政府在义务教育均衡发展中的责任及其限度

田汉族，戚瑜杰

（1.首都师范大学学前教育学院，北京 100048；2.首都师范大学教育学院，北京 100048）

政府在义务教育均衡发展中的责任及其限度

田汉族1，戚瑜杰2

（1.首都师范大学学前教育学院，北京 100048；2.首都师范大学教育学院，北京 100048）

促进义务教育均衡发展是政府的基本职责。我国义务教育发展“不均衡”与政府的管理缺位、错位、失位有关。促进义务教育均衡发展的主体是各级政府组织、市场、中介组织和学校，政府在义务教育均衡发展中具有主导作用，但这种作用也是有限度的。分析政府责任缺失的表现，科学界定政府间责任边界，厘清政府、市场、学校在义务教育均衡发展中的责任，对有效发挥政府在义务教育均衡发展中的功能具有重要的意义。

政府；义务教育；均衡发展；责任限度

2006年初以来，尽管中央政府和各地采取积极措施，努力缩小义务教育的发展差距，但由于我国各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势［1］。促进义务教育的优质均衡发展“不是一般性的行政工作，也不是政府对于人们的恩惠，而是一种法律要求，是政府的责任”［2］。政府在义务教育均衡发展中该承担哪些责任？各级政府的责任该如何划分？这些既是实践问题，也是理论问题，需要深入研究。

一、义务教育均衡发展中的政府责任界定

政府在义务教育均衡发展中的责任是指各级政府根据义务教育法规要求，在政府财政能力提高的同时，不断提高义务教育服务质量和水平，使适龄儿童少年接受更加公平、更高质量的义务教育。我国设有五级政府（中央、省、地市、县、乡镇），由于各级政府的法定权力、管理职能、财政能力、公共教育服务能力不一样，各级政府在义务教育均衡发展中所扮演的角色也有差异。要促进义务教育均衡发展，就要合理划分政府权力边界和各级政府之间的责任范围，并积极落实政府责任。我们认为，在促进义务教育均衡发展中，政府应当承担规划责任、财政责任和管理责任。

1.规划责任：逐步推进义务教育均衡发展

规划责任是法律赋予政府的职责和义务，是由义务教育的公共性决定的。2006年修订的《义务教育法》第七条明确了“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”。2006年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》（以下简称《意见》）提出了各级教育行政部门“把推进义务教育均衡发展摆上重要位置”，“通过制定和完善各项教育政策措施，努力推进义务教育均衡发展”。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下称《纲要》），提出“均衡发展是义务教育的战略性任务”，“建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源”；促进校际均衡、城乡均衡、区域均衡。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》提出“加强省级政府统筹，强化以县为主管理，建立健全义务教育均衡发展责任制”，对促进义务教育的均衡发展作出了具体部署，如淡化升学率、减轻学生负担等。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“政府大力促进教育公平，健全家庭经济困难学生资助体系，逐步缩小区域、城乡、校际差距”；“扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权”；“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测”；“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度”。

加强规划责任是义务教育均衡发展深化阶段的突出问题，也是政府的政治责任。应该说，促进义务教育均衡发展的制度安排越来越完善，现有的教育法规在一定程度上能够协调和制衡社会有关方面力量，有助于贯彻教育机会平等精神。但从普及义务教育到促进义务教育均衡发展，政策命题发生了重要的转换，义务教育发展面临新的问题和挑战。《纲要》提出“教育公平的主要责任在政府”，“重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”。随着教育机会公平问题的逐步解决，提高质量和效率成为义务教育均衡发展的重要政策议题。

2.财政责任：依法保证义务教育合理投入

保证义务教育投入是相关教育法规赋予政府的主要职责。从已颁布的相关法律法规看，各级政府的财政投入责任越来越明确。《义务教育法》第四十二条规定“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障”。2006年《意见》要求各级教育行政部门“建立和完善保障义务教育均衡发展的公共财政体制”，“优先保障推进义务教育均衡发展所需资金”。2010年《纲要》明确指出“加强省级政府教育统筹”，“依法落实发展义务教育的财政责任”。2015年国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》提出“建立统一的中央和地方分项目、按比例分担的城乡义务教育经费保障机制”，明确了各级政府的财政责任；提出“两免一补”、公用经费、校舍维修以及教师工资方面的财政投入目标，并要求通过分年度、分地区推进的方式逐步实施。

评价促进义务教育均衡发展的财政责任是否到位，主要涉及以下几个方面：中央与地方政府的财政责任分割是否合理？政策推进是否各尽其责？各类专项资金是否足额、及时拨付？各项经费是否拨付给了政策目标对象？政策覆盖的人群是否感到满意？

从财政政策的执行情况来看，为扶持贫困地区普及义务教育，中央省级财政加大了转移支付和专项支持力度，加大了对义务教育公用经费、校舍维修、危房改造、资助贫困家庭学生经费等保障力度，在义务教育均衡发展中的作用明显增加。但当前我国地方义务教育财政管理依然存在着“政府财权和事权不够匹配”、“地方财政负担较重”、“转移支付尚需完善”、“财政管理层级过多”、“教育支出效用有待提高”等问题［3］。各级政府的财政责任落实不到位，财政政策绩效不高的问题还普遍存在。因此，“省级政府的负担责任还需要明确，地方政府的经费投入努力程度和公平地分配资金有待加强，政府与学校之间的财政权力需要有更明确的法律和制度规范”［4］。

3.管理责任：义务教育均衡质量的督导与问责

由于义务教育既属于全国性公共产品，又具有地方性公共产品性质。各级政府不仅要提出义务教育均衡发展的明确目标，并提供义务教育的保障机制，而且应根据管理责任边界和范围建立相应的监督机制，特别是中央政府对国家义务教育财政经费使用效率的督导评价机制。地方教育部门的管理责任是建立科学的义务教育监管机制，及时掌握义务教育均衡状况、保障义务教育的均衡发展和质量的不断提高。

目前，削峰填谷式的优质教育资源均衡、强制性的教师交流制度、以减负的名义一刀切地规定学校作息时间、绩效不明的教师绩效工资制度、一刀切的学校收费制度和学校布局调整、没有科学论证的政府组织的各种培训项目等，都在拷问政府在促进义务教育均衡发展中的管理水平和责任伦理。加强对义务教育均衡发展的督导评估工作，不仅要在对义务教育在教师、教学设备、图书、校舍等资源配置状况和校际在相应方面的差距进行重点评估，还要对地方政府在入学机会保障、投入保障、教师队伍保障以及缓解热点难点问题等方面进行综合评估。

由于发展义务教育的法律责任主体是政府，当义务教育实施不力时，就可以问责政府。但目前我们却很难确定到底该向哪一级政府问责。尽管《义务教育法》强调“县以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”，突出“县级人民政府为主”，但县级政府承担的显然只是职能主体，不可能也不应该是完全的责任主体。我们既缺乏预算制定、决策程序、经费使用以及相关工作具体实施方面的充足信息，也没有明确、固定、便利的问责渠道，而且对于责任主体的制约性有限，在此情况下，政府和职能部门就有可能倾向于向上负责，选择有用的数据表现义务教育优质均衡发展的不断进步以及自身工作的积极成效。由于问责机制责任的缺失，问题发现不了，长期得不到解决。可见，督导和问责是政府促进义务教育均衡发展的重要责任。

强化政府的管理责任的目的不仅在于促进教育公平，也要提高教育质量和效率；不仅完成均衡发展的工作，更重要的是使农村弱势群体的义务教育机会更加平等、农村教育质量有较大提高；还要保证义务教育均衡发展的政策的透明性，政策执行成本要控制在一定范围内，促进义务教育要与其他类型的教育协调发展。

二、目前义务教育发展失衡中的政府责任判断

对于发展失衡而言，虽然政府始终是提供公共服务的主体和被问责对象，但具体到政府行为的原因，还需进一步明晰两种不同的失衡问题。一种失衡是由于政府主观失责造成的公共服务供给不足，可称为政府责任型失衡；另一种是由于受客观条件限制，政府已经尽力提供公共服务，但仍然不能满足社会的需要而出现的失衡问题，这其中不存在政府责任问题，而主要是受到发展阶段的约束，可界定为发展阶段型失衡［5］。从义务教育的普及到义务教育均衡发展，是教育机会平等需求向教育质量公平需要的转换，区域义务教育从不平衡向区域教育均衡发展转换，政府有责任对此做出积极的及时回应，并通过制定具体政策、措施，公正、有效地满足公众的需求。但是在经济持续增长、政府财政能力不断提升的同时，政府促进义务教育均衡发展的努力程度还不够，义务教育公共服务提供水平相对滞后。研究表明，在全国3 000多个区县和县级行政区划单位中，有39.4%的区县小学校际均衡水平达标，56.4%的区县初中校际均衡水平达标，30.1%的区县小学和初中校际均衡水平均达标［6］。目前义务教育领域的供求矛盾仍然突出，“择校热”并没有降温，义务教育的区域差距、城乡差距、学校差距还很大［7］，与人民群众对教育的期盼尚有较大差距。这就是义务教育均衡发展中的政府责任失衡，具体表现在：

1.政府在义务教育均衡发展中的责任缺位

政府缺位就是政府该做的事没有做或没有尽力做好。在政府管理中为政府应该负有责任的市场监管、社会管理和公共服务方面没有负起或没有更好地负起应有的职责，结果使经济和社会发展长期积累的问题和深层次矛盾越来越多，造成弱势群体得不到应有的关注，等等［8］。义务教育均衡发展过程的复杂性迫切要求政府站在全国一盘棋和促进义务教育持续科学发展理念的基础上，加强顶层设计，不断完善促进义务教育均衡发展的法律制度。虽然在近20年，政府出台了一系列关于促进义务教育公平的法律、法规，强化了政府发展农村义务教育的责任。但是，由于长期的城乡二元义务教育管理体制，责任缺位明显：一是促进义务教育均衡发展相关法律制度不健全，政府调整义务教育均衡发展的政策比较分散，各种制度安排之间不相容，如教师交流制度与教师的法律地位、任期制、职称评定制度等存在一定冲突［9］；二是财政保证机制不健全，农村义务教育公共服务的供应主体缺失、义务教育经费特别是学前教育经费投入不足，基础设施供给不足，义务教育效益低下，区域义务教育发展不均衡现状没有明显改变。可以说，政府严重缺位就是政府的不作为，或者说是“懒政”。

造成政府责任缺位的主要原因是责任主体不明、责任内容不清、责任能力不足等［10］。《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中的责任主体是“省级教育行政部门”、“县级教育行政部门”、“国家教育督导团”、“各省、自治区、直辖市人民政府督导部门”。首先是中央和地方政府财政责任主体不清。我国的义务教育财政体制，虽然强调发挥中央政府的作用，但是只是一些原则性的规定。从总体上看，地方政府尤其是地方基层政府成了实施义务教育的主体。不少地方财政能力不足，弱化了促进地方义务教育均衡发展的责任。随着中央政府和省级政府的转移支付力度加大，地方政府对上级政府的依赖程度在逐渐上升。其次是政府对义务教育均衡发展缺乏动态管理、创新管理意识和能力。在城镇化推进过程中，一些地方政府调整农村学校布局幅度过大、过度集中到城镇，出现了学生“上学远、上学难”的问题，增加了其安全隐患和家庭经济负担，导致流失、辍学率增加；城市的“流动儿童”和农村的“留守儿童”成为新的边缘化群体；一些城区的巨型学校和大班额现象也屡见不鲜。可见，政府的反应明显是滞后的。其深层次原因是“政府部门垄断公共物品的供给，免除了官僚机构的外部竞争压力，同时也就免除了提高效率和服务质量的内在动力”［11］。

2.政府在义务教育均衡发展中的责任失位

“从最广意义上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”［12］由于我国义务教育的基础比较薄弱，城乡之间、地域之间发展极不平衡，要解决均衡发展问题绝不是一蹴而就的，发展的不平衡是一种常态。如果政府不能准确研判义务教育发展的新情况，及时调整政策目标，主动地补位，就会造成新的不平衡，这就是政府的责任失位。

政府责任失位首先表现为促进义务教育均衡发展的责任没有制度化。尽管《义务教育法》明确提出了政府在义务教育发展中的责任，但对责任主体的规定、各级政府的责任分割不够明确，如《义务教育法》第九条第一款规定“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”。地方各级人民政府设置小学和初中的权限划分不明确，当具体执行中涉及多级政府或多个部门时，因法律条文不具体，造成责任主体之间互相推诿，导致了处理义务教育非均衡发展的问题不及时。此外，何为“合理设置”法律没有界定，如果不是合理设置的话，政府应该承担什么责任，应该处理哪些主管人员或者直接责任人，问责机制不明。其次表现为促进义务教育均衡发展的决策与管理滞后。尽管政府强调职能转换，但一直受政府管理惯性支配等影响，政府职能转换比较缓慢。在我国义务教育投资中存在着不同程度的政府责任转嫁问题，造成的义务教育均衡发展盲区，如农村教师工资长期普遍偏低，学校基础设施不能及时修缮，校舍成危房等问题长期得不到合理解决。又如，随着财政收入的增加，理应将学前教育逐步纳入义务教育的范畴，但大多数地方政府将发展学前教育的责任完全推向市场，公立的幼儿园所占比例长期偏低。再如在义务教育阶段的私立学校学生，也可以享受到政府的财政补贴，但政府却因为私立学校的性质而放弃了应提供的基本教育服务的责任。

造成政府责任失位的原因：一是政府对义务教育均衡发展的责任意识不够明确。许多地方政府将工作重点放在经济领域，未能真正认识到义务教育及其“均衡化”的战略重要性，未能将其放在促进经济可持续发展与社会“和谐发展”的战略高度认识，政府不能依法执行义务教育公共财政预决算制度。2008年国家审计署审计数据显示，2007年部分地区未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65%；有6个省的财政、教育部门共滞留中央“两免一补”专项经费1.89亿元［13］。二是政府责任行为的偏好，上级政府多干“锦上添花”的事，不愿或少干“雪中送炭”的事，重点关注优质学校，忽视薄弱学校。三是责任内容的模糊。中央政府与地方政府这种财权与事权的不对等，“地方负责，分级管理”的体制没有明确规定中央政府应当担负的具体责任，为中央政府的责任转嫁提供了方便，而“多渠道筹资”却使地方政府过多强调“广开财源”而忽视了政府责任，从而为地方政府责任转嫁找到了借口［14］。

3.政府在义务教育均衡发展中的责任错位

政府错位是指政府在“万能政府”观念支配下以行政方式、运动式推进义务教育均衡发展，包揽义务教育均衡发展的全部事物的现象，把本来政府不该管的事管了起来。在义务教育均衡发展问题上，政府的责任主要是科学确定义务教育服务的供给的种类和数量、保证义务教育机会的公平、保证义务教育服务的质量等。促进义务教育均衡发展不只是政府的责任，市场、学校和全社会都有自己的义务。但在推进义务教育均衡发展的过程中，政府不仅充当了裁判员角色，而且充当了运动员角色，政府管得过细、过宽。

首先，表现在政府职能越位。有的地方政府直接插手学校内部事务，如招生、师资引进、干部提拔、绩效考评等。有的地方政府垄断了义务教育的资源市场，如教材、教师、基建项目等，滋生了不少腐败行为；有的地方政府巧立名目，对学校进行各种收费和检查，造成学校忙于检查、疲于应付，迎合上级，主体责任大打折扣，更谈不上创新。最明显的例子，就是政府在促进城乡教育一体发展之中采取学校捆绑式发展模式。研究表明，城乡学校“捆绑发展”是很多地区推动城乡教育均衡发展所采取的一种重要政策。推动城乡学校“捆绑发展”的政策措施在组织形式、交流合作、资源共享等方面具有明显的优势，但其在帮扶组织的形式和权力结构、受援学校的办学自主权以及经费保障等方面也存在一些问题。在城乡学校“捆绑发展”模式中，教育行政部门应扮演引导和服务的角色而不应直接参与管理［15］。

其次，表现为义务教育均衡发展的绩效评价内部化。政府既是义务教育均衡政策的制定者、实施者，也是其绩效的评价者。由于缺乏正确的政策目标定位和科学的推进方式，致使义务教育均衡发展评估出现随意性、自发性、走过场等问题，往往被异化为显示政绩、制造政绩，导致绩效放大。

政府的责任错位，主要是由于长官意志、出于谋求政绩的冲动或政府责任能力不够、政府职能的自我膨胀造成的。其深刻的原因是将教育均衡发展的规律等同于经济均衡发展规律，用行政管理的思维来管理教育。其结果就是义务教育资源浪费、教育管理行政化和低效。政府包揽一切，束缚了学校发展的手脚，也妨碍了民间资本进入义务教育领域的积极性，不利于了公办学校和民办学校的平等竞争。

三、在义务教育均衡发展中的各级政府责任分割

《义务教育法》界定了促进义务教育发展的实施主体是国务院和县级以上地方人民政府。从中央到省级、地市、县、乡镇各级政府都有举办和发展义务教育的责任，这是进行义务教育均衡发展政府责任分割的法律基础。合理划分政府责任既是有效促进政府在促进义务教育均衡发展中的职能转换的需要，也是协同发挥多级政府各自的作用、整体提高义务教育质量和均衡发展水平的需要。理想层面的政府责任主体应该做到：责任定位的公共性、责任行为依据的合法性、责任行为过程的合利益性以及责任行为结果的合效能性［16］。根据义务教育服务的性质和各级政府的责权利对称的原则，我们从主体责任角度建构了多级政府承担义务教育均衡发展责任、共同实施管理的政策思路。

1.中央政府的责任

中央政府的责任是促进地区之间、城乡之间的义务教育均衡发展。具体体现在：

（1）立法与规划责任要想推进义务教育均衡化的发展，必须坚持走全面跟进（系统策略）、重点提高（重点策略）、分步实现（渐进策略）的道路［17］。加强顶层设计和立法，是中央政府的基本职责。中央政府尽快出台《义务教育经费保障法》《义务教育学校标准》《学前教育法》《国家教育督导选拔标准》、《义务教育均衡发展督导评估条例》等法规与政策，并对执行过程进行监督；明确全国义务教育均衡发展的阶段目标和总体目标；科学确定义务教育经费转移支付资助的重点地区和项目及其效果评价机制；建立动员发达地区的优质资源支持薄弱地区的长效机制。

（2）财政均衡责任中央政府的财政责任包括两个方面：一是依法保证义务教育财政投入，中央政府的义务教育财政投入，主要应从保证义务教育机会公平的角度来进行预算，如确定重点支持地区和项目，建立对贫困、边远、民族地区等义务教育均衡发展的专项支持与转移支付制度，增加对农村学校基础设施、危房改造、困难学生的专项投入或补贴；普遍提高义务教育学校教师待遇等。二是制定全国义务教育投入的财政政策。中央政府应根据需求与本级政府的财政能力明确各级政府在义务教育发展中应承担的财政投入比例；制定更有激励性的政策吸引民间资本进入义务教育领域。

（3）督导与问责责任首先是依法督导，落实中央政府对地方政府监督责任。建议进一步明确国家教育督导团在义务教育均衡发展督导评估中的法律地位，尽快制定《教育督导条例》、《国家督学制度》，将义务教育均衡发展督导制度化；其次，建立结果导向问责制。借鉴美国联邦政府对公共教育资金投入的导向监管和产出导向监管的做法，即“结果问责制”。逐步完善义务教育数据信息系统，为结果问责制监管创造条件。具体措施包括要求接受中央转移支付的地方政府和学校连续披露生均教育经费等数据信息，以省为单位整合每年义务教育转移支付专项资金的信息，并根据绩效评价的结果决定未来转移支付金额与方式。再次，建立绩效责任评价方案。可借鉴美国联邦教育部的《差异化绩效责任试点计划》，建立差异化绩效责任制，对落后学校、学区进行有针对性、实质性的干预和介入，从而改善他们的绩效状况，促进学区之间、学校之间在更高水平上的均衡发展［18］。

2.省级政府的责任

省级政府的责任是促进省域内各地方的教育均衡发展，着重缩小区域内县与县之间义务教育发展差距，主要责任包括：

（1）区域规划责任研究制订本地区义务教育均衡发展规划，加强对县级义务教育均衡发展的宏观规划、政策制定；制订和完善本省义务教育学校基本办学标准，明确建设规模、建筑面积、师资及设备配置等基本指标；完善出台支持薄弱地区义务教育均衡发展的政策措施；鼓励多元办学，逐步将民办义务教育纳入义务教育发展规划，适当增加对民办幼儿园、小学和初中学校的公共经费投入，采取减免租金、税费、以奖代补、发放教育券、政府购买服务的方式，引导和支持民办义务教育学校发展；科学制订本省义务教育师资队伍建设规划，严格执行义务教育教师资格标准，制订优秀师资向薄弱地区优先配置和教师定期交流的配套政策和分级开展教师培训的政策。

（2）财政保障与绩效责任要负责统筹落实省以下各级人民政府应承担的经费，制订市、县两级政府的具体分担办法，完善财政转移支付制度，对义务教育资源配置中为特殊困难建立的项目给予经费扶持；加强财政政策落实的检查，确保资金分配使用的及时、规范、安全和有效；建立本省义务教育财务与绩效信息系统，以提供持续、准确的财务和绩效数据，具体包括各县学校教育资源配置方式和信息，提高财政投入效率等，并及时追踪省级财政投入资金去向和资金支出效果，及时依法处理挤占、截留、挪用教育经费的单位和个人。

（3）区域评价与质量监管责任一是加强对义务教育均衡发展状况的督导和监测。根据中央“把工作的着力点放在推进县（市、区）域内义务教育均衡发展上来”、“把提高农村学校教育质量和改造城镇薄弱学校放在更加重要的位置”的决策，督促区域内教育行政部门切实履行推进义务教育均衡发展职责。二是评估主体的多元化和社会化。要培育多元的评估主体，充分发挥人大、政协、专家及专业机构等在评估中的作用，通过信访、投诉、热线电话、公民满意度调查等形式来增强公众在绩效评估中的主体作用。三是建立相应的信息公开制度，主动回应社会和公众的诉求。四是根据工作进展情况，组织开展县域间义务教育均衡发展的经验交流，根据区县努力程度和实际效果给予地方政府适当奖励。

3.县级政府的责任

县级政府的责任是促进县域内义务教育学校的均衡发展。其主要责任包括：

（1）县域规划责任各县应将义务教育学校均衡发展列为教育发展重要目标，根据人口变化、城镇化建设规划和本县社会经济发展水平，制订合理的学校布局调整规划，科学确定义务教育经费分配、师资配置方案；规范义务教育学校的教职工编制、收费、招生等政策；逐步建立县域内义务教育学校的师资交流制度、学校合作与资源共享平台等。

（2）财政资金分配与效率责任县级政府要将义务教育经费单独列入财政预算，确定财政性义务教育经费在同级财政性教育经费中的合理比例，逐年增加义务教育预算经费；建立统一的义务教育学校建设标准，优先保障中小学危房改造和新校舍建设资金；按时足额统一发放教职工工资，充分发挥绩效工资的激励作用；培训学校财务管理专业人员，建立义务教育经费使用的绩效分析机制。

（3）落实政策与学校质量监管责任强化责任意识，建立促进义务教育均衡发展领导小组和领导干部责任制；建立和完善义务教育学校校长教师交流制度、学校质量的评估制度；充分发挥人民政府教育督导机构对义务教育均衡发展状况督导作用，全面落实教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，稳步推进义务教育均衡发展；重点治理影响义务教育学校非均衡的难点问题，如择校、乱收费、辍学、学校管理混乱、教师流失等；建立县义务教育学校发展状况监测信息系统，定期向社会公布义务教育均衡发展发展情况，争取全社会的支持，接受社会监督［19］。

“欲使责任有效，责任必须是明确且有限度的；欲使责任有效，责任还必须是个人的责任。”［20］责任只有落实到个人，才能防止责任虚置。以上阐述的是各级政府组织的整体性责任，但这种责任必须落实到个人身上，尤其政府主要领导身上；各级教育行政领导是各级政府履责的核心力量。明确了促进义务教育均衡发展的责任和义务，才能有效建立义务教育领导责任追究制度。

四、在义务教育均衡发展中的政府责任限度

近年来，政府推进义务教育均衡发展举措在不断创新，如浙江宁波市江东区“共同发展学区”，河南息县、湖北潜江等地的“农村综合教育学区”改革，在促进教育公平方面取得比较好的效果。根据2016年2月5日国务院教育督导委员会公布的评估结果，全国有545个县（市、区）基本达到国家对义务教育发展基本均衡县（市、区）的要求［21］。地方政府的政绩冲动以及运动式的推进方式，夸大了政府的作用，容易忽视义务教育均衡发展的自身规律。有的学者甚至提出“政府是义务教育均衡发展的全部责任”的观点［22］。我们认为，尽管政府承担义务教育均衡发展的主要责任，但并不意味着政府责任的无限性，其责任也是有边界的，政府履责是一个不断努力的过程。

1.政府在促进义务教育均衡发展的责任是有限的

之所以政府责任有限，是因为：（1）政府是公共教育服务的提供者，但不一定是公共教育服务的生产者。政府的主要责任是通过积极的教育立法等措施，完善义务教育财政体制，建立义务教育资源配置平衡机制和弱势群体补偿政策机制，落实教育公平责任的督导评估机制。但义务教育的教学质量和管理效率，不是政府完全能解决的，更多是依靠校长、教师、家长和社区。（2）影响义务教育均衡发展的因素具有多样性。如家校合作，政府不能代替家长；开发和利用社区教育资源，政府不能代替学校；优质教育资源增量改革，政府不能代替市场。（3）义务教育均衡发展依赖制度环境。由于基于户籍制度、城乡分治的管理体制、学校属地管理的性质等尚未改变，教师合理流动、学生和家长自主择校、进城务工人员子女上学和农村留守儿童受教育问题解决还存在许多障碍。（4）政府在义务教育均衡发展的决策和推进过程中也会有偏差。政府资源和能力都是有限的，在教育资源还没有达到极大丰富的时候，在地区经济存在差距的现实未能改变之前，是不可能实现真正意义上的“学校均衡发展的”［23］。（5）政府促进义务教育均衡发展具有权利约束性。政府推进义务教育均衡发展的决策、职能划分、行政管理方式等都受到宪法和有关教育法律的明文限制，并接受社会监督和制约。

2.市场和学校在义务教育均衡发展中具有不可忽视的作用

以政府为主导的办学模式带来了一系列的问题，如：优质的公共教育服务供给不足，限制了非政府渠道的资源投入，难以引入竞争机制，与经济发展水平和速度不协调；在供给不足的同时，公共教育资源使用的浪费与低效现象也比较严重；教育服务比较单一，无法满足市场经济发展过程中日益成长和分化的多元主体的需要，这就是“政府失灵”。要避免在义务教育均衡发展中的政府失灵，必须发挥市场和学校的作用。

义务教育均衡发展不能完全依赖政府，义务教育服务可以实行部分市场化。在传统的市场和政府的关系中，私人产品和服务应该由市场提供，而公共产品和服务只能由政府提供。新公共管理理论主张，政府作为公共行政管理者只起到掌舵的作用而不是划桨作用。将市场机制和竞争方式引入到政府活动，将原来由政府承担的部分社会、经济职能推向社会和市场。如鼓励兴办私立教育，发放教育卷方式扶持民办学校，采取委托管理方式改造薄弱学校等。再如各种水平考试（如教师资格证考试）、教材编写、学校办学水平和教学质量的评价等可以委托中介机构。政府可以购买私人或中介提供的义务教育服务。国际经验表明，私立教育推动了入学机会和标准的多元化，以质量和特色占据市场地位，民众可以根据切身所需对其进行选择，这种平等、自由的双向选择既可提供更多优质教育资源，为政府解困，又可满足不同人群对教育的不同需求。

学校在义务教育均衡发展中具有不可替代的作用。如果说，政府主要解决的是保障教育机会均等和促进区域义务教育资源均衡配置等基础性问题，那么，学校解决的是义务教育均衡发展的内在机制和可持续发展的动力问题。要促进义务教育均衡发展，必须充分发挥每一所学校的自主管理的积极性和创造性，促进学校内涵发展、特色发展。这就要求改变我国现行的学校隶属于政府部门的关系，使学校从政府部门中相对独立出来，政府部门也应转变角色，转换职能，致力于服务型政府的建设，赋予学校一定的人事权、财权、改革权，提高其自主办学能力和水平。总之，只有在政府宏观调控，市场适度调节和社会广泛参与的前提下，依靠学校依法自主办学，促进每一所学校特色发展，形成多样化的优质学校，才能促进义务教育优质、高水平均衡发展。

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The Liability and Limitation of the Government in the Balanced Development of Compulsory Education

TIAN Hanzu1，QI Yujie2
（1.College of Preschool Education，Capital Normal University，Beijing 100048，China；2.Collgeg of Education，Capital Normal University，Beijing 100048，China）

To promote the balanced development of compulsory education is the basic duty for the government.The unbalance of China’s compulsory education has something to do with the absence，dislocation and out of position of the government’s management.The main body to promote the balanced development of compulsory education is the government organizations，market，intermediary organizations and schools at all levels.The government plays a leading role in the balanced development of compulsory education development，but this effect is limited.It has vital significance to analyse the lack of government responsibility，to definite scientifically the boundary of government responsibility，to clarify the responsibility of government，markets，schools in the balanced development of compulsory education，and to play effectively the function of the government in the balanced development of compulsory educationthe.

government；compulsory education；balanced development；the limitation of liability

G520.1

A

1671-6124（2016）05-0070-08

2016-03-25

教育部人文社会科学研究项目“北京市义务教育教师交流的现状、问题与对策”［12YJA880108］

田汉族，首都师范大学学前教育学院教授。