英国慈善监督的模式选择

吴嘉宁

(福州大学 法学院，福建 福州　350116)



英国慈善监督的模式选择

吴嘉宁

(福州大学 法学院，福建 福州350116)

[摘要]英国慈善法历经四百年而逐渐完善，并且形成了独具特色的慈善监督机构。文章采用历史研究法从慈善委员会的历史演进角度入手，探究英国慈善监督机构对于正处在发展时期的我国慈善监督事业的借鉴价值。

[关键词]监督机构；历史脉络；慈善事业法

一、英国慈善监管机构的历史演变

慈善一词源自希腊语，意思是出于对人类的热爱，为了增进人类的福利所做的努力，捐款是其手段之一。慈善是文明社会中人们相互关心照顾的表现。慈善可以是个人或企业的利他行为，也可以由专业的慈善组织通过具体的项目实施。慈善的对象可以是人，也可以是动物。慈善的情感基础是博爱、怜悯与同情。

英国作为第一个制定慈善法的国家，其国内公益慈善事业十分兴盛，这归功于其厚重的慈善文化积淀以及独具特色的慈善监督机构。在英国，对于慈善事业的监督权是属于一个名为“英国慈善委员会”的机构。该机构又称为“英格兰与威尔士慈善委员会”，是由英国下议院根据1853年《慈善信托法》依法设立的，已持续存在了一百六十年。而“英国慈善委员会”的这个概念，是由伊丽莎白一世创造的。

英国慈善监督机构经历了从地方性到全国性，从古代模式到近代模式的演变过程。

1．“羊吃人”催生地方性慈善委员会

英国慈善委员会的诞生要归“功”于绵羊与圈地运动。14世纪的英国，养羊事业空前兴盛，并为英国社会带来了巨额的利润。马克思曾说过，“如果有百分之二十的利润，资本就会蠢蠢欲动；如果有百分之五十的利润，资本就会冒险；如果有百分之一百的利润，资本就敢于冒绞首的危险；如果有百分之三百的利润，资本就敢于践踏人间一切法律。”面对养羊事业所带来的高利益回报，英国贵族们自然是趋之若鹜，不惜使用暴力的手段剥夺农民的田地并改造为牧场，这就是英国历史上著名的“圈地运动”。这场运动不可避免地导致了失地农民的反弹，例如：1549年凯特兄弟领导农民在诺福克郡发动起义，但最终这场起义被镇压，凯特兄弟也被处死；1607年发动起义的农民起义者在一份声明中说：“近来盛行的圈地，造成了穷人走投无路的结局。”可见，流民与贫困问题成为了导致当时英国社会动荡的根源。

同时，农民因失去土地而变成了居无定所的“流民”，但都铎王朝的统治者并不认为救济流民是他们应尽的义务，并将流民视为扰乱社会安定的罪犯进行严厉的惩处。因此，在中世纪对于流民的救济主要是依靠民间力量进行救助，教会在其中占据主导地位，教会法院享有着对于慈善事务的管辖权。例如：英国议会曾颁布法令规定，治安法官在每年复活节时任命济贫管理员，教区执事和济贫管理员共同负责贫民的济贫工作，中世纪时期用于救济流民的善款以民众自愿捐赠为主，当时的商人们已经开始出资设立早期的慈善组织。但是因缺乏规范化的管理与国家的监督，在当时的慈善组织中慈善资金被滥用是十分普遍的。

虽然早在伊丽莎白一世之前的英国君王就已经陆续颁布了一些济贫法令，但它们有的是针对某一地区，有的是针对某一方面，都有着一定的局限性，并不能很好地解决英国的慈善困境。因此，英国女王伊丽莎白一世在1601年总结先人制定济贫法令的相关经验，并以此为基础颁布了世界上第一部慈善法——《慈善用益法》，又被称为《伊丽莎白济贫法》。就是在这部慈善法中，形成了英国慈善委员会的雏形。不过此时的慈善委员会不应冠以“英国慈善委员会”之名，因为它是地方性的，且受衡平法院的监督，即对于慈善事业的管辖权由衡平法院、地方政府以及皇家检察总长共同实施，而各地设立的慈善委员会仅是享有部分权能，从旁进行辅助。例如，诞生于15世纪的英国皇家检察总长，其在1601年之前享有对损害慈善信托利益的诉讼请求权，但是随着慈善委员会的出现，皇家检察总长关于违反慈善用益的部分诉讼请求权就转移给了慈善委员会。

2．转变：从地方性到全国性

这种监督机构的格局一直持续到19世纪初，由于衡平法院和皇家检察总长身负多项职能，因此随着慈善事业的蓬勃发展，它们在慈善监督上力度不足、效率低下等缺点也逐渐突显出来。英国维多利亚女王根据一个负责调查慈善组织财产滥用情况的临时皇家调查委员会所提交的报告，在1853年颁布了《慈善信托法》，建立了一个全国性的慈善委员会来取代之前的地方性慈善委员会，承担起监督全国所有慈善组织的职责。该委员会发现违反慈善信托的行为时首先要发布禁止性命令，只有当无法阻止该违法行为时，才会通过皇家检察总长向衡平法院提起诉讼。这部法律的诞生象征着慈善监管权开始从皇家检察总长向衡平法院向英国慈善委员会转移。这种格局持续了将近一百年，直到《1960年慈善法》的颁布才得以改变。

3．新生：现代英国慈善监管模式

1960年，英国女王伊丽莎白二世同意颁布的《1960年慈善法》首次确定了英国慈善监管机构的主要职能，开启了现代英国慈善监督模式：一是审核申请登记的信托是否是慈善组织；二是为慈善财产的处理提供咨询或指令；三是使用近似原则变更慈善目的。该法的颁布意味着慈善委员会正在拥有越来越多的权利，皇家检察总长在这方面的权力已经逐步走向衰弱，大多数诉讼开始由慈善委员会向法院直接提起。这一趋势在随后颁布的《1993年慈善法》《2006年慈善法》中得到进一步的加深。

2011年颁布的《慈善法》在之前的基础上将1993年以来的慈善机构法案以及其他与此有关的法案进行了整合与完善，明确了现代慈善委员会的系统、职能、资金来源等，例如该法规定英国慈善组织应当拥有5～9名成员，其中包括：一名委员会主席(即最高负责人)以及最少四名，最多不超过八名的委员。这些委员都是由部长任命，直接向英国议会负责。慈善委员会必须指定一名首席执行官以及若干雇员，雇员们的服务条款以及工作条件由委员会决定，但需要经过部长批准。由此可见，虽然慈善委员会无需向政府负责，但是仍由政府来为委员会的运行提供资金上的支持，部长有权决定委员们的薪金酬劳、养老待遇等，体现了英国政府在慈善事业监督上的自由与制约兼顾的思想。

二、英国慈善委员会的监督模式

英国慈善委员会作为一个独立的、不受政治因素影响的、无需向内阁大臣负责的机构，以其特有的监督机制承担起对诸多慈善组织的监督职责。英国慈善委员会监督制度分为内部监督机制和外部监督机制两个部分。外部监督机制是英国慈善委员会行使监督权的外在形式。英国慈善委员会的外部监督机制主要包括注册与扶助机制、财务监督与调查机制，内部监督机制即自我监督机制。

(一)注册与扶助机制

慈善监督的源头是登记注册，要管理数量庞大的慈善群体，就应该以此为切入点。因此，注册登记就成为了整个英国慈善委员会行使监督权的开始，同时也成为慈善委员会进行帮扶建议的前提条件。该机制始于18世纪末期，于19世纪初期以法律的形式确定下来，直到《1960年慈善法》的颁布，英国才建立起强制注册体系。

登记注册起到的是“滤网”作用，即在划定了官方认证的慈善组织的门槛后，将符合条件的慈善组织纳入了委员会的管理，一方面方便了组织管理，另一方面也优化了国家资源的分配调控。慈善组织只有在登记注册以后才可以取得慈善组织的资格，才能享受诸如免税等优惠政策，并且获得慈善委员会指导。

慈善委员会的指导是指扶助建议机制，该机制脱胎于作为《1960年慈善法》制定基础的“内森报告”，该报告认为应当赋予慈善委员会四项基本职权，其中之一就是建议权，即对受托人或相关人提出的慈善组织管理方面问题进行建议。扶助建议机制的出现弥补了慈善委员会不能直接干涉慈善组织内部事务的不足。慈善委员会的扶助建议分为以发布指导材料进行的普遍性指导和对于慈善组织的咨询提出的针对性意见。英国慈善委员会的指导建议不仅包括组织的运营方式、工作计划，同时还包括法律、人员分配等方面的问题。

然而，要通过注册登记享受诸多优待并非一个简单的流程，英国慈善委员会需要对递交申请的慈善组织进行多方面的审核，其中包括：审核慈善组织建立的宗旨与目的；确定慈善组织托管人的资质与资历；检验慈善组织年收入是否达到注册要求；审核该组织的名称。同时，慈善组织并不是一经注册就永久存在的，为了防止善款被已不具备资质的慈善组织滥用，当一个组织已经不再属于慈善组织，或已经不复存在，或不再运作时，慈善委员会就必须取消其资格，该行为的效力自取消之日起生效。

(二)财务监督与调查机制

1.财务监督。《1960年慈善法》仅规定慈善组织的受托人有义务保管财务，但并不需要对这些财产账目进行审计或者将其提交给慈善委员会。对此，《1992年慈善修正法》对其进行了修改，要求慈善组织的受托人以一种被指定的形式保管财务账目，准备年度报告并将其递交慈善委员会，该报告将提供给公众进行查阅。这项规定被纳入《1993年慈善法》的第六部分，并于1996年3月1日开始生效。

由于慈善组织的年度报告是公众以及捐赠者知情权的体现，同时也是他们了解慈善组织资产水平、运营状况以及活动细节的主要途径，因此需要慈善组织每年都采用文字叙述和财务报告相结合的形式以说明慈善机构实施的活动。年度报告中应当涉及组织与管理结构、财务活动、资产负债，并且在报告的附注中还应通过以具体活动为主要报告对象的信息分析补充慈善组织相关活动的信息。

2.调查监督。该项监督机制可以在进行建议不能达到预期效果，或者财务监督发现慈善组织可能存在某些问题，或者该组织的托管人出现较大问题时，对其进行调查，获取证据，以保障社会善款用在正确的地方。该机制脱胎于“内森报告”中认为应当赋予慈善委员会四项基本职权之一的监督权。

慈善委员会对大型慈善组织会进行随机抽查，对于中小型的慈善组织则是以群众举报为前提。当然，慈善委员会的调查权并不具有随意性，要对某个慈善组织进行正式的调查需要经历三个阶段：首先，要确认某个慈善组织没有按“正确、合理的”方式来经营管理、采取行动；其次，对该慈善组织及其行为进行评估；最后，评估的结果显示确有必要时，慈善委员会才会对该慈善组织展开正式的调查。调查的目的在于确保公众所捐献的善款以及慈善组织的资金能以高效、合理的方式投入使用，尽可能地避免资金被滥用。因此，在调查中，慈善委员会有权要求查阅相关的账目、书面资料以及要求有关人士回答相应的问题。当委员会认为所需要的资料、文件有可能被转移、篡改乃至删除时，可申请搜查令，并由一名被授权委员会成员来对该慈善组织进行搜查。

对于慈善组织的调查可以由慈善委员会来进行，也可以委托其他有资质的人调查，在完成之后再向委员会报告。最终由慈善委员会决定是否公开此次调查的结果以及公开的方式。

(三)内部监督机制

除了重视社会各界对于慈善组织的意见之外，英国慈善委员会也非常注重公众对其工作的各种投诉。公众的投诉主要涉及慈善委员会工作人员的服务态度、处理问题的速度、有没有歧视现象、管理程序是否清晰等相对小的问题。当问题无法通过内部程序得到解决时，担任独立审议员的Jodi Berg女士就会出面仲裁。Jodi Berg女士是一名职业律师，是解决纠纷的专家，是英国特许的仲裁员。她在1998年建立了独立审议员办公室(the ICR office)，有一个专业性的团队在协助其处理针对多个公共机构的投诉。

Jodi Berg女士在慈善委员会每个工作年度结束以后都会发表一份调查报告，公布这一年度中公众对于慈善委员会的投诉以及处理结果，并且会针对个人纠错或服务提升提出具体改进建议。Jodi Berg女士曾在2009-2010年度的报告中提到“我很高兴记录我所有的建议被接受”。

三、英国慈善监督制度的借鉴

(一)中国慈善事业现状

北京师范大学中国公益研究院研究部主任章高荣指出，中国慈善事业整体发展水平还处在起步阶段，与英美等发达国家甚至印度、巴西等发展中国家相比存在着一定的差距。从捐赠占GDP的比重来看，我国基本维持在0.01%，欧美国家基本在0.5%～2%左右。就每万人拥有的非营利性、服务性的社会组织的数目而言，中国也相对较低，大约在4个左右，美国约为30多个，英国则为70多个。另外，从就业、第三部门占GDP的比重等来看，中国也相对较低，慈善还没有在国民经济和提供社会服务方面起到应有的作用。

我国特殊的历史背景导致了大部分慈善组织自诞生之日起就带有半官方的背景，再加上专业性人才的缺失，使得慈善事业的监管机制存在着诸多问题。近年来，以中国红十字会在2011年“郭美美事件”的曝光为导火索，全国各地相继出现的“卢美美事件”、尚德门诈捐事件、格桑花假账事件等，使慈善组织成为了众矢之的，某些地方甚至出现了慈善募捐无人响应的尴尬局面。

2013年5月20日至7月31日，人民网强国社区联合北京美兰德信息公司，在全国范围内就民众对慈善事业的态度展开《中国公民慈善态度调查》。调查显示，个人经济实力的限制和民众对慈善组织的不信任是影响参与度的主要原因，分别占受访总人数的63.3%和53.3%。同时，中国社科院在2013年发布的《社会心态蓝皮书》也表明中国社会的总体信任指标与2012年相比再度下降。通过《中国公民慈善态度调查》的数据显示，仅28.5%的受访者愿意帮助陌生人，而多达七成的受访民众表示仅愿意帮助亲人、同事以及朋友，究其原因在于社会信任度的低下，民众担心遇到“假贫困，真诈骗”的情况，因此认为“还是帮助认识的人靠谱”。

总而言之，我国慈善事业目前有三大软肋：即监管不到位、社会信任缺失以及信息不透明。归根结底，最根本的原因就在于监管不到位。因为缺乏有效的监管，所以才导致了慈善组织相关信息的不透明，并出现了诸如“郭美美事件”的慈善丑闻，使社会民众没有足够的安全感，让社会信任跌破及格线。

(二)中国慈善立法现状

目前，我国关于慈善事业的立法主要有《红十字法》《公益事业捐赠法》两部基本法律。在《红十字法》中关于慈善监督方面的规定主要体现在第五条、第二十四条以及第二十五条，采用政府监督与组织内部监督并行的双主体模式，即人民政府对红十字会的活动以及经费使用情况进行监督，同时红十字会内部自行构建经费审查监督制度，并接受红十字会理事会的监督。而在《公益事业捐赠法》中则是将登记管理机关与业务管理机关分开规定，各级政府民政部门作为登记管理机关；国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机构的业务主管单位。省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。

由此看出，我们现行的慈善监督机制采用的是“登记管理机关”和“业务主管单位”的双重主体，其中以民政部门为主。这就导致了我国监督主体的分工不明确，在监管的实施过程中容易出现部门衔接的“空隙”。同时，我国慈善组织在登记注册时需要挂靠业务主管单位，而业务主管单位又是政府部门，这就导致了慈善组织以及慈善行为受政府主导，不具备足够的独立性。政府部门既负责主管又负责监督，这也被学界所诟病。

除此之外，《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等行政法规，《合同法》以及所得税法等法律、法规中也有不少与慈善事业有关的规定。同时，近年来随着全国各地政府先后出台了社会组织登记管理等方面的专门法规，以继2010年《江苏省慈善事业促进条例》出台后，2011年又有《宁波市慈善事业促进条例》《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》《广州市募捐条例》出台，2012年《长沙市慈善事业促进条例》《上海市募捐条例》也公布实施。

(三)英国慈善监督制度对中国的借鉴

英国作为最早颁布慈善法的国家，经过四百多年的完善，现在的英国慈善监督制度已自成体系。其最大的特色在于各个监督机制并非是独立的个体，而是形成了一套相辅相成的系统，环环相扣，尽最大可能确保慈善组织的合法运行，以及慈善资产的合理运用。对于我国而言，英国的整个慈善监督的机构及其监督机制，都有着值得我们学习和借鉴的地方。

首先，进一步完善慈善立法，实现信息透明化。我国关于规范慈善事业的立法与英国相比仍然处于起步阶段，现在仅有《公益事业捐赠法》和《红十字会法》两部法律，对于慈善监督以及慈善信息披露方面相当乏力，因此加快慈善立法并完善其立法体系才是解决问题的关键所在。反观英国，不仅慈善组织每年都要公布年度财务报告，就连履行监督职责的慈善委员会也得向议会提交年度报告以及召开公众年会听取各方意见，充分确保了社会公众的知情权。由民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》披露的数据显示，该年度透明度指数仅为44.10分，与2012年的透明度指数相比提高了1%，而该报告的满分为100分。仅有28%的民众对于慈善组织的信息公布情况感到“比较满意”，民众的不满主要集中在许多慈善组织不披露或很少披露信息。以红十字会系统为例，其在2014年度的透明指数仅为35.66分。所谓的“红十字会系统”，不仅包括红十字总会，还包括数千家的地方红十字会。中国红十字总会这两年的改革确实见到了一些成效，但是，地方红十字会仍是处于观望、等待状态，所以地方红十字会的得分普遍较低，这也就拉低了整个红十字会系统的得分。东莞市红十字会常务副会长张鼎就曾以“没有硬件保障，信息公开难保证”拒绝公开相关的信息，成为网民抨击的对象。并且，虽然大部分慈善组织已经逐步开始公布信息，但是一般公布的都是募捐信息，而相关款项的去向问题却依然成谜。国内的捐赠者无从知晓自己所捐的善款究竟流往何方，是否有按照自己的意愿被用于慈善目的。因此，我国可以像英国一样建立完善的信息公开制度以及财务监督机制，要求慈善组织每年都采用文字叙述和财务报告相结合的形式公开慈善机构实施的活动，这将是让慈善组织重拾社会公信力的重要一环，也是让公众恢复对其信任的关键。

其次，建立慈善监管机构。我国在这方面可效仿英国，设立一个向全国人民代表大会常务委员会负责的、专职监管慈善组织的机构，在每年召开全国人民代表大会时提交上一年度的工作报告。该报告应当包含其在这一年中职能的实施、一般职责的履行、目标的实现情况以及本年度事务的管理情况等，委员会应当通过适当的方式将报告对公众公开。除此之外，委员会还应在年度报告公布之日起的三个月之内以其认为合理的方式举办公开年会，旨在对报告的内容进行讨论，并且为那些参加会议的人提供一个合适的机会，对报告中提到的有关事项向委员会提出问题。同时，委员会应在采取合理措施的情况下，以能够最大程度引起公众注意的方式将召开年会的消息通知给每一个登记注册的慈善组织。委员会还要设置慈善委员会的自我监督机制，聘请在社会上享有极高声望的法律人士或业内人士担任独立审议员一职，其主要职责是针对群众关于慈善委员会的投诉、意见进行整理，并向慈善委员会提出相关建议。

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[22]Annual Report Of The Independent Complaints Reviewer For The Charity Commission 2009-2010.

责任编辑：魏乐娇

The Pattern Choice of the UK Charity Supervision Agency

WU Jia-ning

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Abstract：With four hundred years of history，the “Charity Law of the UK” has gradually become maturity，with a supervision agency of unique features. With historical approach，the historical development of the charity agency is studied to provide a reference for China’s corresponding institution development.

Key words：the supervision agency；historical line；the law of philanthropy

[中图分类号]D956.1；DD912.1

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.03.011

[文章编号]1004—5856(2016)03—0046—06

[作者简介]吴嘉宁(1990-)，男，福建罗源人，硕士研究生，主要从事社会法研究。

[收稿日期]2015-06-19