农村承接城市产业转移的大气污染法律治理

吕 红 燕

(北京市罗斯律师事务所，北京 100070)



农村承接城市产业转移的大气污染法律治理

吕 红 燕

(北京市罗斯律师事务所，北京 100070)

近些年来，城市工业开始向农村地区转移，而农村地区由于经济发展落后于城市，对城市的产业转移采取了照单全收的态度，承接产业转移后的农村，经济上取得了巨大的发展，但是也带来了大气污染的副产品。而在实践中，国家对于大气污染的理论研究和实践治理基本上都将关注点集中在城市，对农村大气污染现象关注较少，因此要加强相关法律制度的研究与建设以使农村地区的大气污染现象得到彻底治理。

农村；大气污染；城市；产业转移

随着城市经济的发展，大气污染问题凸显，于是城市开始对其产业结构进行调整，将高污染的企业向外转移。农村地区由于生产成本较低成为承接城市产业转移的重点区域，于是由于工业生产而产生大气污染的现象开始在农村显现。由于空气环境是一个开放且流动的空间环境，治理大气污染仅关注城市是不够的，因此加强对农村地区由于承接城市产业转移而形成大气污染现象的治理，就显得尤为重要。

1　农村承接城市产业转移的现状及其负面影响

1.1产业承接带来原发型大气污染

随着改革开放的不断深化，大城市的经济发展一路高歌，而由于生产型企业的废气排放，导致了城市空气质量严重下降，在空气质量的重压之下，城市开始通过行政和经济的手段将生产型企业向外疏解，而由于农村地区的生产成本较低，自然也就成为了产业转移的最终归宿，高耗能、高排放的企业都聚集到了农村地区。生产型企业被农村承接后，由于管理方面的原因，造成了承接地农村的原发大气污染。2015年我国国民经济总量中，第一产业占比9%，第二产业占比40.5%，第三产业占比50.5%[1]。这组数据大致说明了我国工业生产的比重还相当大，而当前高污染工业生产绝大多数都聚集在了农村，不仅对农业生产形成了挤压，同时也会给当地环境造成极大的压力。例如首钢搬迁至200公里外的河北曹妃甸地区，使曹妃甸一跃发展成为河北的经济龙头，但是也带来了非常严重的环境问题，平均每年空气质量污染指数超过200的天数高达一半[2]，对该地区农村村民的身体健康造成了严重不利影响。

1.2产业聚集促成外传型大气污染

由于空气环境是一个开放式的空间环境，流动性是空气的最基本特性，城市的生产型企业向农村地区转移后，废气排放不仅仅会带来承接地农村大气环境的污染，同时随着空气的流动，还会将空气中的污染物扩散到相邻的未承接生产型企业的农村地区，从而形成外传型大气污染。此种类型的大气污染在现实中比比皆是，如首钢搬迁至曹妃甸后，对北京的空气污染具有消减作用，但是由于曹妃甸地区属于半岛靠海，海洋的气压远高于陆地，于是曹妃甸附近地区空气污染指数迅速攀升，其他附近区域的农村空气质量都受到了不同程度的影响，空气中氮氧化物的浓度平均上升了3.5倍[2]。这些地区由于没有承接城市被疏散的生产型企业，自然不会从中获得经济利益，相反却由于相邻农村区域承接生产型企业转移后却遭受了损害，而且这种损害也并不能从周边农村企业或者其他渠道获得经济补偿。

1.3产业运行导致混合型大气污染

从污染源的角度来看，城市大气污染的污染物与农村大气污染物的污染源有所不同，但是由于空气具有流动性，城市大气污染物会随着风向流动到下游农村地区，并且在与农村地区的大气污染形成交汇时还有可能发生光化学作用混合而成新的大气污染，比较典型的就是“工业围城”现象。2015年底，环保部对华北22个城市及其所辖农村进行检查，发现在“工业围城”的状态下，无论是城市还是城市所辖农村的大气污染水平都远高于全国平均水平。以唐山、邯郸这样的“钢铁围城”城市产业布局来看，城市以及周边农村地区大气环境中PM2.5的颗粒物成分组成均包含了硝酸盐、硫氧化物、氮氧化物等物质，这些细微颗粒物是机动车和钢铁工业排放的主要污染源，而且城市与农村地区的污染物浓度几乎是相当的，说明大气污染物在开放的空间内发生了混合。另外，从实测结果来看，唐山、邯郸这样的城市，无论是市区还是农村，均存在7%左右的未知有机物，这种未知有机物并非当地工业原发产生，是经过光化学作用混合而成的[3]。因此，混合型污染有可能会形成新的污染。

1.4农村地区大气污染的不利影响

农村地区在以往被认为是生态环境的一片净土，但是随着经济的发展，大气污染使农村地区也未能幸免。大气污染对人的呼吸系统破坏危及人类的身体健康只存在强度之分，并不存在行政地域的区分，从这一角度来看，农村地区的大气污染与城市大气污染的危害性是一样的。但是农村地区的大气污染的危害性远未停留在这一层面之上，还会发生衍生性灾害。因为农村地区的农业生产和畜牧养殖业是人们食物的基本来源，农村地区发生大气污染之后，动物会呼吸到被污染的空气很有可能形成病变影响健康；同样，大气污染在太阳光照的影响之下也会发生光化学反应，被污染的空气粒子会落到植物的茎叶之上阻塞植物的光合作用与蒸腾作用，从而使植物形成病变。此类产生病变的动物与植物进入日常百姓的餐桌，很有可能会诱发衍生性灾害[4]，因此，农村大气污染比城市大气污染可能会形成更为不利的后果。

2　农村承接城市产业转移导致大气污染的原因

2.1照单全收的态度使得城市产业转移仅是换个地方污染

在传统经济发展模式下，农村地区的经济形态较为单一，第一产业占据了农村经济生产的绝大部分比例，非农业生产基本上仅以家庭手工业作坊式生产为主，这种情况之下并不会产生大气污染。然而，随着城市发展过程中工业生产的经济福利逐渐用尽，其负面开始逐渐显现、环境污染问题成为城市发展的一个重要羁绊之时，城市开始考虑将第二产业向外疏解。此一阶段的农村经济还处于发展较为缓慢的时期，在经济利益的驱动之下，农村迫切渴望寻求经济发展的突破口，而传统农业又不可能带给农村经济的快速增长，在这种情况下承接城市转移的产业就成为农村经济发展的最佳渠道。所以，农村地区对城市的产业转移态度是非常积极的，几乎就是照单全收，并不会进行合理筛选；而对于所转移的产业而言，也仅仅是换个地方继续污染而已，并没有本质的区别。因而，照单全收的态度是造成农村地区由于承接城市产业转移而形成大气污染的一个重要原因。

2.2大尺度发展使得转移后的产业破坏生态环境底线

农业生产并不会带来经济总量的极速增长，反而由于农业生产与自然气象关系密切，在很多时候气象条件会给农业生产带来不可预知的灾害，因而农业生产事实上也是一个风险性较高的产业。这种风险高且收益率一般的生产模式长期禁锢着农村经济的发展，从而使农村经济长期处于较为低迷的状态。但是自从农村开始承接城市的产业转移之后，农村经济这种长期走低的现象开始有所改观，对经济增长、农村剩余劳动力再就业、农村个人消费等方面起到了积极的拉动作用，这种“久旱逢甘霖”式的发展对于农村地区而言，在尚未尝尽工业生产带来的“甜头”之时并不会也不可能对工业生产给予过多的限制，于是转移到农村后的产业迎来了高速发展的阶段。当这些产业在城市中发展之时，还要忌惮于城市之中严格的环境标准，对于排污还持有较为谨慎的态度，在转移到农村之后这种谨慎便荡然无存了，带来的是生产的扩大和肆无忌惮式的排污；而农村在巨大经济利益的驱动之下对于企业排污现象也睁一眼闭一眼。所以，城市的产业向农村转移之后都会迎来产业发展的“第二春”。这种大尺度的发展，对于生态环境的破坏是非常明显的，形成大气污染也是必然的。

2.3农村环境执法力量薄弱对工业废气排放难以监管

农村地区承接城市产业转移后在行政管理与行政执法方面所投入的执法力量是极其有限的。从具体数据来看，截止到2014年底，全国共计具有区县级行政区划2 854个，乡镇级行政区划40 381个[5]，县级环保行政部门总数2 815个38 894人，乡镇级环保机构总数2 968个11 998人[6]。可以看出全国还有39个县没有环境行政部门，平均13.6个乡镇才能够有1个乡镇级环保机构，每个行政级环保机构平均4人，每个人要负责3.4个乡镇的环境行政管理工作。且不说乡镇环保行政机构的执法人员还有诸多的具体事务要做，仅从管理范围上看，每个人管理3.4个乡镇的环保工作，实际上是不可能做到面面俱到的。因此，对于农村承接城市产业转移而造成的大气污染问题，现有行政执法力量很难做到全面且有力的监管。

3　产业转移背景下农村地区大气污染治理的法律对策

3.1实施产业拆分转移分散承接

源头控制就是要改变以往城市产业转移中集中转移集中承接的状态。具体而言，须建立产业分散转移的机制，其核心有以下几点：一是产业拆分。由省级政府或者人大出台规范性文件，将产业转移废气排放的标准限定在一定范围之内，转出地的城市产业在转移之前要对自己的产能以及废气排放情况进行测评，并提供检测报告，对于超出法定排放标准范围的企业，则要根据超出的倍数进行多元拆分，只有拆分成若干部分之后才可以正式转移。二是分散承接。农村地区也可以出台相应的空气质量标准，但是不得低于省级标准。农村地区对于城市转出产业，只能在区域空气质量标准范围之内分散承接，不得集中承接，以避免集中承接造成当地空气质量极速下降的现象。三是规范产业园区。在农村地区，为了吸引投资很多地方都建设有产业园区，但是产业园区的实践运行却存在不少问题，比较突出的是“污染集中”“管理松懈”等问题，因此在城市产业向农村转移的同时也要规范产业园区的建设，主要是在管理方面，不得将废气排放总量较高的企业集中安置在产业园区之内，以避免混合污染现象的产生。因为企业排放污染物成分不一，细微颗粒物结构复杂，多种细微颗粒物混合在一起在紫外线的作用下很容易产生光化学反应而形成更为严重的污染。因此，对于城市产业的转移来说，从转出到承接都应当贯彻“分散”的原则，这样才能够从源头上遏制大气污染现象。

3.2完善产业转移生态补偿制度

要预防城市产业转移后对农村带来的大气污染问题，应当完善生态补偿制度，即企业在由城市向农村地区转移后，必然会对农村地区的原生态造成影响甚至是不可逆的破坏，因此企业须向农村地区支付一定生态补偿资金，用于农村地区的生态修复工作[7]。具体而言，生态补偿资金可以从三个节点来进行制度设计：一是转移节点。即在城市产业向农村进行产业转移的当时，就要向企业收取一次性生态补偿费用，企业不得拖欠。二是经营节点。企业落户农村之后有排污行为的，应当按月以行政收费的方式缴纳经营性生态补偿费，当然收费标准要由省级政府或者人大出台规范性文件事先加以规定，不得进行乱收费。三是管理使用节点。无论是一次性还是经营性生态补偿，只能由政府环保部门进行收取和管理，并且只能用于当地农村生态环境的修复，不得挪作他用。生态补偿制度的运行，是将农村地区大气污染由“单纯治理”转化为“治防共行”的一个举措，是解决农村地区由于承接产业转移而造成大气污染现象的重要手段。

3.3加大农村环境行政执法力度

目前农村地区环境执法力度是极其薄弱的，而现行地方行政编制体系的容量有限，地方政府不可能在环境执法领域之内急速扩编，因而只能在现有行政编制体系不扩编的情况下来解决环境执法力量不足的问题。在这种情况之下，环境保护巡回式执法是可以考虑的措施。所谓巡回式执法，就是在本县行政辖区之内，由县级环保部门组成巡回执法行动组，成员由县环保执法部门和所有乡镇环保部门的人员组成，大约为10人左右或者更多，行动组采取统一行动、集中执法的模式每周定期对县内各乡镇、农村进行巡回执法，一旦发现违法排污的问题则立即查处[8]。此种巡回式环境执法的优点有两个：一是提升执法效率，可以将有限的执法资源充分地配置到环境执法中去，避免了“单兵作战”无暇全面顾及的缺点。二是能够及时发现环境违法行为，使农村地区的环境违法现象可以得到及时处理。对于城市转移到农村的生产企业，即便是分散在不同的乡镇农村，采用巡回式环境执法也可以及时检测到企业的排污情况，一旦发现企业排污水平超过法定标准，就可以及时给予相应的处理。

3.4构建城市农村联合防治机制

由于大气环境具有流动性的特点，所以对于农村地区的大气污染治理而言，并不能脱离城市而独立完成，城市也应当采取相应的措施来控制大气污染的水平，并且与农村地区要形成联动机制，这样才能够避免混合型污染的发生。具体而言，就是要实现三个统一：一是要统一认识。对于大气污染的认识，农村与城市是有巨大差别的，农村地区尚处于经济发展的初级阶段，在经济利益的诱惑之下，农村地区对于大气污染现象的排斥程度显然不如城市，加之行政机关的执法理念也落后于城市，这就使得农村地区对治理大气污染的需求并不如城市迫切，所以行政执法并不积极。因此，须要统一农村与城市对治理大气污染的认识，使农村地区认识到只有农村与城市共同参与治理大气污染才能够获得效果。二是要统一标准。往往城市都有自己的环境执法标准，对于大气污染现象的执法也较为严格，相对而言，农村地区的环境执法标准则掌握较松，执法管理也比较松懈，因此必须统一农村与城市的环境执法标准，将农村与城市纳入同样的管理标准之下进行执法，这样才能提高农村地区的环境执法水平。三是要统一步调。大气具有流动性的特征，城市与农村若管理和执法不同步，那么混合型的大气污染现象将永远难以消除。因此，在信息科技高度发达的今天，要建立执法联络制度，使农村与城市的环境行政执法同步进行，并在一定范围之内实现执法资源的相互调配，实现大气污染共同治理的目的。

3.5推行区域排污配额交易制度

因为农村地区环境行政执法力量薄弱，因此须要推行大气污染社会化治理的机制来弥补这一不足。具体而言，一是要实施总量控制。由省级政府规定本省之内的大气污染物总量目标，然后将这一配额目标分配给各地市，再由地市将配额分配给辖区内各区县，最后由县政府将配额分配给各乡镇。每一辖区须在配额范围之内进行大气污染排污，这样就可以保证大气污染物总量不增加。二是要实施配额分配。即由市、县、乡三级政府对辖区内的企业按照产能分配污染物排放配额。三是要建立交易平台。由市级政府搭建大气污染物排放权交易平台，农村与城市的企业在污染物排放配额使用完毕之后都可以到平台之中进行交易，当然污染物排放配额有剩余的企业也可以将剩余配额拿到平台之上进行交易，这样就可以通过交易平台实现将大气污染物排放权的权利资源充分地配置到每个生产型企业之中，既提升了资源利用效率，又使得区域之内的大气污染物总量控制在规定的范围之内不增加。当然政府的职责就是厘定和监管交易价格并且维护好交易平台的运行秩序。这样就可以使农村地区由于产业转移而形成的大气污染通过一种市场化的模式来得到治理，这种治理模式是社会化治理的一种方式，可以很大程度上节约行政执法的成本，并且还可以提升大气污染治理的效率，因而是值得推广的措施。

[1]国家统计局.中国统计摘要·2016[M].北京：中国统计出版社，2016：23.

[2]王志轩.直面雾霾[M].北京：中国电力出版社，2014：248.

[3]曹军骥，等.PM2.5与环境[M].北京：科学出版社，2016：6.

[4]于钧泓，高桂林.完善我国农村大气污染防治的法律思考[J].环境保护，2016，(5)：52.

[5]国家统计局.中国统计摘要·2015[M].北京：中国统计出版社，2015：1—2.

[6]环境保护部.中国环境统计年报(2014年)[M].北京：中国环境出版社，2015：377—380.

[7]沈满洪，魏楚，谢慧明.完善生态补偿机制研究[M].北京：中国环境出版社，2015：76.

[8]陈延辉.环境政策型立法研究——基于对中国环境基本法立法模式的思考[M].北京：中国政法大学出版社，2012：182.

责任编辑：卢宏业

10.3969/j.issn.1674-6341.2016.05.001

2016-07-11

吕红燕(1987—)，女，山东济南人，律师助理。研究方向：环境法学。

D922.68

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1674-6341(2016)05-0001-03