建立和完善现代政府预算制度是推进反腐倡廉建设的有效路径

汪顺华

（中共绩溪县委党校 安徽 绩溪 245300）

党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度”。这项决定的颁布为实现真正意义上的预算公开透明、接受更多监督的改革方向，也为从源头上、制度上推进反腐倡廉建设找到了切入点和有效路径。

一、推进财政税收体制改革，建立现代财政制度，是实现国家治理体系现代化的内在要求

财税体制有优劣好坏之别，国家治理也有落后与先进之别。财税体制要在国家治理中发挥“基础和重要支柱”的作用，一定是指优良的财税体制。因此，我们可以这样认为：推进财政税收体制改革、建立现代财政制度是实现国家治理体系现代化的内在要求。

（一）建立一个人民真正当家做主的现代财政制度是反映社会主义政治文明的重要标志

建设社会主义政治文明，实现国家治理体系的现代化，必须要建立一个人民可以真正当家作主的现代财政制度。从某种意义上来说，它也是反映社会主义政治文明的重要标准。而将市场与政府之间的关系厘清则是我国科学建立现代财政制度的重要节点。现代财政制度的建立不仅要与该国的国家治理制度相匹配，还应该与现代的市场经济发展现状相匹配。我国目前迫切需要建立一个人民真正当家作主的现代财政制度。可以确定地说，没有现代财政制度，中国也很难建设成一个公平、正义、善治的现代国家。

（二）推进财政税收体制改革、建立现代财政制度是全面深化改革的重点

1.财政是国家治理的基础和重要支柱

构建一个科学现代化的财政预算管理制度是建立现代财政制度的重要基础，现代财政预算管理制度建立之后，即可以对财政预算以及财政决算进行更加科学、法制化的管理。十八届三中全会《决定》明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”从上述论述当中我们明显可以看出：该《决定》针对我国财政改革所提出的要求是丰富的，它的提出有助于我国更好的实现国家治理，也有助于我国社会的长期稳定和长治久安。

2.现代财政制度的核心是预算管理

十八届三中全会《决定》明确提出我国应尽快建立现代化的财政制度。建立现代化财政制度需要做的工作有很多，主要有如下几个方面：（1）有效完善现行的税收制度；（2）科学改进当前的预算管理制度；（3）有效构建支出和事权更为适应的制度。而其中最为主要的工作即是构建好预算管理制度。科学预算管理制度的构建必须要遵循如下原则：（1）法制化原则。这里所说的法制化主要是指预算管理制度的构建必要要依据我国的相关法律法规而构建，任何与我国现行法律法规相违背的预算管理制度均是不合理的。（2）规范性原则。我国现代预算管理制度的构建必须要具有一定的规范性，所规定的制度不能致使财政收支呈现出随意性的状态。（3）完整性原则。这里所说的完整性主要是指现代预算管理制度的构建必须是完整的，包含现代预算管理制度的各个方面，缺一不可。总而言之，预算管理制度是现代财政制度的核心内容，在党中央的领导下我们必须要尽快建立科学、有效的预算管理制度。

二、我国现行预算管理制度存在的问题是导致廉政风险不可忽视的因素

我国由于财政管理政府和市场的关系还没有完全界定清楚，再加上相关制度的缺失以及传统监督的失效，也在一定程度上导致我国现行的预算体制中存在着诸多的廉政风险，存在着滋生腐败的严重隐患，如私设小金库、滥用公款、跑“部”“钱”进、权钱交易、“三公”消费居高不下等，这既与建设社会主义民主政治和现代国家治理体系的要求不相适应，还使我国在经济高速增长的同时，种种社会问题也在不断积累，引发社会矛盾和社会冲突。具体表现在以下几个方面：

（一）预算不规范，预算过程中存在潜在的廉政风险

预算过程主要包括预算编制、预算审议批准、预算执行和决算。在当前的中国，因为在预算方面存在诸多的不规范情况，致使在预算的若干环节上均不同程度上存在廉政风险。

1.预算编制粗糙，不详细、不具体

众所周知，预算内容的编制其主要目的便是为了有效确定具体的预算指标数以及对各项收支项目的具体数额进行有效确定。从某种意义上来说，预算的内容编制的越详细、越明确、越具体，它对于我国各级政府活动也就会显示出更强的约束力。当前，我国政府预算内容并不是十分透明且较为粗糙，缺乏透明性且具有一定粗糙性的预算内容也为部分政府部门或个人挪用预算、虚报预算留下了漏洞，提供了可乘之机。

2.预算的审议批准流于形式

根据世界上很多国家的成功经验，我们可以明显看出：一个国家的政府预算必定是在下一个财政年度开始之前就已经着手编制并成功编制完成。然后再经过该国相关立法机构对政府预算进行审议和批准之后方能被最终确立为正式的政府财政预算。而在当前的中国，政府财政预算主要是由人大进行审批，在很多情况下也仅仅只是起到了走过场的作用，并没有对政府的收支活动发挥出有效的规范和约束作用，再加上相关监督机制的低效性也在一定程度上滋生了廉政风险。

3.预算执行中存在违规失规的现象

众所周知，预算执行所包含的环节有很多，主要包含有如下几个环节：（1）收入征缴；（2）指标审核；（3）支出资金拨付；（4）预算调整等。而在当前的中国，部分政府部门长期不同程度上存在着下面几种现象：（1）不按照收支两条线进行管理；（2）预算收入刻意不上缴；（3）长期挂账等。上述现象的存在主要是因为我国当前的预算执行具有一定的随意性，对于政府活动很难形成有效的约束力导致的。这也在某种程度上给不法分子提供了利用拨款审批权寻租的机会。

4.决算与预算存在较大差异

除了上述几点之外，在中国目前在财政收支的预算和决算数差距这一严重问题。很多政府部门的财政决算草案的编报也显得不够准确。这也在一定程度上致使决算原本应有的作用流于形式。除此之外，在当前中国的政府预算仍然缺乏这样一个报告——政府资产负债信息的报告。这种情况的存在也在某种程度上导致政府负债成为了一笔糊涂账。公众对于政府的负债情况、现金流情况以及各项收支明细也很难进行有效的审查和监督，这也在一定程度上给廉政风险埋下了隐患。

（二）预算不完整，预算外资金和制度外资金的存在容易导致廉政风险

我国在计划经济时期，关于财政资金就有了预算外以及预算内的严格区分。这里所说的预算外资金其实指的就是不受正规财政管理制度约束且没有纳入政府预算管理的财政资金。尤其是上个世纪八十年代之后，我国政府的预算外资金的规模也呈现出连年上升的态势。同时，还出现了体制外资金，即在制度之外运行的资金，并成为许多地方制度外收入的重要来源 。由此，当前中国的公共资金也主要由如下几个部分组成：（1）制度外资金；（2）预算外资金；（3）预算内资金。这种情况的存在与预算的完整性原则也是严重背离的。可以说制度外以及预算外资金的现实存在为各部门将预算内资金转化为预算外资金提供了可乘之机，也为部分部门私自设立小金库、公款吃喝提供了可乘之机。

（三）预算不透明、不公开，缺少有效监督容易导致廉政风险的产生

财政预算是一个国家财政信息反映的重要载体，衡量一个国家的财政体制是否公开透明的重要指标也反映在财政预算的编制、审议、执行以及监督等各个环节当中。据2002年IMF对世界上三十五个国家的财政信息透明指数调查的公布结果当中，我们可以看出中国的财政信息透明度指数位居末位。财政资金使用效率低、浪费比较严重已成为提高政府公共治理效率的主要障碍。而对于普通的公众而言，就更无法接触到我国各级政府的财政预算报告了。预算不透明、不公开以及缺少有效监督等问题也非常容易导致廉政风险的产生。

三、建立完整规范、透明高效的现代政府预算管理制度可以从源头上防治腐败

我国的反腐倡廉工作要想真正取得实效性，要从限制政府的征税权和预算开支开始， 尽快改进现有的预算制度。当前，应重点推进以下几个方面的改革和制度建设。

（一）确立财税体制的核心价值

增进全社会和每一个国民的福祉总量，是与我党全心全意为人民服务的根本宗旨和执政为民的本质要求相一致的，应成为财税体制改革的核心价值追求，成为优良财税体制改革的主导价值和基本立场。反思过去我们的财税体制改革，最大的缺憾就在于无视上述终极的核心价值。因此，要让财税体制在国家治理中的“基础和重要支柱”作用真正发挥，就要坚定捍卫这一核心价值，高度重视其在财税治理中的导向功能、定位功能、激励功能等作用的充分发挥 。

（二）完善立法，强化财政监管，实现财政管理制度法治化

1.考虑修改《宪法》中有关政府征税权的条款

我国的《宪法》、《预算法》必须要明确对以下内容进行规定：（1）政府的预算支出需要在人民代表的审批下方能执行；（2）政府若要征税必须要经过纳税人代表的同意。与此同时，还必须在实质上“做实人大”，使人大代表能真正代表纳税人的权利、要求和意愿。

2.要强化财政监管，把大家的钱袋子管好

我国现行的预算法从某种意义上来说即是财政部门的工作条例。《预算法》的存在也为我国财政体制建立制定了一定的规范和约束。但是从《预算法》公布至今，我国竟然没有公布和处理一项违反《预算法》的事件。这种情况的存在也充分表明我国在财政监管方面还存在很多不足。而这次预算法的修订，历经数年，四易其稿，而且公开征求民众意见是值得肯定的。

3.建立和完善为确保财政信息的公开透明的相关法律

按照全面推进依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会的要求，财政信息的公开透明，必须由法律提供严格有效的法治保障。应制定《财政基本法》、《信息公开法》、《转移支付法》等配套法律，使得在财政信息的公开上有章可循，提高纳税人的维权意识，避免财政信息公开过程中的随意性，保障财政透明化。

（三）改进年度预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制

《预算法》规定：我国当前的预算审批主要包括如下三个方面的内容：（1）收入；（2）支出；（3）收支平衡。在上述三项内容当中，收支平衡是核心内容。而财政支出规模以及政策并未列入核心内容之列，这也在一定程度上造成了预算执行“顺周期”问题。这种情况的存在不仅会严重影响到我国政府的逆周期调控的政策效果，对于依法治税也是非常不利的。所以，十八届三中全会《决定》明确提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这项改革对于依法治税以及改善我国政府的宏观调控效果，加强人民代表大会对于政府预算的监督与审查工作具有一定的促进作用。

（四）实施全面规范的预算公开制度

从世界上发达国家的成功经验中我们可以得到这样的启示：我国目前必须要结合自身的实际情况有条不紊的推进预算公开制度的建立和完善，在尝试的基础上逐步对公开的范围进行扩大。除此之外，还应该不断地将公开的内容进行细化，对预算公开的监督检查制度进行强化。全国人大常委会近期通过的《预算法》修正案将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，从某种意义上来说也是预算法修改的重要进步。它对于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败也是非常有利的。