“互联网+”下社会治理新模式效果评估机制研究

邓媛媛

摘要：从我国对城市社区治理模式的创新需求出发，以互联网时代下的大数据应用为切入点，深入分析武汉市百步亭社区、昙华林社区、江汉社区和常青花园社区的治理模式及其效果，探究社区治理模式的本质，构建完整的评估框架，并提出政策建议，以优化公共服务、提高政府的管理质量，服务于社区一智慧服务云平台，打造线上线下智慧社区。

关键词：互联网；社区治理；智慧社区；评估

中图分类号：F27

文献标识码：A

文章编号：16723198（2015）27-006803

l 引言

近来，我国的城镇化与现代化建设已进入关键时期，以政府为首的社会管理模式问题受到了学界广泛关注。由于结构失衡、规范失序、伦理失范等社会问题亟待解决，我国创造性地提出了网格化管理模式，将城市划分为网格进行整合与管理。然而，就实施效果来看，网格化管理并未很好地解决目前的问题。为优化政府服务、提高社会福利，学界借鉴国外经验，提出了由网格化管理向网络化治理演变的思路，即从传统的自上而下的垂直管理转变为横向的治理。鉴于网络化只是一个理念性的变革方向，究竟选择网格化管理、网格化治理或网络化治理作为管理模式，快速转变或渐进式作为变革方式都需要进一步研究。

当前，我国处于互联网新时代，网络融人社会各个方面，尤其是社会治理模式面临着由“线下”向“线上”扩展，以及由“线上”向“线下”延伸的两种不同趋势。在新的治理模式下，社会服务智能化、治理主体多元化、社会治理困境有效解决、新的社会关系正在建立。从社会现实角度看，“互联网+”时代，新模式是否促进跨界融合？从“善治”角度看，“互联网+”时代，新模式是否实现公共利益最大化，惠及民生？这一系列问题都需要进一步研究。本文拟从我国对城市社区治理模式的创新需求出发，以互联网时代下的大数据应用为切人点，深入分析武汉市百步亭社区、昙华林社区、江汉社区和常青花园社区的治理模式及其效果，探究社区治理模式的本质，构建完整的评估框架，并提出政策建议，以优化公共服务、提高政府的管理质量，最终探索出社区一智慧服务云平台，打造线上线下智慧社区。

1.1 理论意义

第一，拓展了社会治理模式理论。目前研究成果过于偏重管理技术方面的应用，对理论本质的研究较为缺乏。

第二，拓展了效果评估理论。注重宏微观信息的综合，结合宏观的社会治理理论与微观实证方法；注重社会学理论和经济学理论的结合。

第三，拓展了大数据、云治理和智慧社区的理论应用。把大数据、云计算以及互联网充分地运用到社会治理中，丰富了信息采集、分析和处理系统，为实现“善治”提供理论支撑。

1.2 现实意义

第一，使用大数据技术帮助政府进行治理思维与模式的变化，有利于提高城市社区管理和政府服务水平，社会福利得到改进。

第二，有利于实现社会服务智能化和人性化、治理主体多元化，提高政府服务效率、调动非政府主体参与社会建设与管理的积极性，使公民参与政府决策成为一种新常态。

第三，将评估框架纳入管理流程，有利于政府针对性地完善模式不足。

第四，有利于信息的采集与整合，为构建智慧社区与数字城市、云治理进行铺垫。

2 研究现状评述

第一类文献主要关注不同模式中网络本身和主体的构成。Heeks（2001）认为必须充分利用包括政府在内的各利益相关者的专有资源和比较优势。Rosenau（2006）认为社会治理模式下主体未必是政府，也无需完全依靠国家的强制力来实现。Stephen和Eggers（2008）认为网络化治理应包括第三部门政府、协同政府、数字化革命、消费者需求等。李鹏（2011）、田毅鹏（2012）、赵语慧（2013）、郭春乔（2013）等指出世界上大多数国家采用经纬网格。网格化城市管理模式是“万米单元网格管理法”和“城市部件管理法”相结合的方式。

第二类文献主要关注社会管理手段从网格化管理到网络化治理的转型。徐晓林、刘勇（2006）提出“政府善治”是城市政府在信息技术背景下治理模式的进化方向。孙建军等（2010）认为网格化管理实现了从“管制”向“服务”的转型，这一模式具有行政理念民本化、行政范围有限化、行政职能服务化等八个方面的特征。王名等（2011）通过分析北京市网格化管理成效提出网格化管理应结合各地实际而无全国统一模式。李鹏（2011）认为基于单元网格的网络将政府的垂直管理导向了扁平化管理，同时使单元网格间的信息流动、人员流动、物资流动更为便捷和顺畅，从而城市网格化管理转化为城市网络化治理是未来的发展趋势。

第三类文献主要关注网格化管理和网络化治理的效果。姚引良（2010）研究发现，参与网络合作的主体间信任和协同、环境因素中的上级支持和公众广泛参与，均会对网络治理效果产生积极的促进作用。汪习根等（2013）对宜昌网格化管理从信息制度、人事管理制度、矛盾联动化解制度、特定人群服务制度等方面进行了评估总结。杨海涛（2014）从管理成本、处置效果、服务效果三个指标进行绩效分析，提出将网格化管理技术与网络化治理理念相结合的创新性研究思路。夏玉珍（2014）认为分析网络治理的重点应放在政府、市场、社会这些不同工具和机制的相互协作上，并将“场域”和“资本”引入公共服务供给的治理网络中加以考察。

综合上述文献来看，目前针对管理模式的研究仍然属于零散式的、浅层面的研究，缺乏对社会管理模式内在本质的深入挖掘。其次，应用性研究较多，比较局限于对所取得成效及经验的概括总结分析，缺乏理论上的抽象与升华。另外大多文献关注管理模式的背景、特征和困境，较少涉及不同模式中“网”的构成、设计以及效果的分析，缺乏系统全面规范的研究范式和评估体系。

3 方法基础

3.1 结构方程模型与多项目评估相结合

参考Heckman（2010）的框架，将四个社区的案例抽象为社会管理模式的四个项目。构建结构方程分析多元主体（个体、社区及地区等）对网格化管理效果的影响机制，模型为：

Y=∑ax+∑βy+∑γZ

其中Y为结果衡量指标（信息下载使用次数、满意度、点击量等），x、y、z分别为个体、社区及地区特征变量。

通过多项目评估探析各管理模式的相对服务效果、各自优劣及适应人群。

3.2 定性分析与定量分析相结合运用以网络理论（Martin Kilduff）为基础的定性分析，对武汉市不同社区的网格化管理模式的特征属性进行抽象概括和比较分析；与结构方程、多项目评估的定量分析相结合，构成定性与定量结合的完整评估框架。

3.2.1 定性分析

一是以网络理论为基础（Martin Kilduff）的定性分析。将不同城市的社会管理模式进行抽象，比较其基本特征，对其演变轨迹做出定性分析，确定其演变轨迹属于目标引导或偶得。

内涵假设→网络成长路径→结构动力→冲突机制→对个体行动者的意义

二是变革四象限的定性分析。以Greenwood和Hinings（1996）和Weick和Quinn（1999）的理论为基础，利用网络演变的属性对不同城市社会管理模式的变革幅度进行界定，即不同城市采取了“持续”式变革还是“间断”式变革。

3.2.2 定量分析

定量分析以结构方程与多项目评估相结合的方法进行。

3.3 宏观分析与微观评估相结合

将武汉市四个典型社区的网格化管理模式视为自然实验，从微观个体层面、中观社区层面和宏观地区层面对网格化管理的本质与效果进行评估，系统区分不同层次因素对网络结构的影响程度。

4 研究主体及研究内容

4.1 研究内容

研究内容包括两个主体：一是网格化管理本质的研究；二是网格化管理代表性社区研究。具体内容如下：

（l）分析网络化管理的本质。网格化作为一种媒介，是社会管理的一种手段，在社会网络研究理论的基础上，需要理清网格化的本质，为探析“互联网+”下的社会治理新模式效果奠定基础。

（2）网格化管理代表性社区的研究，其中包括对不同管理模式特征、属性、实际效果的评估。通过案例分析的方法，将江汉模式、百步亭模式、武昌模式以及昙华林模式四种典型模式进行抽象总结、对比分析，以此得到网格化管理模式的效果。

4.2 百步亭模式

百步亭社区在社区建设的过程中打破了传统的“行政化一统天下”的社区建设的局面，政府职能发生了转变，变直接管理为间接管理，进而体现了“小政府、大社会”的社区发展要求。治理结构中，社区党组织是社区建设的领导核心，整合了社区的党组织资源，使得社区党组织成为了社区居民的主心骨。社区居委会是社区自治性服务体系的核心，百步亭社区实行社区建设取得了丰厚的成果。（l）形成了现代的、文明的社区文化氛围，大大提高了居民的素质，使得社区的精神品味得到飞跃的发展。（2）在百步亭社区内已经建立起了初步的社会信任，包括社区居民对百步亭花园社区的信任、社区居民彼此之间的信任感。（3）充分发扬社区民主，社区居民可以对社区工作者乃至社区自治组织进行一定的控制。

4.3 武昌模式

常青花园社区属于现代商住小区型社区，它形成了一种类似于传统社区才具有的融洽、紧密、互助的邻里关系，成为一种新型“熟人社会”社区。社区建筑面积400万平方米，43%的绿化率。社区内有1家三甲医院，7所幼儿园、4所小学、3所中学、1所全日制大学和1所老年大学。不仅有丰富多彩的中心活动场所、健身路、健身房、大舞池，还有完善的视频监控体系——治安邻里关照网、治安巡逻网、保安安防网、公安监控网的四级防范体系。

社区分为五个，每一个社区的管理人员，包括网格员在内为15人左右。在常青花园社区治理体系中，社区党总支起领导作用，管委会、居委会发挥主导作用；其他参与社区治理的主体包括社区党小组、物业、业委会，还包括政府职能部门和辖区单位；由社区居民组成的志愿团体、自治组织也是社区治理的主体。在多元治理主体中，社区党组织呈现党总支、党支部、党小组和楼栋党员核心四级网络。社区与物业、职能部门、辖区单位联合，建立多层次共驻、共建、共享机制。社区建立了党建联席会轮值主席制，建立社区、业主委员会、物业三方联动机制及社区与政府职能部门联席会议等机构，从而形成了常青花园社区共驻共建共治共享的治理体系。

4.4 江汉模式

江汉区地处长江与汉水的交汇处，是武汉市最繁华的中心城区，面积33.43平方公里，实有人口65万人，辖116个社区。2000年，江汉区被民政部确定为全国社区建设实验区，十年多来围绕创新社区管理体制和工作运行机制，进行了一系列改革探索，“江汉模式”被民政部在全国推广。2002年和2009年先后被民政部评为全国社区建设示范城区。

4.4.1 背景和动因

江汉区社区管理体制创新源于“四进社区”工作的推进带来居委会工作中暴露出的一系列问题：一是由于各类社区专干之间缺乏统一管理和相互协作，存在职能交叉、工作重复、忙闲不均、工作效率不高、信息孤岛等现象；二是政府各职能部门把工作向社区延伸，不仅增加了社区居委会的工作负担，使社区工作行政化，而且使其群众性自治组织的性质难以体现；三是社会组织的发展虽有所加快，但仍存在着数量偏少、规模偏小、公益类社会组织发展缓慢、参与社区建设不足等问题。四是各类社会管理主体管理职责不清，各自分工不明，相互对接困难，社会管理中交叉错位与断层缺位的现象同时并存。五是随着城市化的加速推进、利益格局的不断调整，社会管理呈现出管理对象日趋多样、管理事务日趋复杂、管理活动日趋开放等特征，各种社会矛盾、社会问题的不断凸显，传统的管理体制和公共服务手段、方式已难以适应新形势下城市管理与社会建设的要求。为破解这些问题，江汉区启动了整合社区公共服务资源，创新社会管理体制和工作运行机制的实践创新。

4.4.2 主要做法

一是构建街道社区综合服务协管机制。在街道层面设立街道社区服务中心，将街道与社区公共服务和协管相关的人员集中到街道社区服务中心，成立综合服务部和综合协管部，设立“一门式”服务窗口，承接政府公共服务和城市协管工作。二是强化社区居委会的主体地位。赋予社区居委会对社区公共服务站行使五大权力，即：人事建议权、评议监督权、事务协调权、困难群众救助保障资格评议初审权、经费使用把关权。三是创新社区自治载体，提高居民自治的专业化水平。实施社区建设项目制管理，提高居民自治的有序化程度。四是推进区域化党建，统筹辖区发展。

4.4.3 成效

通过街道基层社会管理体制创新，一是构建了便捷高效的公共服务平台。以社区为基本单元设立社区公共服务站，推行“一专多能”，有效地整合了资源，强化了服务群众的功能。任务承担由过去的苦乐不均向同岗同责转变，信息资源由过去的分头采集向综合共享转变，协调配合上由原来的各负其责、纵向联系向分工协作、横向互动转变，实现了社区管理的扁平化、精细化、信息化，社区服务的全覆盖、全天候、零距离，促进了惠民工程的实施，得到了广大人民群众的欢迎。二是打造了集约聚力的共建共享平台。强化了社区自治功能，既理顺了基层政府及其派出机构与社区居委会的关系，也促进了社区居委会职能的归位。使居民自治由“无序化”向“有序化”转变、由“零散化”向“组织化”转变。三是提升了构建和谐社会的能力。管理凸显实效，江汉经济社会发展总体水平始终走在全市中心内城区前列，2009年江汉区相继获得全国和谐社区建设示范城区、全国现代服务业综合改革试点示范区等国家级荣誉。

5 结论及政策建议

以建设国家中心城市为主线，围绕幸福武汉、生态宜居武汉、文明武汉建设，作为优秀社区对武汉市社区模式改革进行经验借鉴。城市网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式。

互联网技术对社区治理产生了深刻的影响。从居民角度来说，物联网、移动互联、云计算等先进技术在智慧社区中的应用，接人端口本地化的020服务商家，为居民提供信息咨询、法律互助、社区购物等八大服务，也为社区管理部门、社工服务机构与社区居民之间搭建起沟通的桥梁，大大提升了居民满意度和解决问题的效率、反馈机制。从工作人员角度来说，将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题，对管理对象、过程和评价的数字化，保证了管理的敏捷、精确和高效，将过去传统、被动、定性和分散的管理，转变为今天现代、主动、定量和系统的管理。

网络化是未来社区治理的趋势。应充分挖掘网格化管理的理论渊源，以弥补当前在理论研究方面的欠缺，并为社会治理模式创新提供理论上的指导和支撑；应评估网格化管理及其社区治理效果，扫除技术上的盲点。