我国农村基层组织应对突发性灾难事件能力研究

陈睿睿

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006 )

我国农村基层组织应对突发性灾难事件能力研究

陈睿睿

(广西师范大学 政治与公共管理学院，广西 桂林 541006 )

通过对我国农村基层组织应对突发性灾难事件能力的必要性分析，指出农村基层组织在应对突发性灾难性事件中存在农村基层组织应急管理体系单一、农村基层组织的防灾抗灾培训和演练机制的缺乏、农村基层组织的防灾减灾队伍与物资储备不足、农村的社会组织救助体系不完善的等主要问题，并剖析成因，提出了增强我国农村基层组织应对突发性灾难事件应对的措施。

农村基层组织；突发性灾难事件；应对能力；建设

突发性灾难事件是指在人们生产生活中突然发生的、违反人们意志的、迫使人们的生产活动暂时或永久停止，并会造成大量人员的伤亡和经济损失等事件[1]。农村突发性灾难事件就是指对我国农村地区的人们生活、生产带来了大量的人员伤害和经济损失，使得农村中人们的正常经济生活不能得以继续，主要包括自然灾害和人为事件，例如地震、泥石流、洪水、干旱等以及一些人为的爆炸、火灾、交通事故等。这些事件的发生都会对生活在农村的人们造成巨大的损失，有些家庭甚至会因此受到重创。农村基层组织作为灾难发生时最直接的应对者，研究如何加强我国农村基层组织应对突发性灾难事件的能力，有利于降低灾难的损失，保护农民的切身利益，从而有利于我国新农村的建设。

一、加强我国农村基层组织应对突发性灾难事件能力的必要性分析

在2003年“非典”疫情发生之前，我国的应急管理基本是单部门、单灾种、单处理的应急管理，在“非典”疫情发生之后，我国政府和学术界开始高度重视应急管理体系的建设。通过不断地研究和探索，目前我国已经建立了以“一案三制”为主体的应急管理体系，这其中主要包括制订修订应急预案体系，建立健全应急管理的体制、机制、和法制建设。截止到2006年底，我国已经制定各级各类的应急预案130余件，其中包括《防震减震法》《破坏性地震应急条例》等一系列法律条例。同时，各省、市、县三级政府根据自身的情况，编制了本地的应急预案。薛澜、刘冰曾经指出：“‘一案三制’完成了我国应急管理体系建设的顶层设计，具有高屋建瓴、纵览全局的重要意义。”[2]

随着我国近些年突发事件的增多，国家着重加强了对公共危机事件应急管理的顶层设计，但是分析近年来突发性灾难事件的发生一般集中于农村，受灾最为严重的地区也是分布在我国广大农村地区，所以在加强国家对应急管理工作宏观调控的同时，必须考虑到农村基层组织在突发性灾难事件发生时应对能力对整个事件处理的重要性。究其原因主要有:首先，农村基层组织救援能力十分重要。我国突发性灾难事件一般具有突发性、危害力大、损失惨重等特点，在2008年汶川大地震中我国遇难人数多达8万多人，受伤人数30多万人，由于灾难发生后交通阻断、大量的救援力量和救灾物资很难第一时间送达灾区，大多数人在灾难来临的时候会变得极度恐慌和束手无策，不知道应该如何应对。这种情况下，农村基层组织的应急管理能力显得尤为重要，如果有较好的应急预案，组织农村群众实施自救和互救，会大大降低损失。其次，农村基层组织最初的救援是最为有效的。灾难发生后，72小时之内被称为救难的“黄金时间”，农村基层组织最初提供的救援应该是最为有用的，一般灾难的发生有着突发性，外界救援力量不能第一时间进入灾区，作为最基层的村级组织，若能够在第一时间提供有效的救援，会大大挽救损失的发生、降低生命财产的减少、安抚灾民的情绪，并有效组织灾民之前的自救、互救。

通过上述两方面的论述，加强我国农村基层组织的突发性灾难事件的应对能力是实属必要的，提高基层组织防灾抗灾能力，减少我国农村突发灾难性事件的损失，有利于保护农民的自身利益，是实现农村经济可持续发展的需要以及建设社会主义新农村的要求。

二、农村基层组织在应对突发性灾难事件中存在问题及原因分析

(一)农村基层组织在应对突发性灾难事件中存在的问题

1. 农村基层组织应急管理体系单一

我国农村近些年所遭受到的灾害种类繁杂、损失严重，我国虽然在2006年就出台了一系列公共危机应急预案，并要求各省、市、县根据自身情况编制自己的应对方案，但是我国政府没有直接要求我国农村基层组织对应急管理作出指导，导致我国大部门农村基层组织只是简单的将上级的应急方案套用，或者根本就没有形成自己的一套应急预案。村级的应急管理没有建立自己的应急指挥系统，并且由于我国农村社区尤其是更为边远的农村社区在灾难来临时，没有完善的预警机制或者是基层组织中由于专业人员较少，对灾情的预警信息的认识不到位以至于错过最佳的信息输出时间，所以在灾难来临时，由于政策的不足和应急管理体系的不完善，没有形成全面的应急管理体系，导致农村基层组织在抗灾工作中不能很好地发挥自己的作用，使得上级不能够及时的获得灾情信息，做出较好的救助判断，不能及时地进行救援工作，导致损失的加大。

2.农村基层组织的防灾抗灾培训和演练机制的缺乏

由于我国农村社区居民的教育水平较低，防灾意识和自救意识比较弱，农村基层组织没有足够的意识去开展有关于防灾抗灾的培训，无论是村级组织工作人员还是村民都没有足够的灾难风险意识，农村基层组织的宣传教育工作不到位，没有及时普及防灾抗灾知识。没有利用学校向中小学生开展防灾培训和教育工作，也未能将防灾抗灾知识宣传到每个家庭中去，所以当突发性灾难事件发生时，农村中人们由于自救、互救知识的缺乏，在灾难中不能达到第一时间进行自救，导致悲剧的发生。农村基层组织应该利用电视、报纸、广播宣传栏等方式宣传普及防灾抗灾知识，并在固定时间开展系列讲座和进行大规模的演练。

3.农村基层组织的防灾减灾队伍与物资储备不足

由于对农村基层组织防灾抗灾工作的不重视，我国村级组织的防灾抗灾救助队伍一直未能全面建立，我国政府也未能将防灾抗灾队伍在农村普及，抗灾防灾工作的资金少或者不能到位，致使我国农村在应对灾难性危机事件不能准备充足的物资。灾难发生时由于没有自己的救援队伍，不能及时进行救助，会使后果更为严重。物资的不足会造成当地人民的恐慌，灾难发生时，如地震、泥石流等自然灾害的发生多半会造成与外界的交通中断，使得物资不能及时送达，导致灾民们极度恐慌容易造成人员暴动等现象，如果得不到及时控制，无疑是加大了危机救助工作的难度。

4.农村社会组织救助体系不完善

在我国农村社区中，社会组织由于地区、资金等方面的限制，在农村社区建设不足甚至在一些偏远山区根本没有设置，由于社会组织建设的缺乏，使得社会组织与农村社会、农民等不能够协调成为一个统一的系统去对抗灾害。由于政府的资金不到位，致使农村有关防灾的基础设备不足，不能够使社会组织有效地发挥其作用。

(二)农村基层组织在应对突发性灾难事件中存在问题的原因分析

1.政府资金投入不足

雪萤把枪换到左手，右手拿匕首指着范坚强，说：“把手机拿出来，放在桌上。”范坚强故意摸了老半天，还没有把手机摸出来。雪萤大声命令：“快点！”范坚强只好把手机放到桌上。雪萤隔着办公桌，把手机电池取下来，然后把手机还给了范坚强。

我国政府在对农村基层组织应对灾害的财政支出比例较小，基层政府在预算中拨付给农村基层组织应对危机的资金很少，资金的不足会使得村级组织防灾抗灾的基础设施配备少，不能够及时更新设备，这使得灾难发生时，救灾队伍的行动更加艰巨。国家在对防灾专业人员培养力度上不够，使得村级组织更加缺少专业的灾害信息员，由于专业人员的缺乏，信息网络在农村普及不完全，致使灾害讯息不能有效的传递，使得灾民和救援人员都不能及时全面的了解灾情，导致更多财产和人员的伤亡，造成了不必要的损失[3]。

2.农村基层组织缺乏综合性的防灾抗灾体系

目前我国农村基层组织防灾抗灾体系还未形成，应急管理体系还处于探索阶段，发达地区的经验总结和推广不够，政府对农村地区灾难的频发也重视不够[4]。很少有村级组织根据自身特点制定出属于自己的防灾抗灾体系，防灾抗灾体系的不健全，导致抗灾工作的低效率，增加抗灾工作的难度。

3.农村基层组织领导应急管理能力不足

在农村，一般是村党支部和村民委员会为核心的村级组织，也是管理农村事务的核心。近些年由于我国经济的快速增长以及城市的发展速度远超越农村，使得农村富余的劳动力大量的向外结转以及农村的优秀青年毕业后也是留在了城市发展，导致很多农村都成为了以“老、弱、病、残”为主的农村，使得农村干部的选举也出现了限制，多数村级干部都是在村中年纪偏大、文化水平不高的人员。农村管理者的管理能力不够，同时也没有受到专业的应急管理训练，村级组织也缺少专业的救灾抗灾队伍。因此，在灾难性事件发生时，农村的管理者出现应急管理能力不足的情况，不能迅速、冷静地面对灾难并及时安排救援工作。

4.农村群众灾害风险意识弱

三、增强我国农村基层组织应对突发性灾难事件应对的路径探析

(一)加强农村基层组织抗灾能力建设，建立专业的农村应急管理体系

农村基层组织是灾难来临时最直接、最有效的领导力量。加强农村基层组织的抗灾能力建设，首先要建立一支基层救援队伍，培育和发展“一对多用、专兼结合、军民结合、平战结合”[5]的应急救援队伍。其次，根据农村自身情况，制定一套专门属于自己社区的应急管理体系，包括灾前的防御机制、灾难发生时的救援响应机制、以及灾后的重建机制三维一体全面的应急管理体系。再次，要针对农村社区易发生的灾情种类配备相应的救援设备，定期对其进行检查和更新，同时也要加强农村社区的基础设施建设，实现通路、通水、通电、通广播、通电话，建立避难场所、建立健全农村的医疗卫生条件，在灾情发生时保障救援工作的顺利展开[6]。

(二)加大农村防灾抗灾知识的宣传教育，定期进行模拟抗灾演习

首先，认识灾害才是防灾和抗灾的基础，农村基层组织平时应该对村民进行防灾抗灾知识教育，让村民了解灾情、关注和预防灾情，对灾难有一定基本认识，普及自然灾害知识，提高农村村民的防灾意识，自觉保护防灾抗灾设施，培养在校学生的抗灾能力，充分利用村内广播、报纸、宣传栏等普及抗灾知识。使得在灾难来临时做到不恐慌，能够做到理性应对。其次，农村基层组织应该定期召集村民参与模拟抗灾演练，让村民了解到对不同的突发性灾难事件要有不同的应对方式，掌握基本的自救互救知识，提高应对公共危机事件的能力。

(三)提高村级组织领导干部对突发灾难事件的应急管理水平

作为农村基层组织的领导干部是在灾难发生时直接面对群众的一线领导，在灾难发生时，可能造成灾区的通信中断、道路中断，上级领导的指令不能够及时传达，村级领导干部这时的应急管理能力会起着非常关键的作用。村级领导干部的应急管理能力主要包括对灾难的预知和判断能力、临危处置能力、灾后重建能力。预知判断能力主要体现在领导者依据自己所具备的专业知识，汇集各方面的信息并进行系统的研究分析，对突发灾难性事件的潜在性和可能发生的概率进行预见；以及在灾难发生后对灾情进行仔细研究，判断其是否会引发其他灾难，防止度自然环境、财产损失的破坏进一步扩大，降低灾难的损失程度。

(四)建立农村服务型民间组织，提高自救互救能力

应对突发性灾难事件，需要全社会的支持、参与和救助，建立农村公共安全保障机制，发挥社会组织的重要作用。农村社区的核心领导就是以村党支部和村委会为主体的村级组织，需要村级组织发挥农村党团员的带头作用，并要充分发动在此农村的企业、学校等，建立农村社区防灾的民间组织，发动全村村民参与到该组织中来，由领导干部和村民共同制定防灾抗灾计划，给予村民表达自己利益需求的渠道。该组织还可以村民发放防灾知识宣传手册、筹募防灾物资以及建立防灾支援队伍等，充分发挥民间组织的作用。

农村在应对突发性灾难危机事件时，不仅需要国家的宏观规划和顶层设计，更加离不开最基础的基层组织工作。加强村级组织的防灾抗灾能力建设，建立适合于村级组织的应急管理体系，对我国农村的抗灾防灾工作显得十分迫切。只有国家的宏观的顶层设计与农村防灾工作的底层设计有效结合，才能够减少农村灾害的产生，满足建设我国新农村的要求。

[1]黄帝荣. 关于增强农村应对突发灾难性事件能力的思考[J].山东科学，2009(4)：135-137.

[2]薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计[J].国家行政学院学报，2013(1)：10-14.

[3]党锐.新农村建设中陕西农村社区防灾减灾机制研究[D].西安：西安建筑科技大学，2015.

[4]刘乐英.我国农村防灾减灾政策研究[D].合肥：安徽大学，2011.

[5]国务院办公厅.国家综合防灾减灾规划(2011～2015 年)国办发[2011]55号[EB/OL].[2016-08-30]. http://3y.uu456.com/bp_5y9d34n62e5kaxd90scs_1.html.

[6]徐元善.中国农村防灾减灾能力建设亟需加强底层设计[J].中国行政管理，2015(11)：135-138.

(责任编辑：杨燕萍)

Study on the Capacity of the Rural Primary Organizations to Deal with the Catastrophic Events

Chen Ruirui
(College of Politics and Pulic administration,Guangxi Normal University，GuiLin Guangxi 541006,China)

This paper analyzes the necessity of strengthening the capacity of China’s rural primary organizations to deal with disasters. The article points out that the emergency management system is simple and lacks disaster prevention training and exercise mechanism, material reserves are insufficient, rural social aid system is not perfect etc.it analyzed the causes of these problems, and put forward countermeasures to enhance the rural paimary organizations to deal with the sudden catastrophic events.

the rural primary organization;sudden catastrophic event；ability

10.3969/j.issn.1672-7991.2016.03.008

2016-06-15；

2016-09-05

陈睿睿(1990-)，女，河北省石家庄市人，在读硕士研究生，研究方向为民族公共政策。

C93-0

A

1672-7991(2016)03-0039-04