论养老金并轨制下机关事业单位职业年金制度的完善

韩明君 李 聪

（西南民族大学管理学院 四川 成都 030027西南林业大学经济管理学院 云南 昆明 650224）

长期以来，我国企业职工养老保险与机关事业单位养老保险采取两种完全不同的制度。机关事业单位工作人员的养老金不需个人缴费严重损害社会公平，同时庞大的职工人数和尤为突出的人口老龄化问题，让部分地方财政部门压力巨大，超过其支付承担能力。因此，2015年初我国机关事业单位养老保险制度改革，实现与城镇企业职工养老保险制度的并轨。随后配套政策《职业年金办法》出台，这对减少事业单位养老金改革阻力、缩小企事业单位待遇差距、保障事业单位人员改革后养老金待遇不降低、减轻国家财政负担、维护社会稳定和谐有重要意义。

一、我国职业年金制度具体内容

（一）资金筹集方式

《机关事业单位职业年金办法》（以下称办法）规定，职业年金由单位缴费、个人缴费、投资收益和国家规定的其他收入四部分组成。主要费用是由单位和个人承担，职工工资总额的8%由单位缴纳支付计入职工个人账户，个人缴费工资总额的4%由单位代扣，也划入职工个人账户。两主体的缴费基数与基本养老金缴费基础保持一致。

（二）管理模式

职业年金采取个人账户管理模式，且个人缴费实行实账积累。具体有两种情况：对于财政全额供款的单位，单位缴费部分采取记账方式，根据国家每年统一公布的记账利率计算利息，财政在工作人员退休前拨付资金；对于非财政全额供款的单位，单位缴费必须实缴形成职业年金基金。

（三）支付方式

工作人员达到法定退休年龄，办理退休手续后可选择将职业年金一次性购买商业保险，根据保险公司规定领取待遇，也可以选择按照计发月数按月领取个人账户的职业年金。如果工作人员死亡，职业年金个人账户余额可以继承。

此外，如果工作人员的工作单位发生改变，职业年金个人账户资金可以随同转移。如果新单位没有建立职业年金或企业年金制度的，职业年金个人账户仍由原单位负责管理。

（四）税收优惠

采取国际上大多数国家最多使用的EET税收优惠模式。单位缴纳的职业年金部分计入个人账户时，个人不缴纳个人所得税。个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的 4%标准内的部分，从个人应纳个税部分扣除。在领取职业年金个人账户资金时，全额按照相应的税率征收个人所得税。

（五）投资运营

选择具有资格的投资运营机构和商业银行，作投资管理人和托管人，分别负责基金的投资运营，负责托管基金。具体投资办法另行制定。

（六）监管方式

由县级以上各级人民政府人力资源社会保障行政部门、财政部对各事业单位职业年金执行情况进行检查监督，对违反办法的行为予以警告，责令改正。

二、机关事业单位建立职业年金的现实困境

（一）职业年金立法层次低且缺乏配套政策

职业年金的立法层次和其配套政策数量与它作为养老保险的第二支柱发挥补充保障作用的重要功能完全不匹配。目前缺乏专门的法律对职业年金的具体施行做出严格规定，缺乏相关的关于机关事业单位人员工资增长机制政策、职业年金投资运营政策、个人账户资金监管政策等。建设法治国家的前提是有法可依，保证有法才能谈严格执法，以此保障制度运行的统一性和规范性。所以，我们亟需在职业年金实施过程中加紧探索和完善相关配套政策、提高职业年金的立法层次，切实发挥职业年金的补充养老保障作用。

（二）部分地区工作人员“增不抵缴”

机关事业单位人员与城镇企业职工养老金制度并轨后，国务院出台调整机关事业单位工作人员基本工资标准方案。各地方财政水平不同、具体情况不一，所以调整步伐不一致，人员工资增长的幅度也就会有区别。到目前为止，全国机关事业单位工资调整工作基本完成。但是，部分地区工作人员工资增长额少于所缴纳的养老金和职业年金总和，即“增不抵缴”。例如财政吃紧的地方，机关事业单位人员工资增长幅度较其他地区可能低；工资改革前津贴占总工资比重大的部门，工资改革后要大幅降津贴；一些经济发达地区，工资水平原本就高，工资涨幅占原工资比例小；还有职位低、参加工作晚的部门人员，他们缴过养老保险和职业年金后，就存在实际工资不增反降现象。①而工资具有刚性，“增不抵缴”严重削减职工的工作热情，影响职工提供服务的质量，加大了职业年金落实难度。所以，在职业年金办法施行过程中，如何保证人员缴费后收入水平不降低是我们需要想办法解决的问题。

（三）个人账户中单位缴费部分存在“虚账”风险

我国机关单位完全由国家财政拨款，职业年金单位缴费采取记账方式。事业单位分行政类、公益类和经营服务类三种。按照现行办法，承担行政职能的事业单位，职业年金单位缴费部分由财政全额拨款；而提供公益服务和从事生产经营活动的事业单位，其职业年金单位缴费部分则由单位自行承担并进行实缴。这些单位因为性质不同，其资金实力也存在不同。且不同地区经济发展水平差异大，单位收益不同，工作人员工资水平不同，尤其是中西部及偏远落后的山区、民族地区经济落后，即使是靠经营活动获得资金收入可能都难以维持单位长远生存和发展，更如何谈为工作人员按期缴费、做实个人账户。所以如果只以事业单位是否为财政全额供款单位这一标准，来区分单位缴费资金来源，那显然是不公平的。加之监管体系不健全，职业年金是否能够持久发展，不会出现像企业年金一样付不起就不缴费的现象，这些问题都值得我们思考。

（四）办法未对“中人”做出视同缴费年限的规定

按照已出台的办法，机关事业单位职业年金的实施与养老保险制度改革同步进行，那改革中所面临和解决的问题也应该是一致的。《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中规定，对于2014年10月1日前参加工作、决定实施后退休，即改革中的“中人”，且缴费年限满15年，将“按照合理衔接、平稳过渡的原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再依据视同缴费年限长短发给过渡性养老金。”而在出台的职业年金办法中，未提及对“中人”做视同缴费年限的规定。对于“中人”来说，他们在退休前缴纳的职业年金时间短、个人账户资金积累少，且刚刚起步的职业年金投资收益也不多，退休后可领取到的职业年金金额就少。人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚介绍：改革前机关事业单位养老金替代率在 70%至90%，改革后养老金替代率不超过 60%，为了保证工作人员退休待遇不降低，职业年金通过投资运营后，替代率可以提高到20%以上。②可见，职业年金发挥着重要的补充养老保障作用。职业年金办法中没有对“中人”做区别处理，又没有适当的补偿机制，这是否会降低这部分人群的退休待遇值得我们关注。

（五）职业年金管理体系不健全

办法中只对职业年金相关的管理机构做了大致说明，并未谈及如何对机构、资金和资金投资加强管理。处罚措施也仅简单规定为警告、责令改正，而对改正时间、改正后效果以及后续的跟踪监察反馈也未能做出详细说明。这就为有些事业单位可能会存在的漏缴、拒缴、骗缴行为提供了制度漏洞和执法空白。还可能因为管理机构职责不明，出现互相扯皮、踢皮球现象，甚至可能发生事业单位与地方管理部门相互勾结、挪用、占用资金等腐败现象。职业年金个人账户资金数额巨大，缺乏对资金投资的监管机制和风险分担机制等，易造成资金贬值，甚至缺口。

三、完善事业单位职业年金制度的建议

（一）提高职业年金的立法层次

职业年金作为养老保险的第二支柱，发挥着重要的补充保障作用，它对人员退休前工资的替代率可达 20%。为了体现它的重要性、强制性和规范性，建议尽快将职业年金办法上升到法律层次，保证各地机关事业单位都为其工作人员建立起职业年金，并持续健康稳定发展。该法律应该明确界定职业年金的性质及其与基本养老金的关系，明确个人账户资金水平，严格规定各部门的职责、管理方法、监督体系以及投资管理公司准入条件、托管人资质和投资办法。

（二）完善相关配套措施

1.尽快落实工资增长机制，避免出现“增不抵缴”的单位和人员

各地方人社局应实地调查，掌握工作晚、职务低人员以及改革前津贴占比较高部门的收入，将情况反馈给当地财政局，以此合理制定工资调整方式、浮动机制、财政补贴机制，目的是保证每人缴过养老保险费和职业年金后工资待遇至少不降低。

2.实行弹性退休政策

当脑力劳动者超过法定退休年龄时，可自愿选择退休时间；体力劳动者退休时间不变；机关事业单位女性退休时间可适当延长。

除此之外，还应尽快制定关于职业年金投资运营政策、监管政策等配套措施，明确投资办法，明确各方监管职责和相关违法行为的法律处理办法。

（三）中央和地方视情况对若干事业单位予以财政补贴

办法中规定职业年金由单位和个人共同缴费完成，非财政全额供款单位必须要实缴。但事业单位性质不同、各地经济发展不平衡导致不同地区单位收益不同，所以建议不搞“一刀切”：对于承担行政职能的事业单位，一般是财政全额拨款；对于从事生产经营活动的事业单位，其经费来源于经营性收入、服务性收入和社会捐助等，收入稳定且充足，职业年金缴费可以自理，但在缴费中如遇资金不足时，国家也应提供一定优惠政策；对于提供公益服务的事业单位，由于其属于非营利性机构，收入有限，职业年金费用不应由单位和个人全部承担，中央和地方应根据当地实际经济情况和该单位年均收支水平，给予适当财政补贴。对于经济发展较落后的中西部地区，尤其是偏远山区和民族地区的事业单位，中央应每年做出财政预算，解决当地职业年金资金短缺问题。

（四）对“中人”做视同缴费年限规定

建议对职业年金办法实施前已参加工作还未退休的员工，应考虑其职业年金视同缴费。按照合理衔接、平稳过渡原则，根据视同缴费年限长短补发过渡性资金。目的是保证“中人”尤其是那些差几年退休或即将退休的机关事业单位人员不因退休前缴纳职业年金时间短，造成的个人账户资金积累少而降低退休待遇。

（五）建立高效的职业年金投资机制

机关事业单位人口老龄化问题较企业更为严重，如何使职业年金保值增值，保障工作人员退休后生活水平不降低，是各级政府亟需深刻思考的问题。

1.选择好投资管理人

选择资历深、信誉好的保险机构或者专门的信托投资公司等金融机构作为职业年金投资管理人。市场上所有开展投资业务的保险公司、信托公司等都可以报名，公平竞争作投资管理人。这些公司在参评时除提交必备的证明材料外，还要提交一份职业年金投资计划书，由财政部、证监会等部门通过全方位考核评估公司业绩、投资能力、信用水平等，确定可以胜任的公司，并进行为期一年的投资工作试用考察。

2.拓宽职业年金投资渠道

借鉴国外职业年金投资方式，可选择购买国债、银行存款、股票、投资于房地产、实业、高速公路、铁路工程甚至国外市场，促进职业年金资金在安全性前提下稳步增值。

3.建立职业年金基金担保公司

虽然我们会严格挑选出经验丰富、有资质的投资机构作职业年金投资管理人，但如果这些公司出现财政危机或者不幸破产，无法支付人员职业年金时，政府只能做好筹措大量资金工作。建立职业年金基金担保公司就可以减轻政府可能随时要面临帮助破产公司还款的财政压力，当出现上述情况时，基金担保公司可以为机关事业单位退休人员提供最低职业年金保障。

（六）构建全面的职业年金监管体系

1.形成多方监管力量

职业年金监管体系应由内部监管和外部监督构成。内部监管的有效运作需要人社部、财务部、审计部、司法部、证监会等各部门明确各自责任，分工协作共同努力，建议定期召开工作会议，交流监管工作进程，加强对托管人和投资管理人的监督；外部监督则是来自社会力量的监督，建议设立职业年金监督委员会，该委员会应由政府、机关事业单位代表人和工作人员代表以及社会保障专业人士组成，听取和审计财政部、人社部等关于基金收支和投资运营情况的各项报告，并提出改进建议。

2.监管工作的具体内容

监管部门要做好职业年金资金风险预警和控制机制，做好年度总结工作，对职业年金收支情况、财务核算结果、会计决算等方面内容进行公开披露，及时处理潜在风险；对投资管理公司每月或每季度公布的投资运营情况实行实时跟踪、调查反馈；人力资源和社会保障部对各地机关事业单位的职业年金缴费情况加强监督，保证职业年金持续发展。

3.对违规行为的处罚措施

对违规操作的托管人和投资管理人，采取严肃处理办法，立即停止委托关系，追究主管人的法律责任，而且要对公司进行罚款，并在公开媒体上曝光其违规行为；对未按规定缴纳职业年金费的事业单位提出批评，责令其改正，对不改正和屡次出问题的单位削减其来自国家和地方的财政补贴。

职业年金制度作为推进机关事业单位人员养老保险改革顺利进行的办法，目前还处于刚起步不成熟阶段，需要各级政府在今后的实践探索中不断摸索和提出改进策略，完善现有的职业年金办法，保障机关事业单位人员退休后生活，体现制度公平性。

注释：

①《公务员加薪：确保所有人都能多拿点》,第一财经日报,2015.8.

②《职业年金缴纳提升养老“含金量”》,经济日报,2015.4.