新加坡公共住房政策之微治理探析及对我国扶贫启示

杨梦颖

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

新加坡公共住房政策之微治理探析及对我国扶贫启示

杨梦颖

(东北师范大学 马克思主义学部，吉林 长春 130024)

新加坡公共住房政策蕴含丰富的内容，包括组屋的规划与设计、组屋的资金来源及组屋的分配。住房政策实行过程中，以公民参与为核心，以政府指导为手段，进而满足了人民的微心愿，重视了人民的微行动，兼顾了人民的微心理，从而使公共住房政策的微治理意蕴突出，这对我国精准扶贫过程中注重微行动参与、微制度构建及微心理关怀有重要启示。

新加坡；公共住房；微治理；精准扶贫

作为一个岛国，人多地狭便成为新加坡的主要国情特征，加之百年殖民历史期间其经济基础并不坚实，住房政策与管理理念也存在着一定偏差。因此，自治伊始新加坡便面临严重的“房荒”。基于此，执政的人民行动党实行了公共住房政策，并将“居者有其屋”定位为社会保障的首要目标。经过多年的完善与发展，新加坡公共住房政策具备了完整体系并取得了重大成果。在此过程中，威权政府在住房问题上发挥了至关重要的作用。因此，在审视、解读新加坡公共住房政策治理时，学界往往将视野定位于政府的宏观管控。事实上，新加坡政府在关注民生领域微治理方面也颇具特色。笔者以新加坡公共住房政策为切入点，探讨新加坡政府宏观管控中的微治理意蕴。

一、公共住房政策的主要内容

为解决住房危机，改善人民的住房条件，新加坡于1960年2月1日成立了建屋发展局(HUB)，其职能多样，且具备双重性质：作为官方机构，代表政府部门制定公共住房政策；作为非官方机构，承担住房发展商与物业管理者的角色。因此，建屋发展局基本主导了新加坡整个公共住房政策的内容。

(一) 组屋规划与设计

建屋发展局进行的公共住房规划包括宏观、中观与微观三个层面。宏观方面，以未来意识为主导，坚持走可持续发展道路，合理规划城市建设用地，力求预留未来住宅发展及其配套设施建设用地。中观层面，以求实意识为主导，自1961年起，建屋发展局开始实施五年计划，且每个五年计划根据各个时期的实际情况做出规划部署。第一个五年计划致力于解决房荒问题，满足人们的基本住房需求；第二个五年计划侧重增加住房面积；第三个五年计划将改善居住环境作为重点；此后的五年计划强调组屋的设施与品质。进而使五年计划的实施与人民的需求相协调。微观层面，以全局意识为主导，力求组屋在全岛范围内合理分布，将住宅小区规划、公共服务设施建设、城市环境改善结合起来，使组屋建设从起步之时便秉承全面发展的理念，保证组屋供需平衡、结构合理、环境优化。

三个层面的顶层规划既注重长远性，又兼顾了现实性，保证了新加坡公共住房政策的连续性，进而使得房屋的具体设计得以从时空两个维度满足人民的需求。从时间维度看，新加坡的公共住房历经了“满足人们的基本住房需求”“满足人们的品质住房需求”“满足人们的豪宅梦”三个时期。从而在住房设计上依次经历了实用型—小居室、应急性为主要特征、品质型—户型好、设施全为主要特征、豪华型—现代性、高档性为主要特征的三个阶段。在空间维度上，公共住房的设计在1983年停止一房式、二房式住房建设后，主要分为三房式S型、三房式A型、四房式S型、四房式A型、五房式、公寓式六种，而每种类型的设计又有几个不同的面积标准供人们选择。同时，随着新加坡经济的长足发展，各个地段范围的房屋设计越来越符合市容建设需求以及人性化诉求，除注重绿化建设以响应国家建设“花园城市”的号召外，更强调小区的基础公共设施建设及配套设施建设，以满足不同年龄层次居民的个性化需求。[1]

(二)组屋有效资金来源

作为庞大的惠民建设工程，新加坡组屋计划必然需要巨大的资金流作为物质支撑。总体而言，新加坡组屋计划的有效资金来源以中央公积金制度为主，国家的财政补贴为辅。

中央公积金制度于1955年开始实行，最初推行目的是为退休雇员和丧失劳动能力人员提供社会保障。此后经过发展，该制度的覆盖群体逐渐囊括为所有就业人员，保障领域也扩展到养老、医疗、住房、投资等方面。该制度基本内容包括基金缴纳、政府管理、基金提取三个方面。基金缴纳时，缴纳率实行动态调整原则。政策开创之初，规定每个雇员及雇主均缴纳雇员月薪的5%作为公积金，随着雇员工资及国家经济形势的变化，缴纳比例逐渐上升，1984年达到最高，雇主、雇员均缴纳雇员月薪的25%[2]。1985年，新加坡经济发生滑坡，为助力经济走出低谷，雇员公积金率保持不变，仍为月薪的25%，雇主则降低为10%。此外，基金缴纳还制定了55岁以上的雇员根据年龄的增长缴纳率递减、月薪低于200元的无需缴纳等一系列具体规定[2]。政府管理方面，主要体现在利息确定及公积金利用两个方面。政府规定，会员的公积金存款享有利息，且利息率并非定值，而是随经济形势进行调整，利息每三个月结算一次并纳入会员的公积金。公积金除支付会员正常提取外，其余部分或者向住房承包商提供贷款，或者用于购买政府债券。而国家则将债券筹集资金用于组屋计划的财政补贴。基金提取时，须遵循相应的提取规则，会员的公积金存款存储于三个不同的账户中，主要用于购房的普通账户和用于医疗的医疗账户根据会员购房和就医的实际需要提取，而用于养老的特别账户则要求55岁之后才可提取，且为保证会员的日后生活，需保留一个最低存款额。

组屋的财政补贴主要包括建房贷款和政府津贴两部分，建房贷款主要面向住房承包商，以解决其资金周转问题。政府津贴则适用于多种符合特殊规定的购房者，例如首套房在公开市场购买的购房者；组屋同父母住房的直线距离在1km之内的购房者等等。

(三)组屋分配

受经济发展水平等客观条件的影响，新加坡的购房限制标准历经多次修改与调整，但满足年龄、国籍等基本条件的购房申请者在进行房屋分配时仍遵循三个主要原则。一是按需分配。首先，没有私人房产的首次申请者优先。已购买过组屋者可在五年后再次申请，但原有组屋必须在第二套组屋购买半年内出售。而拥有私房者只能在组屋转售市场中购买二手组屋，且交易成功后必须居住在组屋内。其次，个人购买让位于家庭购买。新组屋必须是两个成年家庭成员形成“核心家庭”联名申请，大龄单身公民(年龄超过35岁的未婚或离婚人士)只能以个人名义购买二手组屋。二是根据居民收入状况实行差异化分配。组屋政策实行之初，低收入者廉价租房，中等收入者低价购房，高收入者则需在公开市场中购买公寓。随着经济的长足发展及政策的日益完善，中低收入者均可购房，且对中低收入者的界定也随之进行了动态化调整。(由最初1 000新元到80年代的2 500新元再到现今的8 000新元[3])。同时，高收入者也可有条件购买组屋。三是多元民族混合分配。作为多民族国家，为改变殖民地时期因隔离政策造成的族际隔阂状况，加强民族团结和国家统一，新加坡在进行组屋分配时一向重视多元民族混合分配。1989年开始，更是做出明确规定:新社区、新组屋的民族比例，每个社区，华人不得超过84%，马来人不得高于22%，印度族和其他民族则不得超过11%；每栋组屋，华人不得超过87%，马来人不得高于25%，印度族和其他民族则不得超过13%[4]。

二、公共住房政策的微治理意蕴

新加坡的公共住房政策虽然迎合了国家的整体经济发展战略与规划布局，但在具体领域与实施细节中却杜绝了粗放式的管理模式，而是在致力于国家现代化建设过程中，兼顾以人民为主体的精细化治理，从而形成了以实际需求为导向，以公民参与为核心，以政府指导为手段，进而满足了人民的微心愿，重视了人民的微行动，兼顾了人民的微心理，使公共住房政策的微治理意蕴突出。

(一)规划与设计侧重“微心愿”

国土资源匮乏的国情使自有住房成为每一个新加坡人的心愿，而不同时期经济与社会发展水平的差异性也赋予了新加坡人住房心愿的时代性。自治初期，由于房屋严重短缺而造成了“房荒”现象，自有房产成为这一时期每个新加坡人的心愿，立足于这一情况，政府加紧公共住房建设，开启大规模供应模式并取得了显著成效，到1979年已有超过70%的新加坡人居住在政府组屋中。80年代之后，人们的心愿已从拥有住房转变为拥有高品质住房，基于此，新加坡政府更加注重组屋的外部结构完善与内部设计优化，使迎合了城市整体规划的“住房”发展为了满足人性化需求的“家园”。进入21世纪后，经济科技的发展放大了每个人心中的豪宅梦，新加坡政府加紧实施包括“电梯升级计划”“家居改进计划”在内的一系列旧屋改造、翻新计划，并于2001年开始了“摩天组屋”修建工程，这座售价只有私人住宅三成的“空中花园走廊”组屋工程满足了普通家庭的高级住宅需求。由此，政府不同时期宏观规划的差异性点亮了每代人的“微心愿”。

不同于部分后起国家公权机构的短视性与逐利性，新加坡政府十分重视公共住房政策的稳定性与阶段性发展。因此，组屋计划实行半个多世纪之久，从未偏废或停止，而是更加注重满足不同时期公民的实际需求，以期实现政策的完善与发展并服务于民。从“住有所居”到“山水住居”再到“豪宅住居”，经济的长足发展具体化了每代人的住房心愿，而新加坡公共住房规划则恰恰从不同时代公民心愿的差异性出发，进行整合与适配，既注重灵活性，又不乏针对性，实现了不同时代人们的住房心愿。从而形成了宏观规划在需求导向下实现公民“微心愿”的良性局面。

(二)资金来源强调“微行动”

“中央公积金制度”作为新加坡公共住房政策的主要经济来源，是一种典型的存款储蓄模式，而这一模式决定了公民是自身房产的主要资金承担者。不同于欧美国家将高福利视为社会保障的主要政策选择，新加坡的社会保障更倾向于在政府顶层设计与规划框架下发挥公民自力更生的重要作用。这样的政策倾向绝不仅仅基于执政党的政策偏好，更来源于一个人多地狭、资源匮乏小国的忧患意识，同时也是由新加坡人民勤劳自立的民族特性决定的。个人将部分工资所得存储于中央公积金局，汇集的资金则用于援助组屋建设、进行债券投资，政府将债券资金用于住房补贴，债券利息再次回流入公积金账户，从而构成一个良性循环的资金链。因此，每个公民自身艰苦奋斗的“微力量”最终融合为中央公积金这一“大资金”，进而为组屋计划这个“大项目”奠定了重要的物质基础。

所以，从资金来源这一维度上说，新加坡公共住房政策并不仅仅是公共权力架构下以公权机构为主体的单向度、封闭式治理模式，而是在公权机构的指导下，以公民为主体，注重“微参与”与“微行动”并最终有效整合为“大计划”。不可否认，公权机构的政策规约在这一过程中起着关键作用，但这一规约机制不是绝对的自上而下的行政意志转移，而是考虑并有效融入了公民权益驱动下的自主、有序参与，从而将自上而下的政策指导与自下而上的微观参与渗透融合。因此，公民的“微行动”成为组屋计划的主要资金来源，而这也是新加坡公共住房政策微治理的典型表现。

(三)分配原则注重微关怀

新加坡公共住房政策作为中低收入者的主要社会保障制度，其分配机制因直接影响着保障效果而尤为重要。因此，新加坡组屋分配过程中遵循严格的法定程序，且渗透着特定的分配原则。这些原则既注重对公平、理性的价值坚持，更注重对公民的心理关怀。按需分配的原则保证了有限的组屋能够得到充分合理的利用，最大限度满足了人们的住房诉求。同时，也向人们传递了关爱弱势群体的正能量，培养了公民的社会责任感。按公民收入水平实行差异化分配保证了不同阶层公民的多样性住房诉求都能得到满足，避免了“一刀切”所带来的忽视人性化需求、削弱政策有效性和政府公信力等一系列弊端，增加了人们对生活的自信心，对政府的认同感和自豪感。对于新加坡这样一个民族多元、宗教多元的移民国家而言，多元民族混合居住的分配原则对于公民心理层面的关怀与影响无疑是重大的。地理位置的有效整合大大削弱了以空间格局为依托的民族差异与民族隔阂，从而模糊了各民族间的界限，使民族分层转化为个人分层，民族认同转化为国家认同，培养了公民对国家的忠诚感和认同感。

不同于强调微心愿的住房规划与注重微行动的资金来源，新加坡的住房分配原则直指公民的心理层面，注重对公民的心理关怀与人文影响，从而在满足公民基本住房需求的同时，兼顾公民道德的养成与忠诚感、责任心的培养，使宏观政策既对基本原则有所遵循，又重视了对公民的“微关怀”。

三、对中国精准扶贫的启示

新加坡的公共住房政策作为其帮助、扶持中低收入者的主要举措之一，其中所蕴含的微治理理念对我国在帮扶贫困人口的过程中有一定的借鉴意义。改革开放尤其是进入21世纪以来，我国扶贫开发的路径与模式不断创新，低效粗放的扶贫模式逐渐被微观精细的扶贫模式所取代，“微治理”意蕴突出。诚然，中国地大物博、人口众多的国情与新加坡截然不同，照搬新加坡模式实为不明智之举，但在特定政策的“微治理”层面，一些基本思路与主要原则仍对中国的精准扶贫举措有所启示。

(一)以“微行动”参与作为精准扶贫的主要环节

新加坡扶贫工作能够取得显著效果的重要原因就在于能够在政策实行的各个层面，积极发挥全社会的“微力量”。组屋的建设过程中，能够有效利用市场机制，使各个企业通过公平竞争有序参与到组屋的开发与建设中。在资金筹集层面，通过制度构建，引导公民合理储蓄并成为资金来源主体，进而使组屋计划实施过程中能够凝聚全社会的“微行动”。中国精准扶贫工作的开展也应借鉴这一原则，积极构建全社会共同参与机制，共同为扶贫攻坚工作建言出力。

从现有的运行机制上看，中国扶贫工作开展过程中的主要缺陷在于政府大包大揽，居于工作的主导地位，从而未与贫困地区建立有效的主客体互动关系，市场及社会力量的有效作用也并未充分发挥。而中国行政体制的弊端又使得政府工作并能满足贫困人口的利益诉求与实际需要。因此，党的十八届三中全会提出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”[5]将这一思路贯彻到扶贫工作中，具体应做到以下几点：一是政府将扶贫项目审批与管理权有序下放，简化审批流程，做到省级指导县落实，省级政府将工作重心放在优化金融布局、建设基础设施、监管项目推进上。县级政府将重点放在合理利用扶贫资金、创新扶贫方式、调动群众积极性等方面来贯彻落实扶贫项目。二是利用市场的作用，使企业有序参与到扶贫工作中来，尤其是与贫困地区经济发展相互关联的对口企业，使其充分开发贫困地区的相关优势资源，既助推企业发展，又帮扶困难地区，实现双赢局面。三是创新社会参与机制，发挥社会组织和团体的作用，创建扶贫工作帮扶平台，使社会各界能够以平台为依托为扶贫工作建言出力。从而构建社会各界广泛参与、协同推进的扶贫格局。

(二)以构建“微制度”作为精准扶贫的关键抓手

新加坡日益完善的中央公积金制度在其公共住房政策中发挥了关键作用，同时，随着客观条件的变化，其保障范围与服务群体日益扩大，并进行制度改革有效应对随之而来的挑战[6]，如后期出现的第二套组屋购买制度、二手房交易制度等都是通过“微制度”的构建对原有制度进行完善。制度是工作的先导，中国精准扶贫工作若要“扶的准”“扶的精”，也应以“微制度”构建作为扶贫工作的重要抓手。

制度构建既要加强工作推进过程中的制度设计与制度创新，又要强化制度本身的内容拓展和性质定位。着眼于前者，在工作开展前，要创新贫困户识别制度。工作开展过程中，要根据各地区实际，绝对性完善、创新资金投入使用制度、政府治理服务制度，选择性建立对口帮扶机制度、扶贫协作制度。工作结束后，建立实效考核和奖惩制度、 援助退出机制。同时，还要注重相关配套制度的建立与创新，包括贫困农村治理制度、行政改革制度等。立足于后者，制度建立要注重内容的严密性，结构的系统性以及目标的精确性。 内容的严密性方面，要对“扶持谁”“怎么扶”“扶什么”各个方面做出制度性安排，同时，注意制度表述的准确性，制度规则的具体性和可操作性。结构的系统性方面，横向上，要对扶贫制度的目的、基本原则、实施程序、监督及奖惩机制作出规定，纵向上，注重宏观制度的指导性和微观制度的现实性与灵活性相结合，使扶贫工作既能服从国家的整体发展规划，又能解决地方政府和群众的实际需要。目标的精确性方面，指具体的扶贫制度要对实施客体做出准确定位，同时，要对实施的具体结果做出清晰的预测和指导。

(三)以注重“微关怀”作为精准扶贫的重要支撑

中低收入者的贫困状态不仅会对其物质生活产生消极影响，长此以往更有可能使其产生社会心理失衡。因此，对中低收入者的社会保障不应片面停留于物质层面，更应注重个体心理“微关怀”。新加坡公共住房以这一理念为指导，不仅满足了中低收入者的住房需求，更在住房分配过程中注重对其进行心理关怀和积极情感培育。中国精准扶贫工作对此也应有所借鉴。

人口众多、国土辽阔的特殊国情导致中国贫困地区的致贫原因、贫困程度、扶贫重点等多方面情况不尽相同，因此，对于贫困地区人民的“微关怀” 也应秉承差异化的原则，科学分析，因地制宜。对有援助依赖的贫困地区和人口，应以摆脱意识贫困，增强自立感为工作重点。这些地区的贫困人口甚至部分领导缺乏独立意识，过分依赖国家的扶贫资源，不舍得“脱贫摘帽”，这种心理严重阻碍了贫困地区的可持续发展，导致我国的扶贫工作进入迟滞甚至倒退状态，而改变这一处境的根源在于帮助其摆脱意识贫困，使其将脱贫立足点转移到内生发展上来，进而从根本上改变脱贫方式；对于有志脱贫但思路不清的贫困地区和人口，应以摆脱思路贫困，增加获得感为工作重心。由于我国地区间贫困状况差异甚大，习近平总书记提出“五个一批”工程，告诫各地区精准扶贫工作应“对症下药”，这也开拓了我们开展扶贫工作的思路，在实际工作过程中，要敢于、善于转变工作方法，以创新求生存，让贫困群众真真切切感受实惠与幸福，增加获得感；对于以留守人员为主体的贫困地区和人口，应以摆脱心理贫困，增加依靠感为工作关键。受我国经济结构的影响，近年来以外出务工作为脱贫主导方式的家庭越来越多，这也为留守人员的生活与心理带来了直接冲击和影响，进而使其产生了强烈的无助感、边缘感与孤独感[7]。因此，留守人员的扶贫工作除继续编制严密的社会保障网之外，更应注重优化留守人员心理素质，完善心理健康服务，帮助其构建依靠感与被关注感。

[1]李俊夫,李玮,李志刚,等.新加坡保障性住房政策研究及借鉴[J].国家城市规划, 2012,27(4):36-42.

[2]CPF STATION·SECTION.CPFInterestRates1955-2016[EB/OL].[2016-09-01].http://www.cpf.gov.sg/Members/AboutUs/about-us-info/cpf-interest-rates.

[3]郭伟伟.“居者有其屋”——独具特色的新家坡住房保障制度及启示[J].当代世界与社会主义,2008(6):162-167.

[4]梁永佳,阿嘎佐诗.在种族与国族之间：新加坡多元种族主义政策[J].西北民族研究，2013(2)：89-98.

[5]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社,2014:519-520.

[6]DAVID SETHJONES.The Central Provident Fund Scheme in Singapore:Challenges and Reform[J].Ascian Journal of Political Science.2005,13(2):75-102.

[7]程建家.农村老龄贫困群体社会心理“扶贫”探析——基于优化人口心理素质的反贫困视角[J].安徽农业大学学报, 2011,20(5):1-6.

(责任编辑：杨燕萍)

Singapore Public Housing Policy Analysis and Inspiration to Poverty Alleviation in China

Yang Mengying
(Marxism College,Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024，China)

Singapore public housing policy contains plenty of contents, including HDB planning and programing，HDB capital source and allocation. During housing policy implement, it deems citizen as the core, through the measure of government guidance, to further satisfy people’s wishes, attache importance to people’s actions, consider people’s aspiration, and ultimately, highlight the political connotation of public housing policy. The policy also has remarkable enlightenment on people’s participation, system construction and psychological care during the precision poverty alleviation policy.

Singapore; public housing policy; governance; precision poverty alleviation

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.03.023

2016-07-03；

2016-08-21

杨梦颖(1993-)，女，河北省蠡县人，在读硕士研究生，研究方向为事马克思主义中国化问题。

I206.7

A

1672-7991(2016)03-0119-05