政府，存在着较大的工作难度，县级政府的畏惧心理和省级政府的施压，会造成交流不畅、双向交流困难。加之直管单位过多、权责界定不清，县一级发展的积极性和自主性受到了抑制，可以说一定程度上削弱了其管理作用。除此之外，“省直管县”财政体制中还缺少在预算及相关规定执行到位情况等方面的监督。在实行财政体制改革后，发改委管理的项目仍然要通过市级进行申报，而市级又减少了对县级的扶持力度，没有把省管县和其他县同等考虑，在缺少监督的情况下，一定程度上阻碍了其经济的发展。

三、“省直管县”财政体制改革问题解决路径

（一）逐步推进“省直管县”从财政向行政的过渡。我国现行的是五级政府构架，实际上完善的分税制不可能在五级政府体系中建立。因此，应将职权和税收收入进行进一步的划分。将国事、民生的决策职权归于中央，将关税、消费税等主体税种划为中央税。而省级政府则主要负责义务教育、公共卫生、社会保障等事务，将营业税作为主要的财政收入。县市级政府应将工作重心调整到提高提供符合本地居民偏好的公共服务的保障能力上面来，增强服务意识，造福乡土百姓，维持运转，起好串联作用，将上级政府与人民大众的需求结合起来。县级政府可以适当开征物业税，并将其作为主要财政收入来源。

（二）对责任和权力进行清晰定位。明确省与市、县的权力和责任的关系主要是明确各级政府的行政职责权限，减少市级和县级政府的权利重叠和职责界定不清晰的问题。要在五级行政体制下实行三级财政体制在短期内实现难度很大，需要协调市县级政府的职权和责任，使县级政府在财政方面拥有更多的自主权，承担更多的职权和责任。在努力达到市县级财政较为平等的前提下进行统筹，明确省、市、县的职权和财权的划分。概括地说，我国行政体制改革的目标是建立服务型政府，在不断扩大县域政府经济管理职权的同时要按照市场经济体制相应的调整其职能。

（三）立足县情的分类指导、以奖代补。“省直管县”财政体制改革与原先的市管县财政体制相比，省级财政的分类指导线条更粗，适用性下降。省级政府应在县级政府的配合下充分了解各县县情，因地制宜，在综合考虑县域经济的发展水平和资源状况的情况下，按区域进行划分，以小区域模式进行管理，完善和健全区域性政策及分类指导制度，发展县域的特色经济。以奖代补是在兼顾效率与公平的前提下，通过探索开辟更多的财政收入路径和给予适当的政策倾斜，扩大对其转移支付的力度，使“省直管县”财政体制中的农业生产大县提高自身财政的“造血”功能。例如，以农产品为依托的县域可以将农业与手工业、农业与旅游业结合起来，发展特色鲜明、具有地方色彩的区域性经济发展模式。

（四）完善相关配套措施。“省直管县”财政体制的改革是一项庞大的工程，为保证改革顺利完成，有必要进行相关配套措施、制度的改革，建立健全省、市、县各级政府监督机构，减少基层政府的行为偏差。从监督机制来看，必须从上、下两个方向进行监督，才能保证县级财政的支出真正用到人民的身上。省级政府要为其补贴款项和转移支付的去向把关，市级政府应拥有相应的监督管理权限，形成对县级的约束。县级政府应及时准确地公开财政收支状况，以方便广大人民群众及时了解情况。此外，应设立相应的答疑和举报制度，确保各项补贴款按照国家要求发放到位、税收合理利用，从而形成有力的社会舆论体系和监督体系。

四、结论

“省直管县”财政体制改革是一项涉及利益格局调整的重大举措。但其在提高县域经济发展速度、加快县级政府财政职能转变上取得显著成效的同时，也暴露出了一些问题。为推进改革的顺利进行，解决财政体制改革后与行政体制不平衡所带来的一系列问题。政府应该充分发挥自身主观能动性，提高创新意识和服务意识，进一步理顺省以下政府间事权划分及财政分配关系，建立与财政体制改革相配套的监督管理机制。

主要参考文献：

［1］张占斌.加强省直管县改革的顶层设计和规划［J］.行政管理改革，2011.6.

［2］郑奕.公共财政体制演变中的中央和地方财政关系研究［D］.重庆：重庆大学，2010.8.

［3］房宁.浙江经济与中国发展·政府管理卷［M］.中国社会科学出版社，2012.

［4］孙学玉.强县扩权与省直管县（市）的可行性分析［J］.中国行政管理，2010. 6.

中图分类号：F81

文献标识码：A