我国事业单位法人治理模式探析

江西省委党校 廖　敏江西省编办　邹　斌



我国事业单位法人治理模式探析

江西省委党校 廖敏
江西省编办邹斌

自改革开放以来，我国事业单位的现行管理体制和运行机制凸显出了社会程度不高、财政负担沉重、模式僵化等一系列问题，越来越难以适应社会事业发展的需要。探索建设事业单位法人治理结构，被认为是事业单位体制机制创新的关键一环，也是目前已明确的改革模式。而完善事业单位法人治理体系建设应当把握公平、法制和务实的原则。

事业单位 法人 治理

事业单位法人是我国特有的法人组织类别，它与行政机关法人、企业法人、社团法人等共同构成我国法人组织体系。截至2014年底，我国拥有事业单位111万个，事业编制3153万人，涉及教育、科研、文化、卫生、农业、林业、水利等多个行业领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中一直发挥着十分重要的作用。然而，我国事业单位数量众多，类型不一，队伍庞大，随着经济社会的高速发展，事业单位自身机构臃肿，效率低下等问题越发凸显，无法满足社会对公益公共服务日益增长的需求，难以适应当前经济和社会的协调发展。

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的总目标：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”事业单位作为政府主导下提供社会公共服务产品的主要力量，对推进现代治理。从根本上解决我国社会公共事业发展的深层次矛盾，具有十分重要的理论意义和现实意义。

1　事业单位法人治理模式运行情况

事业单位实行法人治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。在事业单位分类改革的方案中，探索建设事业单位法人治理结构，被认为是事业单位体制机制创新的关键一环，实际上也是唯一已明确的改革模式。国务院办公厅印发推进分类改革的配套文件中，就包含了《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，对事业单位法人治理结构试点工作进行了总体规划。按此文件要求，全国各地不同程度地开展了相关试点研究。

1.1组织架构

试点单位法人组织架构建设，遵循所有权、决策权、执行权相互分离、相互制衡和精干高效的原则，调整或平衡举办方、管理层、利益相关者及监督者之间的利益，以期达到“独立运作、自我发展、自我约束、自我管理”的目的。按照这个思路，各个试点单位最终所形成的组织架构，大体上分为两类。一种是理事会(董事会)模式为大多数试点单位所采用(如：北京朝阳医院、合肥一六八中学等)，具体是 “理事会+管理层+监事会”，其中部分试点没有专门设置监事会，内部自我监管的权限由理事会承担，或者专门设几名监事成员负责。另一种是管委会模式，即“管委会+执行层”，这种模式原本目的是为了整合行业资源，达到更加公平的提供公共服务的目的，但在实际运用中，采取这种模式的试点单位，其管委会仍局限在针对某个单位，实际上管委会等同于理事会。

1.2治理规则

就是通过制订章程，规范事业单位法人治理的制度载体和内部运行规则。章程一般包括以下内容：举办方权益，理事会构成、职责、运行制度，理事、理事长的产生方式、权利、义务，管理层的产生方式、职责，单位财产、经费使用与管理等。

1.3内部制度

为保障法人治理结构的正常运转，各个试点单位根据自身特点，不同程度地在完善内部管理制度方面开展探索。主要有：推动用人、用工和工资分配制度的改革，取消行政级别，实行全员聘用；建立理事决策失误追究制度；完善绩效考核制度；建立信息披露制度等。

2　事业单位法人治理模式问题分析

2.1事业单位法人自主权没有落实

在原有的事业单位管理体制中，政府扮演出资人和举办人的双重角色，对事业单位是直接、全面的管理，具有明显的行政化特征，由此导致事业单位原有管理体制的僵化。实现有效治理的前提，就必须重新界定政府(举办方)和事业单位(运营方)之间的关系，政府更多的应当站在一个投入者、监管者的位置，而不是直接插手事业单位的日常运行，这样既能有效激励事业单位独立发展，也能为其提供一个更加公平的社会公共服务发展环境。但现实中，由于举办方在对所属事业单位管理中存在各种利益，且就事业单位本身及职工而言，也不愿意脱离行业管理部门的直接庇护，因此，事业单位法人自主权很难得到真正落实。这是推行法人治理试点遇到多方阻力的主要原因，并且造成了理事会决策地位虚化的现象。

2.2相关配套制度未及时跟上

以理事会为主要架构的事业单位运行机制，仅是实现法人治理的一个方面，要保证这种机制独立、顺畅地运行，必然要求现行事业单位管理制度做出相应的变革。这次试点主要集中在探索建立事业单位内部治理架构上，而没有对外部配套管理制度进行调整，这就造成内部运行和外部管理的严重脱节，因此，这里建立的治理结构只有“形”而没有“神”。某个事业单位开展试点一段时间后，坚决要求退出试点，在调研座谈时，该单位负责人尖锐地指出：现在的试点就像“独舞”，没有其他的配套措施，与行业管理部门的关系很难准确界定，也完全摆脱不了现有的人事、社保、财政等政策约束。

2.3理论与实践存在偏差

推行事业单位法人治理作为一种全新的治理理念，试点中主要是借鉴公司法人和西方公益机构的模式。但是，由于事业单位的独特性以及国情的不同，在具体运用时遇到很多难以协调的矛盾。首先，外部理事推选没有形成制度化标准，随意性很大。大部分理事的产生方式实际上是政府部门拟定，其代表性缺乏，特别是缺少代表服务对象利益的外部理事；其次，缺少理事决策失误追究制度。对于外部理事可能与管理层形成利益同化的问题，缺乏必要的前瞻性制度设计和防范；再次，积极性不高。政府部门委派的理事，参加理事会决策时并没有真正的决策权，多数属于“走过场”，而代表社会服务对象的理事并没有认真履行理事职责的觉悟，事事点头同意，积极性不高，作用没有体现；最后，理事成员能力有限。理事应当对本行业情况比较熟悉，且具备相应的能力素质、知识水平、道德素养、责任精神和奉献精神，能达到这些条件的理事成员在基层较少，存在着不能履行、不敢履行、不愿履行等问题。此外，章程的地位和作用发挥、党组织在治理结构中的定位、理事长、管理层任命的合法性等，从试点情况来看，理论准备不足，在很大程度上也影响了试点的信心和进程。

3　完善事业单位法人治理模式的建议

事业单位法人治理体系建设应当把握的原则是：公平、法制和务实。

3.1科学定义事业单位法人

社会力量举办的公益服务机构是我国社会公益服务体系的重要组成部分。从国家层面来看，鼓励和引导社会力量兴办公益服务事业的政策非常明确，按照社会发展的需求，今后事业单位法人不能再以“国办”和“民办”作为分界标准，只要是设立宗旨以社会公益服务事业为目的，不以营利为目的，都应当给予相同的法人地位。事业单位的范围，应当是排除行政执法类和经营类事业单位后，再纳入民办公益性机构，并实行统一的法人登记管理制度。这样有利于构建公平、公正统一的社会公益服务管理体系，有利于社会资源、政府资源合理有序分配，有利于公益服务事业人才自由流动，促进社会公益事业的健康发展。同时，这也有利于推动政府向社会力量购买服务，促使政府从过去的“以钱养人、养机构”转变为“以钱养事”，为政府职能转变创造更好的条件。

3.2科学设计符合我国国情的事业单位法人治理模式

与西方公益性机构相比，我国事业单位的情况更加复杂、更加多样化，应当采用多种形式的法人治理模式，这是被大家普遍认同的。推进事业单位法人治理现代化建设，第一，要紧扣目标，现代公益事业组织作为与政府部门和企业完全不同的组织机构，组织性质的不同决定了组织形式和运行机制也必须体现公益事业组织目标的要求。改革不是为了提高事业单位的效益、更不是政府甩包袱，而是为公众提供更多、更优质的服务；第二，要抓住核心，“治理”的着眼点是促进社会参与，改革前期重点在于引入治理的理念，吸收社会各界人士参加事业单位法人的管理和监督，能达到这个目标，就是我国治理体系现代化迈出的极大一步，甚至不需要强求每个治理结构都要做到决策权、执行权、管理权分离，比如西方国家很多公益性机构的董事会既是决策者，同时也是监督者；日本公立大学的校长甚至聚三权于一身；第三，要结合实际，要在目前分类的基础上，根据事业单位的行业特征、规模大小、服务对象、公益属性等各种要素进行再分类，再配套设计相适宜的治理模式。顶层设计上只需规定原则性要求，具体的架构模式不能限定，可以列举多种形式供行业、事业单位参考；第四，要高层推动，相较于国企改革，事业单位的改革更加复杂，难度也更大。考虑到既得利益很难从内部打破，因此改革不宜由行业主管部门主导，而应当在高层强力推动，统一领导、集中决策，统筹协调整体推进；第五，要加快法制建设，明确事业单位的法律地位，事业单位的治理结构、运行方式要通过法律予以保障，相关配套政策要服务于体制机制建设的总体要求，财政、人事、社会保障等政策要根据改革要求做出全面调整。

3.3完善事业单位法人登记制度

依法行政是国家治理现代化的必然要求。完善事业单位法人登记制度，关键在于重塑政府和事业单位的关系，强调“准入”和“退出”规则，不再对事业单位法人的具体过程和具体业务进行干预，使政府由管制型向服务型、监管型转变。目前，在“准入”方面，应该有一个相应的制度和程序安排。在“退出”机制方面，应当做好衔接。当前事业单位承担公益性、基础性、普遍性的公共服务，所以，单位法人没有实行破产制度，而是实行注销制度，与现行事业单位的干部人事、财政管理存在一定的制度衔接问题，比如事业单位撤销后，法人代表一般很快会被组织部门调换岗位，内部职工相应调离，资产被主管部门处置，注销程序无法正常运行，这就给相关利益人造成了债务纠纷的隐患。事业单位法人退出机制应当和相关管理制度做好衔接，按照决定解散、撤销机构、资产清算、结清债权债务、注销法人、发布公告的顺序执行，并在法律层面上做出明确规定，以维护正常的市场经济秩序和社会公共秩序。

3.4健全事业单位法人外部约束机制

健全外部约束机制，一是梳理政府部门职责，整合各部门监管力量，建立统一的事业单位监管体系。当前由于政府力量有限，对事业单位的采取检查、评比的方式很难有实际效果，因此，政府的监管应当由前置监管向后置监管转变，发现问题时要严肃处理，但不要过多干预事业单位自身运行。同时，监督必须有法可依，并在一个相对固定的体系内运行，不得随意添加监督内容。二是完善事业单位法人绩效评估体系，科学设定评估指标。由于事业单位的复杂性，评估指标应当具体到某个单位，注意吸收各个方面的意见，特别是服务对象的意见。关键要做好评估结果的运用，通过激励和处罚机制，管理事业单位法人的行为。三是建立事业单位法人诚信体系。整合包括事业单位法人、登记部门和银行、公安等应用部门的力量，以及社会力量共同构建事业单位法人诚信体系，对事业单位法人的诚信进行严密监控，奖励诚信、处罚失信，形成事业单位法人诚信运转的良好风气。

［1］ 国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知［Z］.2011.

［2］ 黄恒学，孔雪琳.我国事业单位分类改革推进的现状、难点及化解之策［J］.中国党政干部论坛，2015（2）.

［3］ 马庆钰.如何认识从管理到治理的转变［N］.人民日报，2014-3-24.

F287

A

2096-0298（2016）07（c）-166-02

廖敏(1981-)，女，汉族，江西赣州人，中共江西省委党校公共管理学教研部，副教授，主要从事社会治理方面的研究；

邹斌(1975-)，男，汉族，江西丰城人，江西省编办，主要从事事业单位改革方面的研究。