山东临朐县农地流转改革的对策研究

刘 　 猛

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025)



山东临朐县农地流转改革的对策研究

刘 猛

(贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025)

当前，农村土地流转的水平还不高，流转模式还不够优化。在剖析山东临朐农地流转改革现状的基础上，分析其中存在的问题，并提出加快临朐农地流转改革的新对策，为完善临朐农业现代化提供理论指导。

临朐；农地流转；问题；对策

农村土地流转已经成为我国新农村建设的关键，事关农业现代化的进程。截至2012年末，山东省临朐县土地流转面积达到了9 120hm2，占到了耕地面积的20.5%，农地流转改革取得一定成效[1]。然而，临朐县的农地流转改革仍不成熟，同其他县市区，特别是大城市相比，还存在很大差距。这就需要在分析临朐县农地流转改革现状的基础上进一步研究改革过程中所出现的问题，并针对问题提出解决对策，从而更好地推动临朐县农地流转工作的开展。

1　临朐农地流转改革现状

1.1相关政策、机制

1.1.1政府出台了《关于规范农村土地流转的意见》

临朐县政府结合自身实际，2009年出台了《关于规范农村土地流转的意见》，进一步规范农地流转行为，尤其是农地承包合同问题，并建立农地承包经营权流转服务中心(后为县、镇两级农地流转服务平台)[2]。临朐县有关部门根据该意见，一方面下发《关于做好农村土地承包经营权登记颁证档案管理工作的通知》，积极做好农地承包经营权的登记工作[3]；另一方面通过农地流转服务平台，发布土地流转供求、登记、土地评估的信息，并提供政策咨询等服务。

1.1.2健全仲裁、信访和农村资产资源交易机制

自2009年开始，临朐县依法开展好农地流转工作，进一步完善农村土地承包仲裁机构的职责和各项制度，并健全土地承包纠纷信访案件的处理机制。在2012年建立县农村资产资源交易中心[4]，对包括农村土地的交易流转行为进行规范，实现农村土地的公开、公平交易，从而盘活农村资源。

1.1.3推进农村土地整理和村庄改造

2009年临朐县政府发布了《全面推进农村土地整理和村庄改造工作的意见》，该意见在严格严守耕地红线不动摇、节约集约用地的基础上，积极探索了加快土地整理和村庄改造的新途径，进一步发掘了土地流转的潜力，取得了积极效果。其中，临朐县辛寨镇根据该意见要求，截至2013年，共改造6个村庄，腾出600亩土地[5]。

1.2土地流转改革模式

1.2.1村社与家庭农场带动

临朐县采取村村合并成社的模式，将几个村联合，一般由两三个村联合组成村社。主要是将经济发展好的村与经济发展相对较差的村进行联合，实现强弱互补，促进弱村土地流转，提高土地综合利用效率。临朐县还通过家庭农场进行规模经营，促进农地流转。到2014年末，临朐已有注册农场50家，其中24家在2015年被评为县级示范家庭农场[6]，天润和天泽家庭农场还在齐鲁证券股权交易中心挂牌上市。

1.2.2特色农业与龙头企业带动

临朐县注重品牌力度的建设，大力发展特色农业。“十二五”期间，临朐县建成26处现代农业示范园，“三品一标”认证基地已有32.2万亩，大大推动了农地的流转[7]。另外，临朐县利用农业龙头企业建立生产基地推动农地流转，截止到2013年已有市级以上农业龙头企业45家，优质农产品基地达到35.6万亩[8]。

1.2.3股份合作带动

临朐县在土地所有权不变的情况下，通过股份合作形式实现农地流转。首先，把农民的土地承包经营权转为股权，建立合作社，按照股权在合作社中所取得的收益进行分配；农民土地入股建立股份合作社后，合作社将土地流转给有实力的企业、家庭农场和村民进行经营。

1.3土地流转改革成效

1.3.1农地流转增效，农民增收

截至2012年末，临朐县签订农地流转合同超过3万份，流转面积已达9 120hm2，与2011年同期相比增加28%；其中，转包6 106.67hm2、转让426.67hm2、互换1 126.67hm2、出租406.67hm2、股份合作573.33hm2，其他形式480hm2[1]。主要流转方向为农户、专业合作社和企业。在农地流转中农民获得双重收入，除了土地流转获得的租金外，农民通过在农场工作获得了工资收入。临朐县每年给予土地流转的农户逾2.4万元/hm2的租金，有的农户通过股权加入合作社到年底就会分红，有的农户还进入农场或者龙头企业工作[1]。

1.3.2农业转型升级

临朐县将农地流转到各经营主体，从而形成了集约化管理、规模化经营，有力地推动了农业的转型升级。农业龙头企业、家庭农场等主体获得土地经营权后，经营规模得到升级，在生产流程中架起了一座由传统农业通向现代农业的桥梁，实现了一家一户的简单生产与整个社会市场相互配合与连接，加快了传统农业的转型。例如，月华大樱桃专业合作社把转入的土地作为生产基地，并提供产供销一条龙服务体系，形成了自己的品牌，产品远销北京、上海等10多个城市。

1.3.3城市化进程加快

农地合理流转后，农村会出现剩余的劳动力。这些劳动力通常会进城务工，从事第二、三产业，从而缩小城乡差距，促进城市化进程。临朐统计局的数据显示，仅2012年一年临朐县新增农村流出人口27 042人，多以青壮年为主，其中大部分人已将土地流转且在城市工作和生活。

2　临朐农地流转改革存在的问题

2.1干部群众思想观念滞后

部分农民认识不足。一是受传统观念的影响，认为土地是农民的根，不能被丢掉，坚决不流转土地；二是怀疑政府政策不愿意流转；三是认为自己离开土地从事非农产业不踏实而宁愿将土地荒废搁置，一旦工作收入达不到预期还可以再去务农，把土地作为最后谋生的手段。

部分基层干部没有解放思想。一部分基层干部“认老理”，认为以前所坚持的土地承包关系不能变，思想比较保守；另外一些干部对于农村土地流转的政策认识不到位，难以区分土地所有权、土地承包权、土地经营权、土地使用权之间的关系，不能有效开展流转工作；还有少数干部不作为，得过且过，任其自由发展。

2.2法律制度不完善

虽然我国在农地流转方面有《农村土地承包法》《物权法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等法律法规，但是临朐作为地方政府对这些法律法规执行力度不够，在土地承包合同管理方面，不能很好地对发包方、承包方的违法违规行为进行监管，使得流转合同管理不规范，阻碍了农村土地承包经营权的确权登记。另外农地承包纠纷调处机制还不健全，存在着相关部门推诿扯皮现象。

2.3市场机制不健全

由于土地流转的供求信息不好匹配，分散经营的流出方与那些需要土地的流入方之间缺乏信息联系，再加上转让费和租金没有在市场竞争中形成统一标准，致使在流转过程中价格不一，容易产生矛盾，不利于土地的流转。另外土地流转的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构发展不足，已成立的专门土地流转服务平台效率不高，且主要职能是解决土地流转产生的纠纷问题，市场功能不突出。

市场不健全致使农地存在着许多无序的流转现象。一是农户仅凭口头协议就将自己不想种的土地流转出去，且往往流转给与自己亲近的人，如亲属、邻居，在流转过程中并无任何书面合同，存在纠纷风险；二是一些农户虽有合同意识，但签订的合同不规范，有的甚至瞒着农村集体经济组织私自签订合同；三是农户签订的合同责、权、利关系不明确，有些农户或者农村集体经济组织还违法改变土地的农业用途。

2.4社会保障落后

在农村，土地被农户看作是养老的保障。大部分的农户认为放弃了土地就没有了根基，留着土地可以保障基本的生活，这从另一方面也反映了我国农村地区社会保障体制还很不健全，农村的社会保障覆盖面还有限，农村最低生活保障、农村社会医疗救治保障能力与水平还比较低，国家层面以及地方政府层面还未形成良好的社会保障体系，间接地影响了农村的土地流转的推进。

3　临朐农地流转改革对策

3.1转变思想观念

政府要充分动员干部群众，加强宣传教育引导，提高他们对土地流转的认识。在宣传土地流转时要注重法律法规、经验和典型的介绍，通过各种媒体、培训班、支部大会、政策讲座等多种形式加以宣传，使广大农民和基层干部真正了解农村土地流转合理性、合法性，提高他们的土地流转意识，积极配合土地流转，从而解放农民视土地为保障的传统观念，增强基层干部农地流转的工作水平，为农地流转营造一个良好的氛围。

3.2完善农地流转法律制度

临朐县应在国家有关法律法规和政策的指导下，联系地方实际，出台配套措施切实规范农村土地的流转行为。按照农地流转的基本原则，在流转主体、流转方式等方面建立健全政策法规、机制，使农地流转的各方当事人在法律范围内有序流转土地。此外，加强农地流转的监管力度，做好对农地流转的管理。一方面健全合同管理体系，完善农地承包合同纠纷调解机制；另一方面健全县、镇(街道)、村三级管理服务体系，做好农村土地承包经营权确权登记管理工作，规范农地流转的程序。

3.3积极引入市场机制

建立完善的农地流转市场，充分发挥市场机制的配置作用，进一步扩大农地流转的规模。一方面，利用市场规范农地流转的价格，拟定转让费指导价或租金，并进行动态监测；另一方面，加紧培育和发展中介服务机构，建立相应的信息、咨询、预测等服务系统，积极发挥中介机构的作用。临朐县还应进一步完善农村土地流转服务平台的市场职能，加强服务机构的市场化建设，推动农地流转。

3.4推进农村社会保障体系建设

要想使农地流转顺利进行，就需要消除农民心中的顾虑，建立健全农村社会保障体系，逐步弱化土地的福利和社会保险功能。一是保障农民最低生活标准，完善农村养老保险和农民基本医疗保险制度；二是建立农村土地流转风险保证金制度，切实保障农地流转当事人的权益；三是提供就业信息并开展就业技能培训，推动农村剩余劳动力的转移；四是政府加大对农村土地流转的财政扶持力度，以促进农村土地顺利流转。

[1]张荣君.临朐县土地流转取得的成效及建议[J].现代农业科技，2013，(8).

[2]临朐县经管办.2009年工作总结[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201105/t20110515_232426.htm.

[3]马胜全,尹国芹.山东临朐县规范农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作[N].中国档案报, 2014-03-27(2).

[4]临朐县经管办.临朐县农村资产资源交易中心工作[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201301/t20130109_237441.htm.

[5]辛寨镇人民政府.关于全面推进土地整理和村庄改造工作意见[EB/OL].http://xxgk.Linqu.gov.cn/XZZ/20110 5/t20110515_232401.htm.

[6]临朐县经管局.临朐县县级示范家庭农场公示[EB/OL].http://xxgk.linqu.gov.cn/XJGJ/201511/t20151104_332 588.htm.

[7]临朐县政府办公室.2016年政府工作报告[Z].2016.

[8]张林,孙伟.关于临朐县特色农业产业化经营发展的几点建议[J].山东纺织经济,2014，(9).

[9]汪雪梅.关于推进农村土地流转工作的建议[J].中国农业会计，2015，(1).

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.009

2016-08-02

刘猛(1991—)，男，山东临朐人，2015级政治学专业硕士研究生。研究方向：国际政治与国际关系。

F301.2

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1674-6341(2016)05-0021-02