国家治理现代化视域下的中国政党政治走向

刘朋(中共广东省委党校广东党建研究所,广东广州 510053)

国家治理现代化视域下的中国政党政治走向

刘朋
(中共广东省委党校广东党建研究所,广东广州 510053)

摘要:政党政治是现代民主政治的核心内容和普遍形式,良性的政党政治应该充分体现现代化治理中的科学化、民主化、法治化等属性。作为国家治理体系的重要组成部分,中国政党政治未来的发展应以科学化为方向,民主化为核心,法治化为保障。科学化就是要处理好党政关系、政党关系和党群关系,强化制度支撑；民主化的关键是要统筹好党内民主、人民民主和协商民主的关系；法治化需要不断完善政党法制建设,理顺法律与政党政策的关系、全面推进依法执政。

关键词:政党政治；国家治理现代化；发展趋向

党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的任务和目标,表明了党在国家政治发展上的远见卓识和战略考量。政党政治是现代民主政治的核心内容和普遍形式,良性的政党政治应该充分体现治理现代化中的科学化、民主化、法治化等属性。作为国家治理体系的重要组成部分,政党政治如何适应国家治理现代化的发展要求,是一个亟需研究的重要课题。

一、科学化:中国政党政治发展的方向

政党政治科学与否,核心在于政党与国家、社会之间是否能够进行良性的互动,尤其是对于执政党而言,要看其是否遵循了政治运作的普遍性逻辑和共同规律。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下,推进中国政党政治的科学化,就是要看执政党能否科学地认识和把握执政规律,按照现代化的标准行使公共权力,科学处理好党政关系、政党关系和党群关系。

(一)严格规范党政关系。

权力必须限定边界。要“正确处理政党与政府的关系,关键在于改革和完善党的领导方式和执政方式”[1]403-404。严格规范界定党政的权力边界,一方面要加强和改善党对国家机关的领导；另一方面要处理好党与人大、政府和司法机关三者之间的关系。

第一,加强和改善党的领导。明确和加强党对国家机关的领导,是理顺党政关系的根本前提。明确党的领导,就是要“通过制度化法律化的合乎民主政治要求的渠道,对公共权力实施强有力的政治领导,对整个国家和社会的发展实施强大影响,而不是取代国家公共权力而直接对社会进行管理”[2]。党的领导主要是通过制定正确的路线、方针、政策,提出合理建议,通过党的各级组织和党员来实现对国家和社会的领导。加强党的领导,关键是要改变党的领导方式和执政方式,科学划分党政职责,理顺党政关系,调整党的组织形式和工作机构,健全法律法规,树立法治观念,在宪法和法律的范围内执政。

第二,处理好党与人大、政府、司法机关三者之间的关系,厘清权力运行边界。首先,处理好党同人大的关系。坚持党的领导,处理好党同人大的关系,必须切实保证和支持人大依法行使职权。一方面,要保证人大对国家重大事务的决策权。在同级国家机关中,只有人大的决策才是最高决策。党关于国家事务的重要主张,属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一起遵行的,要作为建议向全国人民代表大会提出,使之经过法定程序成为国家的法律规定。党委对于人大的决策只能提出意见建议,但无权否决和撤销。党组织作出的决策,凡关系国家事务、要求全体人民共同遵行的,属人大职权范围内的,应作为建议或通过政府提交人大变为国家意志。另一方面,要尊重人大的人事任免权。党在坚持党管干部的原则的同时,要尊重人大的人事任免权。对于行政机关和司法机关的负责人员,党委可以推荐候选人,也可以向人大提出任免建议,但程序上必须由人大决定任免。其次,处理好党同政府的关系。改革和完善党对政府的控制方式,要由直接控制转变为间接控制,坚持依法行政,实行党政职能分工,凡是行政机关和行政首长范围职责内的事,党委都不应干预,党政要各司其职,各负其责,实现科学执政、民主执政和依法执政。再次,处理好党同司法机关的关系。党与司法机关的关系表现为:司法机关独立行使司法权,同时自觉接受党的领导。司法独立,是现代法治和政党政治的一项基本原则。坚持党对司法工作的领导,就是要保障司法机关独立行使审判权和检察权,以保证法律的有效实施。把党的领导职能同司法机关的司法职能分开,是保持司法机关独立性的重要保证。强调司法机关的独立性并不意味着要否定或放弃党的领导,但“在政党领导与独立审判的关系上,强调所谓独立审判而削弱执政党领导,或借口加强执政党的领导而使党委干涉甚至代替司法机关的工作,都是十分错误的”[3]168。此外,还应在法律上赋予政治协商会议以合理地位,更好地发挥政协的作用。

(二)构建和谐的政党关系。

政党系多元社会中公民有组织政治参与的公民自组织。政党关系是政党政治中一个最基本的关系,在国家政治和社会生活的一系列重大关系中处于核心地位。中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度,作为一种非竞争性的合作型政党关系,其特点是共产党长期执政并领导各民主党派通过多种渠道发挥参政议政和民主监督作用,民主党派是参政党,而不是在野党、反对党。这是中国政治发展的历史必然和现实选择。

第一,坚持中国共产党的领导核心地位。共产党的领导是多党合作的政治基础,是多党合作具有正确方向、光明前程和旺盛生命力的根本保证。坚持党的领导核心地位,就需要不断加强自身建设,提高领导水平和执政能力,完善党的领导方式,依法办事,尊重民主党派的政治自由、组织独立和法律地位平等方面的权利,推进政党关系的规范化。

第二,理顺执政党与参政党的关系。中国多党合作制度规定了中国共产党和各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系。一方面要优化二者之间的权力配置,对执政党而言,要改变权力过分集中于执政党的局面,执政党不能大权独揽,要根据宪法和政党制度的要求,为民主党派独立的空间；对参政党而言,就要为其创造制度化的参政议政的渠道和环境,切实发挥民主党派的监督作用,提供一种中国共产党自身监督之外更有效的监督。

第三,加强参政党能力建设。加强参政党能力建设是发展和优化政党关系的关键。对于民主党派的参政能力建设,处于领导和执政地位的中共也担负着十分重要的政治责任。参政党的能力建设,既取决于执政党的执政方式,又取决于参政党自身的努力。参政能力的提高,一方面需要共产党进一步提高执政水平和领导水平,以宪法为根本行动准则,从宪政的高度去认识多党合作和政治协商问题,不断提高多党合作和政治协商的制度化、规范化水平；另一方面需要各民主党派不断加强自身的理论和实践建设,健全领导班子议事决策制度,完善领导机制、监督机制、调研机制,创新工作理念和方法。总之,参政能力建设,就是要以培育政治把握能力为突破口,以提高参政议政能力为重点,提高整体素质和能力,发挥参政党的整体功能,保证我国多党合作事业的蓬勃发展。[4]303-309

(三)密切党群关系。

构筑良性互动的党群关系,是政党政治发展的基础问题。实现党群关系的良性互动,推动党群关系的科学发展,需要做好以下几个方面。

第一,要坚持民本思想,做好民生工作,不断提高人民的物质文化水平。价值理念决定人的行为动机,政党亦如此。党同人民群众的关系最终还是由党对人民利益的实现来决定的。“以人为本、执政为民,既是当代中国政治生活的价值取向,又与党的社会工具性相吻合。”[5]首先要树立民本的执政理念,使党的政策方针符合人民的利益,让人民群众在改革和发展中得到切实的实惠,即将广大人民物质文化生活的改善和全面发展,作为执政发展的根本出发点、落脚点和评价党群关系发展的最终指标。

第二,增强政党的社会整合和利益表达功能。在民主政治中,政党在社会利益整合和表达方面有着独特而重要的功能。政党要获得民众的支持,保持执政的稳定,就必须运用有效的政治资源,通过经济、政治、法律等手段,有效调节社会中各阶层的利益,使各个层面的民众的利益诉求都得到正视和表达,从而巩固执政的政治合法性。首先是政策手段,要制定正确的政策,党的政策过程,就是利益协调的过程。政策的受惠面越大,党的群众基础就越广泛。其次是法律手段,要坚持依法行政,利用法律调控和调解出现的矛盾纠纷。

第三,扩大民众的政治参与和监督。扩大民众政治参与,是增强公民主体意识的需要,也是最大限度地减少非制度化政治参与造成的矛盾和冲突的重要途径。首先要加强基层民主建设,不断扩大基层民主的广度和深度,丰富和发展基层民主的实现形式。要加强和培养人民群众的政治参与能力,拓宽其政治参与渠道,营造良好的民主政治环境。其次要发挥社团等中间组织的作用。工会、妇联、共青团等是我国重要的群众团体,他们的成员覆盖了相当比例的社会成员和群体。要充分发挥他们整合社会力量、参政议政、推动经济社会发展的功能,使之成为广大人民群众享受民主权利、实现当家作主的重要途径。

此外,要实现党群关系的良性互动和科学发展,还需要建设一个强大的党。现代化过程中的政治体系的安定取决于其政党的力量,一个强大的政党能使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平,凡达到高水平政治安定的发展中国家,莫不至少拥有一个强有力的政党。同样,培养一批团结奋进的政党领袖精英,也有利于增进党群关系的发展,“一旦作出决议,对团结的义务以及列宁主义纪律的正式准则通常能够保证决议在中华人民共和国各级负责领导人中迅速地贯彻。总而言之,一个团结的领导集团形成的权威和信任的气氛有助于加深普通官员的民众的印象,从而提高他们实现党纲或承认党纲的热情”[6]51。

(四)制度化支撑是政治政党科学化的保障。

制度建设是实现政党政治科学化的重要保障,制度化是政党政治成熟的重要标志之一。所谓制度化“是组织与程序获得价值和稳定性的过程”[7]12。“一种强政党和政党制度的出现一直被看成是增强民主规则运行的必要前提,而一种强政党和政党制度出现的必要前提和标志是政党和政党制度的制度化水平的提高。”[8]283政党政治制度化的目的当然是要形成良性的政党制度,“作为宪政制度的组成部分和支持系统,政党政治的制度化就是要形成一种稳定的、受珍重的和周期性发生的政党政治活动模式”[9]219。在中国政党政治中,推进政党政治的制度化,就是要坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,使政党政治活动在宪法和法律的范围内进行。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度,就是要以法律的形式规定各政党如何合作,如何充分发挥各自的作用,如何有秩序地合作和协商,共同为中华民族这个大家庭作贡献。同时,还应进一步健全和完善人民代表大会制度、基层群众自治制度等基本政治制度,以实现其与政党制度等制度间的协调匹配,实现政党政治发展的制度化和科学化。

二、民主化:中国政党政治发展的核心

在现代社会,民主政治生活的存在与展开依系于政党活动。政党是沟通民众与公共权力的桥梁,是联系公共权力所有者与所有物之间的媒介。政党能够实现良性运作,必须具备两个前提,一是政治形态由神权政治转向民主政治,二是民主形态由直接民主发展到间接民主。正如美国政治学家罗金斯所言:“毫无疑问,政党的产生是现代政府的显著标志之一,政党创造出民主政治,现代民主政体不容置疑地与政党制度互栖共生。”[10]216这就是说,民主化是现代政党政治的核心内容,也是世界政党政治发展的大势所趋。

(一)积极发展党内民主。

民主政治是世界政治发展的大趋势,社会主义民主政治的发展也必须遵循这一客观规律。推进政党政治的民主化,就不能忽视作为执政党的中国共产党的独特作用,这同时也是政党存在和发展的基础和根基。党是社会主义民主政治的领导者,同时又受中国民主政治进程的影响。党内民主是推动中国政治体制改革“切实可行、易于见效的途径”[11]51,因此,“党内民主发育状况,党内民主制度建设,就成为衡量整个政治体系民主素质的重要指数,成为民主执政的必要条件之一”[12]。改革的实践证明,切实实现党内民主是政治改革中民主政治建设的基本环节,是党和国家领导制度实现民主化的重要保证。而这个改革方向的对立面,就是领导制度上的权力过分集中。权力过分集中是我国党和国家领导制度弊病的集中表现,同时也是其他弊病的一个根源。[13]342

党内民主是党的生命。积极发展党内民主,必须做到以下几点。第一,改革和完善党内选举制度,改进候选人提名方式；完善党内选举办法,改进和规范选举程序和投票方式,改进候选人介绍办法；扩大基层党组织领导班子直接选举范围,充分尊重选举人意志,党的任何组织和个人不得以任何方式妨碍选举人依照规定自主行使选举权。第二,要完善党的各级代表大会制度和党的委员会制度,充分发挥党代会、全委会、常委会以及党代表的作用,扩大党的代表大会常任制试点改革,完善党的领导。第三,完善党内监督,以发展党内民主监督为核心,以党内监督制度建设为关键,全面优化党内监督机制。同时要落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力和实效。第四,切实保障党员主体地位。党内民主就是要承认党员在党内的主体地位,加强党内民主教育,增强党员的民主意识。使全体党员、特别是党的领导干部都意识到,每一个党员都有依照党章参与和管理党内事务的权利和义务。同时还要建立党员主体权利的保障机制,对打击报复等严重侵犯党员民主权利的行为要严肃查处,对侵犯党员民主权利要严厉惩处。第五,完善党内民主决策机制,推进党务公开。要发挥全委会对重大问题的决策作用,完善常委会议事规则和决策程序,推行和完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制,健全和规范党委常委会向全委会定期报告工作并接受监督的制度,提高决策的科学化水平。

(二)稳步推进人民民主。

人民当家作主是中国政党政治的本质和核心。党的十八大报告明确指出,必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。政治体制改革作为我国全面深化改革的重要组成部分,必须与人民政治参与积极性的不断提高相适应。

推进人民民主,就是要保证保证人民当家作主,通过不断健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,让人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。首先,加强基层民主坚强,保障人民享有更多、更切实的民主权利,不断丰富民主形式,扩大民主渠道。发展基层民主就是要使广大人民群众在民主实践中学习民主、创造民主、运用民主,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善村民自治、社区民主自治和企业民主管理的各项具体制度,加强和细化操作程序,使基层民主不流于表面化和形式化。其次,要完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。以权力的阳光透明确保权力的正确行使,坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制；要健全程序规则,保证政府按照法定权限和程序行使权力、履行职责；重点加强对关键人物、关键领域和关键岗位的监督,健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。

(三)健全完善协商民主。

协商民主是20世纪后期西方学术界开始关注的新领域。它强调在多元社会现实的背景下,通过普通公民的参与,就决策和立法达成共识。党的十八大提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断,表明了党对加强协商民主的战略考量。有美国学者认为:“协商民主是指这样一种观念:合法的立法必须源自公民的公共协商。作为对民主的规范描述,协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想。简言之,它呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想。”[14]1协商民主理论的核心就是公共协商的概念。民主协商是人类解决彼此矛盾、实现相互合作的根本途径。在中国,协商民主是中国特色社会主义民主的重要形式,它对于发展中国特色社会主义民主政治、提高党的民主执政能力,具有十分重要的政治意义。2007年发布的《中国的政党制度》白皮书也指出,选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商,尽可能取得一致意见,是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合,拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商,既尊重了多数人的意愿,又照顾了少数人的合理要求,保障最大限度地实现人民民主。[15]

探索和完善适合中国国情的协商民主,一方面要明确和巩固中国共产党领导的多党合作与政治协商制度；另一方面,要充分借鉴人类历史上的政治文明成果,拓展和丰富协商民主的形式,以更加灵活多样的形式实现和完善协商民主。探索和完善协商民主,要进一步健全人民政协的协商制度,协商民主的社会环境,进一步培育扎实的协商民主基础,同时还须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来,从中国实际出发,探索适合国情的协商民主道路；此外还须通过法律制度保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的权利,这是协商民主的基础和前提。最后,学习和借鉴人类政治文明的有益经验和成果必须结合中国的实际,绝不照抄照搬西方民主政治的模式。

三、法治化:中国政党政治发展的保障

法治化是政党政治良性发展的基础保障。法治是政治秩序中的另一组件,用以限制国家权力。在现代政治中,“国家建设与法治一直在紧张氛围中共存。一方面统治者在法律范围内行事,或以法律的名义行事,这可提高自己的权威。另一方面,法律可防止他们做随心所欲的事,不能只考虑私人利益,这要考虑整个社区的利益。”[16]242将政党纳入国家法制框架,让政党政治走法治轨道,是当前世界政党政治的发展趋势。推进政党政治的法治化,关键在于做到以下几个方面。

(一)完善政党法制建设。

加强和完善政党政治法制建设是推进政党政治法治化的基础和前提,实现政党政治的法治化,规范政党活动,必须完善包括宪法、党内法规制度体系以及其他法律规范。

加强政党法制建设,首先要完善宪法和相关法律。在宪法中应增加对政党在提案权、提名权、推荐权、监督权等方面的职责和程序的规定和界定,同时修改完善与提案、推荐提名相关的全国人大和地方人大《选举法》、《代表法》、《组织法》及《立法法》等的有关内容,加强对政党的约束和监督。其次,进一步加强和完善党内法规制度体系建设。所谓党内法规制度体系是由党的中央部门以及各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。党内法规是党的意志的集中体现,是党的意志的制度化。党内法规建设在推动政党政治法治化过程中的作用非常重要,实现政党政治法治化,就要实现党内法规与国家意志的协调,将党内法规有效嵌入国家政治生活。从国内外执政党的经验看,要实现这种协调有两条路径:一是将党内法规转化为国家意志,二是党内法规在宪法和法律框架下展开。[18]再次,规范政党在国家权力中的地位,为政党政治法治化提供体制保证。中国的政治发展问题,“即是法律规约政治还是政治超法律运作,是国民权利优先还是革命信念优先,是权利主体间对话的平等认同还是单向灌输的意识形态认同。”[18]因此,一方面要坚持党的领导,另一方面要从制度上明确党的权限,正确处理政党与国家行政机关、司法机关、立法机关等部门的关系,保持国家权力机关独立开展具体事务,党不宜管的过多、过宽。法治化能够解决党的领导地位和作用与国家权力机构、行政机构、司法机构的法律地位和法定职能相统一的问题。

(二)理顺法律与政党政策的关系。

在政党政治中,执政党的政策对法律的制定和实施能产生重要的影响,其影响程度直接取决于该社会的政治体制和政治形势。“即使在西方国家,每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景,否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何运用的。实际上,许多制定法都有意地寻求推进重建社会生活的某些经济的或社会的政策”[19]519-520,从某种意义上说,执政党的政策实际上就是国家的政策。在我国,党的政策是制定社会主义法律的基本依据,只有通过党的政策的法律化,才能使党的意志上升为国家意志。

首先,党必须在宪法和法律范围内活动,党员干部要带头遵守法律。党的各级组织和全体党员都要模范地遵守宪法,依法执政,自觉地在宪法和法律范围内活动。宪法和法律是党领导下的人民意志的体现,服从党的领导与遵守宪法和法律是一致的。所谓党的领导,主要是管方向,为全面依法治国提供政治保障,具体体现在党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。

其次,正确认识和处理好执行党的方针、政策与国家宪法和法律的关系。按照宪政的理念和法治精神,任何执政党不能把自己的意志直接强加于每个社会成员,因为不属于该党的社会成员并没有遵守该党纪律、服从该党决议的义务。党所制定的方针、政策要经过法律程序变成为国家意志,也就是经过法律化,才具有国家强制力和全社会一致遵循的法律效力,也才能成为一切国家机关、社会组织和公民个人的行为准则,实现政策化向法律化的转变,使党的政策法律化,政策实施法律程序化。因此,需要我们自觉把执行党和国家的方针政策与执行法律有机统一起来,既要防止搞法律虚无主义,用政策代替法律,又要坚持以党和国家的一系列重要政策为指导。

最后,还要正确处理不同层次的政策与不同效力位阶的法律、法规、规章之间,以及不同级别的执政主体依据不同层次的政策与不同效力位阶的法律、法规、规章之间的关系。

(三)全面推进依法执政。

依法执政是政党政治法治化的表现和路径。全面推进依法执政,首要前提就是要处理好党的领导和依法治国之间的关系,其实质就是依法执政,依宪执政,实现执政方式法治化,关键在于依照宪法和法律以及党规党法,正确处理党与其他社会政治主体之间的相互关系。

首先要依照法定途径进入国家政权组织和掌控国家权力。按照宪政的理念和法治的精神,执政党领导国家政权是通过在国家政权中发挥领导核心作用来实现的,而不是在国家政权之外,更不是在国家政权之上。[20]26我国宪法及选举法等宪法性法律明确规定了国家组织的形式及其产生的法定程序和方式。一方面中国共产党作为执政党进入国家政权组织,应该是依法广泛动员人民群众通过选举产生各级国家权力机关,选派党员依法通过选举进入各级国家权力机关。另一方面,党应依照法定程序向国家机关推荐重要干部,担任国家机关的主要领导职务。

其次,实现执政程序规则化。程序是事物本身运动的方式,无程序就没有事物本身。执政程序科学、规范与否,直接影响着执政活动的效果。执政程序的规则化是党的意志上升为国家意志的需要,执政程序可以规范党的执政行为,使党有更加明确可依之法,切实做到依法执政。执政程序的规则化主要包括两方面内容,“一是共产党领导国家政权机关、民主党派和社会团体的程序；二是国家政权机关、民主党派和社会团体监督共产党的程序”[21],即政治协商程序、人大审议程序、民主监督程序等。

最后,实现对执政党监督的制度化。加强对执政党的监督直接关系到执政党自身的前途和命运,是坚持依法执政,推进政党政治健康发展的重要保证。这要求我们,一方面要完善党内监督制度,保证党内专门监督机关的独立性和权威性。另一方面,要把党内监督与党外监督有机结合,提高监督效力。执政党在接受党内监督的同时,必须加强开放型政党建设,建立公开透明的办事制度,确保广大党员和人民群众的知情权,有效接受法律的监督和人民群众的监督。

总之,科学化、民主化和法治化是当代中国政党政治发展的方向、基础和保障,是民主政治改革的大势所趋。科学化、民主化和法治化的实现不是一蹴而就的,是一个长时间的发展过程。这就要求我们在中国共产党的领导下在中国特色社会主义民主政治的道路上,积极探索政党政治的良性运作方式,不断提高国家治理的现代化水平。

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责任编辑:王升平

中图分类号:D20

文献标识码:A

文章编号:1008—4533 (2016) 01—0041—07

DOI:10. 13975/j. cnki. gdxz. 2016. 01. 007

收稿日期:2015—07—01

作者简介:刘朋(1980—),男,山东胶州人,中共广东省委党校决策咨询研究中心副主任,广东党建研究所副所长,《广东党建》副主编,副教授,硕士生导师,政治学博士,主要研究方向为政党及当代中国政治。