乡村治理从传统化向现代化转化的探讨——基于历史制度主义的视角

覃耀坚，农植媚

(广西民族大学 管理学院，广西 南宁　530006)



乡村治理从传统化向现代化转化的探讨
——基于历史制度主义的视角

覃耀坚，农植媚

(广西民族大学 管理学院，广西 南宁530006)

[摘要]乡村治理是国家治理体系和能力现代化的重要内容。我国乡村治理制度的历史沿革经历了封建乡绅、人民公社、改革开放后至税费改革前、税费改革后等四个历史阶段。从历史制度主义的视角看，我国乡村治理的制度结构受到国家宏观制度环境，各政治变量序列结构影响，并与各相关政治行动主体形成博弈互动的态势。同时，我国乡村治理制度在制度变迁过程中出现了路径依赖现象，并在增长回报和自我强化中产生新的制度断裂和历史否决点。推进乡村治理从传统化向现代化转变，必须要打破“历史否决点”适应乡村治理主客观条件的变化，实现制度的再变迁和创新。

[关键词]乡村治理；历史制度主义；治理结构；历史变迁

一、历史制度主义与乡村治理制度

20世纪80年代，詹姆斯·马奇和约翰·奥尔森在《新制度主义：政治生活中的组织因素》一文中首次提出新制度的概念，标志着新制度主义的诞生。其后，经过二十多年的发展完善，通过不断的理论总结和探索，历史制度主义逐渐确立了自己的方法论原则和核心要素，其理论框架也逐渐形成。1996年，作为历史制度主义代表人物之一的哈佛的彼得·霍尔和罗斯·玛丽·泰勒合作发表了《政治科学和三个新制度主义》一文，他们将制度概念界定为“是与组织和正式组织所指定的规则和惯例相连的”，概括了历史制度主义的四大特征：(1)历史制度主义倾向于在相对广泛的意义上来界定制度和个人行为之间的相互关系；(2)强调在制度的运作和产生过程中权力的非对称性；(3)在分析制度的建立和发展过程中强调路径依赖和意外后果；(4)关注将制度分析和能够产生某种政治后果的其他因素整合起来进行研究。[1]从四个明显的特征可以看出，其强调宏观制度环境与具体微观行为的互动，要通过结构关系来解释宏大结构的限制作用。对制度是如何影响个人行为的问题，新制度主义给出了“算计路径”和“文化路径”两种回答，在前者，制度影响个体的行为是通过对其期望的改变而实现的，即当某一行动者做出某种行动之后，制度会改变他所持的有关其他行动者可能对此所做反应的期望；在后者，制度为解释和行动提供了道德或认知模板，个体被看成是深深的嵌入制度世界之中，而由符号、教义和惯例所构成的制度又为行动者对行动情景和自身的解释起到了过滤的作用。[2]在结构观上，它重视政治制度重要作用的传统观点的继承和影响政治结果的各政治变量之间的结构关系或者说变量之间的排列方式；在历史观上，它重视过去对现在的重要影响，即前阶段的政策选择会决定和影响后阶段的政策方案，又通过路制度存续的“正常时期”和制度断裂的“关键性枝节点时期”强调制度变迁中的断裂及其生成的特性。[3]

在乡村治理的实践过程中，主要依靠乡村社会中的正式制度与非正式制度来管理乡村公共事务、提供乡村公共产品和维护乡村社会秩序。制度是人类相互交往的规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为，使人们的行为更可预见并由此促进着劳动分工和财富创造，制度，要是有效能，总是隐含着某种对违规的惩罚。[4]其中，正式制度是指人们以某种明确的方式有意识地对社会行为和社会活动所确定的规范，这种行为规范具有一定强制性和制度刚性，能对人们的社会行为和社会活动产生深刻的影响；非正式制度是人类在长期的历史交往过程无意识且被接受的行为规范，是一种软性约束。促进乡村治理现代化，既要吸收传统非正式制度中合理有价值的成分，摒弃其糟粕，更要重视国家在乡村治理过程中的正式制度安排。

二、我国乡村治理制度的历史沿革和制度变迁

(一)封建王朝乡绅统治时期

在中国长达两千多年的封建王朝中，国家政权和行政机构的设置只延伸到县一级，“皇权不下县”，国家对乡村治理主要依靠乡绅精英阶层。意大利社会学家V·帕累托认为：“精英是具有特殊才能、在某个方面或某项活动中表现出杰出能力的人所组成的整体。”[5]在乡村社会中，乡绅一般是由德高望重、知识分子构成，他们是统治阶级进行统治的代言人，是公共资源的决定者和分配者，也是解决村务纠纷和村民矛盾间的仲裁者。在自给自足的小农经济体制下，农民被依附在土地上，自由迁徙和人口流动性较小，血缘和地缘是乡村社会的基础，这是一种礼治秩序和无讼的社会，乡村社会秩序主要依靠乡规民约、道德规范、民间习俗等非正式制度来维持。在严格的等级制度和宗法观念的影响下，乡村治理权力和社会秩序由乡绅把持，宗族则成为维护乡村社会秩序和巩固乡村社会基础的主要组织形式。在这种自上而下的单轨政治体制下，农民没有任何的政治参与空间，只有被动、无条件地服从，人情关系较为浓厚，人治代替法治现象较为突出，这不免会造成乡村治理过程中人的“异化”。

(二)人民公社时期

新中国成立后，为了克服农村生产力落后、分散经营和自给不足的情况，国家对农村进行了将小农经济改造成集体经济的合作化运动，并经历了互助组、初级社、高级社等三种主要的组织形式。社会主义改造完成后，人民公社作为农村基层政权的地位得到确立。这种政社合一、高度集权的体制为国家工业化提供了强有力的物质基础。国家从农村汲取社会资源，增强了整合农村全方位的力量。人民公社代表国家意志，控制和分配所有的社会资源，农村公共产品由人民公社统一发放。并对乡村所有的公共事务进行管理。在这种乡村治理模式的体制下，国家权力渗透到农村社会生活的方方面面，集体性代替个人积极性、主动性和创造性，乡村社会秩序由国家正式制度供给，农民自主性较小，民主政治权力和社会发展空间遭到压制，程序正义大于实质正义，国家全面依托乡村的正式制度完成了在乡村社会的政权建设。

(三)改革开放后至税费改革前

20世纪70年代末至80年代初，中国农村实行以家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体制为主要内容的经济体制改革。联产承包责任制的实施和人民公社的解体瓦解了农村权力运作基础的组织网络。实行家庭联产承包责任制和人民公社解体后，农民生产经营呈现“原子化”状态，相互之间缺乏合作，集体意识淡薄，乡村社会秩序和公共事务缺乏代理人，无法自行解决农村公共产品和公共服务供需矛盾，农村失范现象严重，国家与乡村社会间出现组织真空和公共权力真空的情况。在乡镇政府职能缺位、越位和错位的情况下，20世纪80年代初，广西宜山、罗城两县部分乡村开始积极探索和创新乡村治理模式，率先在全国成立村委会，并于1982年写入宪法，明确规定：“村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，负责管理本村公共事务和公益事业，维护农村社会治安”。随后，这一组织形式在全国范围内推广。这一时期，在“乡政村治”的模式下，村民自治制度得到进一步发展，农民民主政治参与意识增强，逐渐由被动向主动参与到乡村公共事务和维护乡村秩序中来。

(四)税费改革后至当下

伴随着农业税的取消和分税制体制改革，在压力型体制和“财权上移，事权下放”的情况下，为了更好地重建乡村秩序，乡镇政府开始对村民自治组织实行垂直化管理，村委会的日常运转资金由乡镇财政进行财政转移支付，并实行“村账乡(镇)管”，村委会组成人员由乡镇政府任命，村民代表大会选举流于形式，乡村基层组织不能很好地发挥在乡村治理过程中自我管理、自我教育和自我服务的重要作用，只起部分辅助性作用，甚至完全处于“悬浮”状态。国家通过系列正式制度限制乡村两级组织的权力范围及权力运作方式，实现了对乡村社会的“直接治理”。在这样的背景下，乡村干部忙于应付和完成乡镇政府摊派下来的指标和任务，而无暇顾及乡村公共事务的管理，无法满足乡村社会的真正需求。在“自利人”经济动机的驱使下，乡村干部以权谋私，设租和寻租行为出现，造就乡村社会强势群体和弱势群体两级对立和矛盾冲突的社会环境并在事实上形成阶级对抗的社会氛围。这种隐性的乡村治理正式制度安排会引起国家政权危机或执政危机，应引起国家相关部门的重视。

三、我国乡村治理制度的结构变迁

(一)背景—制度：国家宏观制度环境对我国乡村治理制度选择的主导作用

所谓国家宏大制度背景主要是指政治、经济和社会的基本规则。国家自主性理论认为：“国家作为最重要的政治制度，关注如何发挥作用、制定政策和其自主性如何影响政策选择。”[6]乡绅统治时期和人民公社时期的乡村治理制度选择取决于高度集中的政治经济体制。[7]在封建王朝统治时期，我国形成了君主专制统治模式，政治环境森严，等级制度严格，国家治理主体主要包括以皇帝为首，官员、地主阶级、知识分子、乡绅等精英阶层参与的统治，大部分农民由于身份背景、文化程度等因素的限制，不能也很难参与到国家公共事务的管理中，游离于政治制度之外，只能严格被束缚在自给自足经济体制下的土地上，完成国家所需要承担的义务。在“皇权不下县”的背景下，乡村社会秩序只有依靠乡绅和宗族来维护，在其中非正式制度发挥了关键的作用。新中国成立后，国家确立了优先发展重工业的战略，为了更好地支持国家工业化建设，国家在农村成立了政社合一、党政不分的人民公社体制，以获取农村剩余资源支持国家工业化发展。在这种高度集权的基层政权体制下，乡村公共事务由人民公社统一管理，乡村公共产品和公共服务由人民公社统一分配和提供，导致农民生产积极性和自主性较小，更多的是服从国家和集体安排，民主政治参与空间受到压制。改革开放后，随着家庭联产承包责任制的实施和村民自治制度的推广，我国进入“乡政村治”时期，国家加强乡镇政府对村委会和村党支部的垂直管理和控制，这两个基层群众自治组织和基层党组织俨然成为了乡镇政府的行政附属性机构，导致乡村组织自治功能较弱，民主参与和选举流于形式。

(二)变量—制度：各政治变量对我国乡村治理制度的嵌入性影响

“嵌入性”一词最早出现在波兰尼的名著《大转折》中，原指个体的行为特征介于原子化和社会化之间，后经格兰诺维特进一步细化和发展，成为新制度主义的一个重要范畴。历史制度主义流派对“嵌入性”的分析着重于强调制度的相互关联性，在确定某一研究对象(因变量)后，关注在一定历史时期内与之相关的一组影响因素，探求这一组因素对变量互动造成的影响。封建王朝统治时期，高度集中的君主专制体制决定了乡村治理必须依靠乡绅这一精英阶层进行统治，“乡绅”“宗族”“村规民约”“小农经济”“民间风俗”“礼治秩序”等关键词嵌入乡村治理制度，维护了乡村社会的秩序。人民公社时期，国家工业化战略与高度集中的政治经济体制决定了“政社合一、党政不分”的基层政权体制，完成了在乡村社会的政权建设，“人民公社”“集体利益”“工分计”等变量关键词嵌入乡村治理制度，支持和保障了国家工业化的开展。改革开放后，社会主义市场经济体制的建立和村民自治的实行，农民由集体经营向分散经营转变，呈现出“原子化”状态，“家庭联产承包”“村民自治”“村委会”“村民代表大会”“村党支部”“乡政村治”等变量组合开始取代旧有因素成为影响乡村治理新制度选择的重要序列结构。随着税费改革和农业税的取消，国家提出了社会主义新农村建设的重要战略，“新农村建设”“税费改革”“农业税”“村务公开”“压力型体制”等关键词嵌入到以国家为主导的乡村治理制度从而实现“国家和农民合作”的制度选择中去。乡村治理制度是制度进行再重组，对权利和利益进行转移和再分配，在一定的历史阶段内，这个组合是否发生更替和彻底断裂取决于乡村治理制度中各政治变量嵌入制度选择的权重和重要性程度。

(三)行为—制度：行为主体与我国乡村治理制度结构的多维互动

行为和制度互动是制度变迁的动力和源泉。我国乡村治理制度中的相关行为主体包括：中央政府、地方政府和农民个体，它们之间的互动是一个相对复杂、相互博弈的过程。在乡村治理制度的变迁过程中，中央政府在乡村治理的过程中始终处于主导的地位，为巩固自身的权威和维护自身政权的合法性地位，保持国家的公正和统筹城乡社会经济发展，在不同历史阶段的环境节点上，中央政府带有强制性的正式制度安排始终推动着乡村治理制度的变迁，其优势在于重视乡村治理的顶层设计，整合与完善乡村治理制度中的中层设计和底层设计，减少正式制度嵌入到乡村非正式制度中实施的阻力，促进乡村社会中各行为主体形成“民主治理、自主治理以及合作治理”的正确选择。新中国成立后，中央政府废除了旧时代的封建乡绅精英统治的乡村治理模式而代之“人民民主专政制度”，却因为制度设计的缺陷导致高度集权的人民公社体制的出现，农民积极性、自主性和创造性受到扼杀，乡村治理制度必须改革；继而在改革开放之后出现了村民自治制度，尤其是在家庭联产承包责任制实行后，我国形成了乡政村治的新乡村社会治理模式。税费改革后，制度环境发生改变，乡村基层组织和乡镇基层政权出现赢利性经纪，“跑钱”和“跑项目”成为乡村基层组织和乡镇基层政权的主要任务，忽视了乡村基层组织“自我管理、自我服务” 的功能和乡镇基层政权“社会管理和公共服务”的重要职能，无法有效解决乡村公共事务。由此可以看出，地方政府既是执行制度的主体，也是制度变迁的阻力。

四、我国乡村治理制度的历史变迁

(一)增长回报及其自我强化：我国乡村治理制度的路径依赖性

路径依赖是历史制度主义最重要的理论范式，它强调历史进程中某个重要的制度、结构、社会力量、重大事件或者其他关系对当前制度所产生的方向、内容和模式方面的同质性的依赖性影响。其主要体现为制度变迁的增长回报性及自我强化趋势。所谓增长回报，在政治制度的话语背景下，主要是指在旧的制度、社会力量和关系要素的增长回报的倾向下不断自我维持、强化，使得制度保持稳定和延续的特征。在历史变迁中，我国乡村治理制度出现了严重的“路径依赖”现象：精英阶层统治的乡村治理结构固化及自上而下的单轨政治体制长期存在并延续。这种路径依赖现象对于国家而言，有利于维护和巩固国家政权在乡村社会的权威和合法性，汲取农村社会、经济资源维护自身的统治。对具有“政治保守”心理的农民来说，有利于减少政治参与的成本，避免政治现象过多地嵌入私人生活，这对于两者主体都具有增长回报的特性。由此制度在不断复制的生产过程中自我强化并形成正反馈机制，强化了路径依赖特性。制度传统中的认知、偏好和选择等成为制度变革的保守力量。同时，中央政府和乡镇政府是乡村治理正式制度安排的重要主体，在互动博弈的过程中形成了乡村利益共同体这一非正式制度，非正式制度的运行惯性也会牵制制度的创新。制度变迁一旦形成某种路径依赖，就会沿着固定的发展方向走下去并不断进行自我强化，直至最终走向“穷途末路” 的困境。乡村治理是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分，推进乡村治理现代化是促进乡村社会经济可持续发展的重要保障。由此，乡村治理制度必然出现断裂期，从而导致新的制度关键节点应运而生。

(二)关键节点及历史否决点：我国乡村治理制度的制度断裂

制度变迁的过程呈现一种“断裂平衡”的状态。“断裂平衡”的概念最早由古生物学家古尔德和埃尔德雷奇最先提出，所谓“断裂平衡”指的是被重大变化所打断之前长时期处于相对停滞和平衡状态。从历史制度主义来看，制度变迁可以分为几个阶段：正常时期、制度断裂“关键节点”时期和环境与制度安排保持平衡的正常时期。在制度断裂时期，正常时期的平衡被打破，新的制度变迁有可能实现。1978年改革开放和2006年税费改革是乡村治理过程中典型的“关键节点”。改革开放以后，随着社会主义市场经济的建立和村民自治的实施，人民公社时期“政社合一、党政不分”的高度基层政权管理体制被打破，旧制度发生断裂并进入新的时期。2006年我国进入税费改革时期，农业税不断被改革甚至被取消，“乡政村治”是新时期乡村治理的主要模式。但“乡政村治”需要提高农民的民主参政水平、参政意愿表达的范围依然很局限，这就存在制度设计上的“历史否决点”，所谓历史否决点就是制度变迁过程中关键节点上的最大障碍点，从我国乡村治理制度来看，“自上而下”的单轨政治体制悖于双轨政治体制的建设，农民民主参政水平和意愿不高悖于基层政治民主建设，这些都成为制度变迁的“历史否决点”。进行制度改革和常新，推进乡村治理现代化进程，必须打破这些“历史否决点”。

(三)制度路径创新：我国乡村治理制度的变迁选择

制度创新一般是指制度主体通过建立新的制度以获得追加利润的活动。[8]从我国乡村治理制度的变迁历程来看，改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的实施和社会主义市场经济体制的建立，我国出现了村民自治制度，又继而出现了“乡政村治”的乡村治理模式，成为制度创新的重要标志。然而本文认为，在现价段社会主义新农村建设和统筹城乡一体化发展的宏观背景下，通过推动乡村治理制度变迁来实现乡村治理现代化的空间潜力仍然非常巨大。

封建王朝统治时期，我国乡村社会的秩序主要由乡绅等精英阶层进行统治，在保守的政治文化体制和严格的等级、宗族观念下，我国对乡村社会实行的是一种“简约治理”。人民公社时期，在国家重工业发展的战略推动下，在农村建立了高度集权的基层政权组织。这两者形成了明显的“自上而下”的单轨政治体制。由于路径依赖和客观条件的制约，这种单轨的政治体制一直延续并得到强化，深刻影响着乡村社会的治理。当前阶段，我国正进入城镇化进程快速发展的阶段，农村社会呈现出边缘化的发展趋势，城乡矛盾突出，城乡结构发展不相协调，已严重制约乡村经济社会的发展，必须提高乡村治理的现代化水平。因此本文认为，我国乡村治理未来的路径选择应该是：重视乡村治理中的顶层设计和摸着石头过河相结合，完善农村基层组织自治功能和水平，注重政治动员和协同治理，注重城乡一体化治理，由此来推进国家治理体系和能力现代化。

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[7]孙维维.中西官僚制论域——关于中国官僚制进与退的思考[J].哈尔滨学院学报，2014，(8).

[8]李文涛，苏琳.制度创新理论研究述评[J].经济纵横，2001，(11).

责任编辑：思动

Village Administration：Transition From Traditional Way to Modern Approach——From a Historical Institutionalism Perspective

QIN Yao-jian，NONG Zhi-mei

(Guangxi University for Nationalities，Nanning 530006，China)

Abstract：Village administration makes a very important content in the system of national governance and competence modernization. Village administration system in China has experienced feudalism，people’s commune，after reform and open-up and before the reform of taxation expense，and after the reform of taxation expense. From the perspective of historical institutionalism，the system structure of village administration in China is affected by the national macro-system environment. There is a trend of them gaming with related political subjects. This system is path dependence which can be seen in the process of system transition. To promote the change of village administration from traditional way to modern approach，the “historic veto point” must be broken to adapt to the change of the subjective and objective conditions and to realize the change and innovation of the system.

Key words：the village administration；historical institutionalism；governance structure；historical changes

[中图分类号]C916

[文献标识码]A

doi：10.3969/j.issn.1004-5856.2016.03.006

[文章编号]1004—5856(2016)03—0025—05

[作者简介]覃耀坚(1989-)，男，广西覃塘人，硕士研究生，主要从事城市公共管理研究；农植媚(1990-)，女，广西南丹人，硕士研究生，主要从事人力资源开发与管理研究。

[基金项目]广西研究生教育创新计划资助项目，项目编号：YCSW2015134。

[收稿日期]2015-06-23