基于有效治理的村级财务管理模式重构

周常青

(黄冈职业技术学院 商学院，湖北 黄冈 438002)



基于有效治理的村级财务管理模式重构

周常青

(黄冈职业技术学院 商学院，湖北 黄冈 438002)

农村财务管理经历村级会计委托代理制等多种模式，但都没有有效解决村级财务管理混乱的问题。原因是会计委托代理制等管理模式只是解决了村级财务管理某一方面的问题，不是一个全面的财务治理体系。健全的财务管理模式包括管理主体、客体、载体三个静态要素和决策、核算和监督三个动态要素。根据这一框架要求，可构建“分层决策、内外监督、自主核算、绩效补助”的村级财务管理模式。

有效治理；农村；财务管理；管理模式

在广大的中西部地区，农村财力薄弱，财务管理混乱，成为美丽乡村建设中的难点和焦点问题，制约着城乡一体化的进程。实践中，村级财务管理模式经历了村账村管制、农村财务双代管制、村账乡代管制、村级会计委派制、村级会计委托代理制等改革试验，但效果并不理想，都没能有效解决村级财务管理混乱的问题。究其原因，这些管理模式只是解决了财务管理某一方面的问题，不是一个全面的财务治理体系。全面提升村级财务管理水平，必须重构村级财务管理模式。

一、村级财务管理模式分析框架

村级财务管理模式是为实现村级财务管理目标而设计的财务管理机构和组织分工等要素的有机结合。财务管理模式为财务管理目标服务，不同的财务管理目标必然要求有不同的财务管理模式。村级财务管理模式是财务管理要素的一定组合，不同的组合形成不同的财务管理模式。

村级财务管理要素，从静态的角度来看包括财务管理主体、客体和载体。主体，是指参与村级财务管理的组织和个人，即由谁管理。客体是指村级财务管理的对象，即管什么。载体，是指村级财务管理的手段和方法，即怎样管。在静态三要素中，管理主体是最基本要素，由哪些组织和个人参与管理，参与人之间各自的权限职责是什么，这些问题在财务管理模式中起着基础性作用。

从动态的角度来看，村级财务管理要素包括财务决策、财务核算和财务监督。财务决策是指对村级财务目标、财务政策进行选择和决定的过程。财务核算是指对村级财务收支进行确认、计量和报告的过程。财务监督，是指对村级财务活动的合法性、合理性和效益性进行的监察和督促。在动态三要素中，财务决策是最核心要素，是实现财务目标最基本的保证。村级财务管理模式必须回答村级财务决策权的分配、决策的依据、决策的程序等问题。

二、现行村级会计委托代理制存在的问题

现行的村级会计委托代理制，是指在村集体资金“四权不变”的基础上，村集体与乡镇会计委托代理服务机构签订委托记账协议，由会计委托代理机构对村集体财务活动进行代理记账，对村级财务实行“五统一”管理的农村财务管理制度。所谓“四权不变”是指村集体资金的所有权不变、使用权不变、审批权不变、监督权不变；“五统一”是指统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档。村级会计委托代理制的推广，在一定程度上规范了村集体经济组织的会计行为，在化解村级负债、促进基层党风廉政建设等方面起到了一定作用。

然而，把村级会计委托代理制放在财务管理模式分析框架下，就会发现它存在着以下不足。

(一)村级财务管理目标不适应村集体经济发展的需要

长期以来，村级财务管理的目标被设定为规范有序。规范有序是常用于财政资金管理的一个要求。这也意味着政府将村组织的管理视同行政事业单位管理。然而村组织在功能性质上与行政事业单位有很大的区别。村组织是一个生产性的集体经济组织，追求盈利是村组织的职责，只不过我国现在以村民自治的方式把部分农村的社会管理职责让村集体经济组织承担了。以规范有序作为村组织财务管理的目标，使村组织放弃了发展集体经济的追求，规范有序也失去了动力。在没有内生动力的背景下，只有靠强大的外部监督力才能保障规范有序。强大的外部监督需要大量人力、经费等资源支持。在资源供给紧张的情况下，村级财务管理规范有序的目标必然落空。

(二)村级财务管理客体不能完整反映村集体经济组织的经济状况和成果

村级财务管理的客体应该包括村组织所有的经济资源。在村级会计委托代理制模式下，财务管理的内容仅包含村组织的资金。村组织的资产和资源均没有纳入财务管理范畴，成为村委小金库的重要来源。村干部侵占村组织的资产资源日益严重，已引起了政府注意，近年来开始组织了村组织的资产、资源和资金的清查。但仍未将资产资源纳入村级财务管理的范畴进行持续系统管理。

(三)村级财务管理的主体权责不明，职责错位

理论上，村级财务管理的主体是村民及其委托的村委干部，基层政府对村级财务管理进行指导和监督。在村级会计委托代理制下，没有有效的制度和机制让村民参与财务管理。该制度下设置的民主理财小组名义上是村民的代表，但大多数地方理财小组并非民主选举出来而是村干部指定的，实际上是村委干部的工具。基层政府本应指导和监督村级财务管理，但基层政府通过代理会计核算，直接参与了村级财务管理。在行政代理体制下，基层政府部门对村级会计核算工作也差强人意，经常与村委之间相互推卸责任。

(四)村级财务管理的决策机制缺失

村级财务管理主体职责不明，必然导致财务决策权限不清，村委主要干部独揽决策大权，但没有承担相应责任。村民希望参与财务决策，但没有合理途径。此外，村级财务决策的依据、决策的程序、决策的责任追究机制都缺乏制度保障，导致村委主要干部在财务决策时的随意性，享有决策权力，却不承担决策后果。

(五)村级财务管理监督机制失效

村级财务管理的监督包括政府监督与村民监督。但当前的监督是失效的。基层政府的主要精力都放在招商引资培育财源工作上，对村级财务监督的重视不够，对农村工作一味求稳，自己没有精力监督，更不愿发动村民对村级财务进行监督。政府部门对村组织的财务审计监督，仅有一部农业部部门规章《农村集体经济组织审计规定》，专业审计部门介入村集体财务审计的法律依据不足。负责村组织财务审计监督的乡镇农经部门大多数出身于农业技术管理岗位，没有财务审计专业知识和技能，无力承担村级财务的审计监督职责。村民监督承担着过高经济成本和社会成本。经济成本是指因参与村级财务监督支付的费用、耽误的工时等，外出务工人员对村级财务监督的经济成本特别大。社会成本则是村民个体因对村级财务的监督而带来的心理、社会成本，因为监督会给他们带来打击报复、冷嘲热讽、人际关系流失等。

三、村级财务管理模式重构

解决村级财务管理的问题，需重新构建村级财务管理模式。重构村级财务管理模式，首先要调整村级财务管理目标。村组织既然是个生产性经济组织，就应该比照企业设定财务管理目标。在农村集体经济基础薄弱迫切需要发展的当前，村级财务管理基本目标应该设定为保证集体资产资源的保值增值。

为实现这一目标，需要改进村级财务管理的决策、监督和激励机制。村民、村委干部、基层政府在村级财务管理中职责分明，各司其职。村民履行当家作主权利，参与村级财务管理，拥有最高的决策权和监督权；村委干部作为受托者负责日常财务管理，拥有村集体经济的经营管理和财务决策权，并对村集体经济资源保值增值负责；基层政府不再直接参与村级财务管理中，专门负责对村级财务管理的指导和监督。也就是分层决策、内外监督。

分层决策就是将村级财务管理的决策权在村民和村委干部之间进行合理分配。理论上村组织的最高权力属于全体村民组成的村民大会，但村民外出务工成为农村普遍现象后，组织村民大会确非易事。现实的做法是以村民代表大会作为村级最高权力机构。村民通过选举与罢免村民代表行使自己的权利。村民代表大会作为村级最高权力机构负责审核批准本村经济社会发展规划、本村财务管理制度、年度项目建设计划、年度财务预算和决策、重大资产资源处理事项。村民委员会是村级财务管理的日常机构，受村民代表大会的委托并接受村民代表大会的监督，负责提出财务管理制度和各项规划的建议，具体实施日常财务收支、资产处理、资源开发事务的管理，完成村集体资产、资源的保值增值任务。村民委员会在进行财务决策时必须以国家法律法规、政府的指导意见和村民代表大会制定的制度、规划为依据，属于村民代表大会审批的事项必须提出方案报村民代表大会审批。

内外监督，是指建立政府的外部监督和村民内部监督相结合的监督体系。政府监督是指乡镇政府及相关部门对村级财务的监督，具体方式包括乡镇审计部门对村级财务的定期审计，纪检监察部门对村干部执行财经纪律的监督，财政部门对投入村级建设的财政资金的监督管理。村民监督是指村民及村民代表对村级财务的监督。

加强村级财务的政府监督就是强化基层政府监督的主体责任，将村级财务管理水平、村民满意度、村集体经济发展水平等指标纳入乡镇领导的考核体系中，作为乡镇主要领导的政绩考核内容。同时改组乡镇村级财务监督组织机构，财政所不再代理村级会计，对村级财务专司监督审计职责。

加强村级财务管理的村民监督，需要降低村民监督的成本，提高村民监督的能力。在这一过程中，村级党支部应发挥党的领导作用，通过村民代表大会、村民财务质询会等形式，组织村民对村级财务进行监督。对复杂的、重大的财务问题还可以通过委托会计师事务所进行审计，向村民报告审计结果。村党支部还应通过财务知识讲座、财务政策宣传、财务质询、审计结果通报等多种形式，为村民提供培训服务，提高村民财务监督能力。

在分层决策、内外监督的体制下，村级财务会计核算就无需通过行政力量让财政部门的村级会计核算服务中心代理了。推行村级会计委托代理制在一定程度上规范了村级会计核算行为，但剥夺了村级会计核算权力，不利于村组织的长远发展；以行政代理的方式进行会计核算服务，又决定了村级会计核算的服务水平不高，效果不理想。让村组织自主进行会计核算，归还了村组织的核算权，使履行村组织管理职责的村委会在财务管理上权责一致。政府回归其本来职责，通过培养会计人才、规范财务票据、推行财务制度、审计财务资料等方式对村级财务管理进行指导和监督。近年来，通过新型职业农民培训、一村一名大学生等方式，已经为农村培养了大量实用人才，村组织完全有能力自主核算。基层政府只需加强指导和监督，提高村级会计核算的科学性和规范性。

政府除对村级财务进行监督外，还应该通过绩效补助的方式促进村组织集体经济的发展和财务管理的规范化。绩效补助，就是根据预算绩效管理的原则，向村组织安排农业发展资金和农村公益事业建设资金。通过设定科学的绩效评价指标，对农村基本公共服务、基础设施、产业发展水平进行绩效评价。根据绩效评价结果安排财政补助资金，绩效优良的优先安排，绩效较差的不安排或者少安排。通过绩效补助制度，明确村组织的权力属于全体村民，村级社会经济发展的主要责任也是村组织和村民，政府只是农村社会经济发展的指导者、支持者。农村经济社会发展最终依靠的仍是村级集体经济的发展壮大。

四、新型财务管理模式实施的条件

分层决策、自主核算、内外监督、绩效补助的村级财务管理模式，厘清了村民、村委干部、基层政府在村级财务管理的职责和权限，能够有效调动村民、村委干部的基层政府部门村级财务管理的积极性，是一个责任清晰、权利明确的财务管理模式。实施这一模式也要求村民、村委干部、基层政府及其部门积极参与，是对农村社会管理方式的重大变革。具体任务要求包括以下几个方面。

(一)建立村民参与财务管理的渠道

新的财务管理模式与村级会计委托代理制等模式的区别，就是将村民作为财务管理的重要主体之一，体现了民主理财的原则。当前留在农村以务农为主的农民对村级财务管理非常关心，参与意愿非常强烈。建立村民参与财务管理的渠道，目标是确保村民在村级财务管理中的决策权和监督权，具体方式可通过村民选举产生代表，组成村民代表大会，履行村级财务最高的决策权和监督权。村民代表对所在村组的村民负责，村民有权罢免不能正确履行职责的代表。

(二)构建系统的村级财务管理制度

将村级财务管理的日常工作委托给村委干部后，对村级财务的控制主要通过村级财务管理制度去完成，村民及其代表的任务是监督村委干部是否执行了财务制度。因此健全的财务制度在新的财务管理模式中至关重要。这些财务管理制度应该包括村级财务的预算制度、决策制度、收入管理制度、成本费用控制制度、资源管理制度、资产管理制度、财务信息披露制度、财务监督与审计制度等。

(三)重组村级财务管理组织体系

新的村级财务管理模式中，村民、村民代表、村委干部、基层政府部门各司其职，权责清晰。原村级会计委托代理制下，理财小组没有真正发挥财务监督作用，存在的意义不大。新的财务管理模式下由村民及其代表直接行使财务决策权和监督权，就无需理财小组了。新的模式下，财务会计核算工作由各村自行完成，乡镇政府所设立的村级会计核算中心可更名为村级会计服务中心，做好三件事：一是对村集体经济财务管理包括会计核算进行指导，如帮助村集体经济组织制定财务管理相关制度等；二是规范村集体经济内部往来票据；三是对村集体经济财务进行审计监督。

(四)建立具有战斗力的农村基层党组织

组织村民选举、召开村民代表大会、制定村级财务管理相关制度，需要一个强有力的组织来完成。在农村这个组织只能是基层党支部。农村基层党支部是党在农村的旗帜和战斗堡垒，应代表最广大村民的利益，承担起组织村民参与财务管理的任务。从政府的角度来看，就是要加强基层党组织的建设，包括党员人才培养、经费保障等。

(五)加强村集体经济组织人才供给与培养

在健全村级财务管理发展村集体经济的任务中，最关键的要素是人才，最稀缺的也是人才。作为农村公共物品的提供者，政府的首要职责是提升农村人力资源水平。重要工作包括三项：一是农村优秀党员、社会工作者的培养，他们是组织村民参与财务管理的重要人才；二是农业产业化相关的专业技术人才，他们是村集体经济发展不可或缺的人才；三是对一般村民的培养和教育，他们的素养和政策水平对村级财务行为有着重要影响。政府应该以基层党建为抓手，以优秀党员干部的培养为重点，带动农村经济社会发展人才的培养和村民教育。在农村自我发展体系还没有建立起来之前，政府还可以通过选派优秀企事业单位干部支援农村，即直接向农村供给优秀人才。

做好以上五个方面的工作，分层决策、自主核算、内外监督、绩效补助的村级财务管理模式就能够有效运行，农村财务治理面貌也将焕然一新。

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[责任编辑：吴祝平]

2016-09-19

湖北省会计学会立项课题“湖北省村级财务管理模式创新研究(HBKJ201330)”。

周常青，男，湖北红安人，商学院院长，副教授。研究方向：财务管理、高职教育。

F302.6

A

1672-1047(2016)05-0081-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2016.05.21