对社会法院解决社保劳动纠纷的可行性研究——兼论社保劳动纠纷解决机制的选择与完善

李 瑞

对社会法院解决社保劳动纠纷的可行性研究
——兼论社保劳动纠纷解决机制的选择与完善

李 瑞

社会法院是德国执行“社会法治国”理念的重要手段，社会法院得以建立的前提是国家对社会保险的参保人负有绝对的保险金给付义务；我国在相当长的时间内不可能对国家设置这种义务，也不需要另行设立社会法院处理社保劳动纠纷；基于法理与效率优势，我国在现阶段应以民事司法救济机制作为社保劳动纠纷的主要解决机制；同时，完善民事司法救济机制，保护参保人社保权益

社会法院；社会保险；劳动争议

社会保险纠纷既涉及公法纠纷，也涉及劳动争议。参保人(劳动者)在社保权益被侵犯时，既可以选择向社保行政部门投诉，请求行政救济，也可以向劳动争议仲裁机关乃至人民法院提起仲裁或起诉，请求司法救济。目前，这两种救济途径都存在相当缺陷，*李瑞：《论我国现行医保劳动纠纷解决机制的缺陷及完善》，《长春工业大学学报(社会科学版)》2013年第6期。无法单独向参保人(劳动者)提供全面、快速的救济。有学者因此主张，应当借鉴德国经验，设立我国的社会法院，全面主管与社会保险相关的纠纷案件，包括含有社保纠纷的劳动争议案件。*林嘉：《社会保险权利救济研究》，谢进杰：《中山大学法律评论》第12卷第3辑，桂林：广西师范大学出版社，2014年。但笔者认为，这一设想存在一定缺陷。

一、我国社会保险争议的特点决定了处理法院的多样性

社会保险涉及参保人(劳动者)、用人单位与社保行政机构三方当事人。发生在劳动者与用人单位之间的争议是劳动争议，包含私法纠纷。发生在社保行政机构与参保人或用人单位之间的争议，是纯粹的公法纠纷。*项延永：《论我国社会保险争议民事可诉性的全面确立》，刘俊、王中伟：《社会法学研究(第1辑)》，北京：法律出版社，2013年，第236页。公私法的不同精神，决定了民事法庭应当与行政、刑事司法体系保持相对独立的关系。如果未来的社会法院不但要主管作为公法纠纷的行政争议，还要处理包含私法纠纷的劳动争议案件，一是改变了现行法院划分体系，二会使劳动争议司法程序处于十分尴尬的境地：多数劳动争议案件都涉及社会保险，*向日葵保险网：《六成劳动争议案件为社保纠纷》，向日葵保险网，2011-09-20。若将这些案件都划于社会法院名下，劳动争议仲裁机构的主管范围势必受到限制，甚至影响该机构存在的必要性。另外，社会保险劳动纠纷以劳动者和用人单位之间存在劳动关系为前提，劳动关系的认定权又属于劳动纠纷仲裁机构(以下简称劳仲)与民事法庭，则社会法院要么在劳仲—民事法庭做出有效裁决后再处理社保纠纷案件，要么在处理社保纠纷案件时直接认定劳动关系。前者不能体现设立社会法院的优越性，不可能使用，后者则破坏了劳动争议司法程序的权力基础，并使社会法院成为总管一切社会保险与劳动纠纷的司法怪物，同样不具有可行性。

二、德国的社会法院并不处理围绕社会保险发生的劳动纠纷

主张建立社会法院的学者一般以德国的社会法院系统作为其设想的制度依据。这种设想建立在对德国社会法院制度的误解之上。

(一)德国社会法院只处理社会保险纠纷中的公法纠纷

根据德国《社会法院法》，社会法院的主管范围如下：*陶建国、谢何芳、谢奎柱：《德国的社会法院》，《天津社会保险》2011年第6期。(1)有关社会保险事务的公法纠纷；(2)劳动促进法中的某些纠纷；这种纠纷主要发生在失业人员与失业保险基金或联邦劳动局之间。(3)护理保险纠纷；这种纠纷的责任主体是国家成立的社会保险机构。*刘源、赵晶晶：《德国的医疗保险和护理保险》，《保险研究》2008年第3期。(4)战争牺牲者生活援助纠纷；这一纠纷的法律基础是德国的《联邦供养法》，该法规定国家应对服兵役或战争产生的健康损害予以补偿。*郝丽燕：《德国社会法概论》，《山东社会科学》2013年第12期。(5)特定社会保险机构与医师、医院、疾病保险公会或联合会之间的纠纷。根据这一规定，德国社会法院仅仅主管社会保险的公法纠纷。德国学者在介绍社会法院时也有相同论述，当社会保险争议发生后,“首先通过行政复议来解决争议……如果行政复议以后,行政机关仍然维持原来的决定,当事人有权向社会法院提出诉讼。”*[德]奥托·E·克拉斯尼：《德国社会保险法律争议的解决》，《社会保障研究》2006年第1期。从当事人角度分析，德国社会法院一般不处理劳动者与用人单位之间的争议；劳动者与用人单位之间的争议属于劳动纠纷，由劳动法院主管。*付龙飞：《德国社会保障权法律救济制度及启示》，《河南省政法管理干部学院学报》2011年第2期。

(二)德国社会法院制度的建立前提，是国家对参保人承担绝对给付保险金义务

德国的社会保险法律关系均由国家主导，用人单位和参保个人均没有不参加社会保险、不缴纳社会保险费的权利。因此，“就业者并不是自由的,是属于要承担保险义务的群体。”；*[德]苏珊·贝克尔：《德国的社会保险与司法的作用》，《社会保障研究》2007年第1期。国家在掌握全面权力、权利的同时，自然也要承担全面的义务和责任。因此在德国，“即使雇主实际上违反了应承担的法律义务,没有缴纳福利保险费,被保险人对福利的合理要求也绝不允许触动”。*[德]苏珊·贝克尔：《德国的社会保险与司法的作用》，《社会保障研究》2007年第1期。在此基础上，用人单位与劳动者(参保人)不可能就参加社会保险与缴纳社会保险费用发生纠纷，不需要劳动法院进行管辖；围绕社会保险发生的纠纷主要发生在社保经办机构与用人单位、参保人、医护人员、医疗机构等主体之间，其纠纷性质属于特殊行政纠纷，需要由专门的行政法院予以处理，这是德国之所以建立社会法院制度的最根本原因。因此，与其说德国的社会法院制度保护了参保人的社保权益，还不如说是德国政府对全体国民承担的无条件绝对给付义务使得参保人的社保权益没有落空的危险。从法律关系的角度看，德国政府对参保人的绝对给付义务使得参保人与用人单位不会因是否参与社会保险、是否缴纳社会保险费用发生纠纷，参保人与用人单位只对社保经办机构负有参与社会保险、缴纳社会保险费用的义务。

三、设立社会法院无助于解决我国的社保劳动纠纷

德国的社会法院制度之所以能够发挥作用，根本原因是社保参与人与用人单位互相不负担缴纳社会保险费用的义务，双方都只对社保经办机构承担给付义务；与此相应，社保经办机构也不能因为用人单位未为参保人缴纳社保费用而拒绝对参保人履行给付义务。从这个意义上说，德国的社会保险制度首先在实体法上消灭了参保人与用人单位发生劳动社保争议的可能性，而后才建立起专业的社会法院制度；没有实体法的基础，单纯建立社会法院对解决社保劳动纠纷并无直接作用。

德国社会保险制度在法律关系的顶层设计上，将社会保险视为行政机关(社保经办机构)与相对人(用人单位与参保人)之间的一种行政给付关系；用人单位与参保人对社保经办机构负担给付社保费用的义务，社保经办机构对参保人负担无条件给付保险金的义务；由于保费缴纳与否不影响参保人的保险待遇，作为参保人的劳动者与用人单位之间不发生社会保险争议。与德国不同，我国现行社会保险制度确立的社会保险法律关系是一个由多重法律关系组成的法律关系群。首先，参保人与社保经办机构之间的关系是保险基础法律关系，这种关系实质是一种有条件的行政给付关系，即参保人的保险待遇直接与其缴纳的保险费用挂钩，参保人不缴纳保费就不能享受保险待遇。*杨华：《我国基本医疗保险法律关系的权利和义务探讨》，《长春工业大学学报(社会科学版)》2013年第5期。无用人单位的参保人需要自行缴纳保费，有用人单位的参保人必须依靠用人单位代缴、缴纳保费；其次，用人单位与社保经办机构之间是纯粹的保费征缴关系，用人单位负有缴纳、代缴社保费用的义务，社保经办机构享有相应的征收权力，并有权在用人单位不依法缴纳、代缴社保费用时对其采取行政强制措施、进行行政处罚；用人单位与作为劳动者的参保人之间则是保费缴纳辅助关系，这种法律关系的客体是用人单位对参保人进行的履约辅助行为，核心内容是用人单位应当及时、彻底地辅助参保向第三人——社保经办机构履行法定义务。*李瑞：《论用人单位在社会保险法律关系中的重要作用》，《长春工业大学学报(社会科学版)》2014年第2期。为保证用人单位依法履行给付义务，参保人对用人单位拥有相应的请求权。根据这一制度设计，用人单位不依法为参保人缴纳社保费用的后果，一是导致社保经办机构对用人单位的行政强制措施、行政处罚，二是导致参保人对用人单位行使保费缴纳请求权。前者是保费征缴关系的运行结果，后者体现为保费缴纳辅助关系，是劳动关系的组成部分。

这一制度设计在实践中的体现是：不论是司法机关、仲裁机构或是执法机关，均不可能在未确认劳动关系是否存在，以及劳动关系具体内容(如工资)的情况下对参保人与用人单位之间的社保劳动纠纷进行裁判，做出决定。*实践中，用人单位在执法、司法程序中也多以劳动关系不存在、劳动关系内容与劳动者主张情况不符为由提出抗辩。在未审清事实真伪前，执法、司法和仲裁部门都不可能继续处理用人单位与劳动者在社会保险方面的纠纷。解决劳动争议，是处理用人单位与参保人社会保险纠纷的前提。由此推论，即使未来的社会法院有权处理用人单位与参保人因缴纳保费问题引起的纠纷，也必须等待劳仲部门和民事法庭就劳动关系作出生效裁判后，才可以继续进行自己的审判程序；如果将审理劳动关系存废与内容的权力交予社会法院，无异于在劳动仲裁机构与民事法庭外重新构建了一套具有相同主管范围的司法系统，有叠床架屋、重复建设之嫌。

四、建立社会法院的前提——确立国家对参保人的绝对给付义务

如上文所述，我国的社会保险法律关系群既有公法关系，也有平等主体之间的私法关系。私法关系的存在决定了劳动仲裁——民事诉讼程序在解决社保劳动纠纷过程中的必要性，不需要另起炉灶另行建立社会法院体系。一些学者认为社会保险关系是公法关系，劳动者对用人单位的社会保险请求权与劳动关系中请求权存在差异，*谢德成：《劳动者社会保险权法律救济程序之探讨》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第3期。由此推论社保劳动纠纷不是是劳动争议的组成部分。笔者认为，对争议性质的理论争议须在司法实践中被检验，在参保人与用人单位之间的劳动社保纠纷均由劳动仲裁部门和民事法院主管的现实背景下，参保人对用人单位享有的社保请求权毫无疑问具有私法性质。只要社保劳动纠纷的私法性质不被改变，建立社会法院并不能对解决这种纠纷产生实质的推动作用。

德国社会法院体制是德国社会法的司法保障。社会法要求国家尊重、满足公民不因先天或后天的原因导致生活无以为继的权利。*郑尚元：《德国社会保险法制之形成与发展》，《社会科学战线》2012年第7期。因此，德国《社会法典》确立了国家对社保参保人的绝对给付义务，参保人个人不因用人单位未交、少交社保费用而影响社保待遇；参保人可以不经劳动诉讼即可直接请求社保经办机构给付保险金；社保经办机构必须先承担可能出现的费用风险，再向用人单位进行追缴。*[德]苏珊·贝克尔：《德国的社会保险与司法的作用》，《社会保障研究》2007年第1期。基于这种设计，参保人和用人单位不会因社保费用的缴纳发生争议，不会产生与社会保险有关的劳动纠纷；与社会保险有关的争议必然发生在社保经办机构与其他主体之间，需要专门的行政法院加以处理，才有必要建立专门的社会法院体系。

笔者认为，我国在未来确立国家对参保人的绝对给付义务时，应考虑如下因素：

(一)社会保障水平与经济发展程度的适应性

德国社会保障制度的发展与国家经济的发展密切相关，其社会保障的水平往往与经济发展相适应。我国虽然已经经历了长时间的快速发展，但仍是一个发展中国家。据国家统计局1月19日公布的经济数据显示，2015中国全年国内生产总值(GDP)67.67万亿元，在世界排名第二，仅次于美国。然而人均GDP为5.2万元，约合8016美元，与美国、日本、德国、英国等发达国家3.7万美元以上的水平仍有很大差距。*《国家统计局今日将公布2015年GDP等经济数据》，中新网，2016-01-19。可以预见，如果背离经济发展规律，盲目扩大国家在社会保险中的给付义务，不仅会大大增加国家的福利支出，影响投资发展的动力，而且会对如国防等方面的财政支出形成排挤效应。当我们学习德国经验时，不可脱离德国二战后的政治经济形势。彼时的德国(主要指联邦德国)虽然国家满目疮痍，但因身处东西方对抗的最前线，不但被大量免除战争赔款，而且得到了各种项目(包括马歇尔计划)的资金和技术转移；*苑爽：《两次世界大战后美国处理德国战争赔偿问题的政策演变》，上海：华东师范大学博士学位论文，2008年。同时，联邦德国由于加入北约，自身防务在很大程度上由美国负责，大大减少了国防支出。这使得战后德国得以在较长时间内维持较大规模的福利支出。据资料显示，20世纪50年代初社会保障支出约占GDP的10%,20世纪60年代超过20%,70年代初已高于25%,而1975年突破30%,此后的30余年,社会保障支出占GDP的百分比一直徘徊在30%左右。*杨解朴：《德国福利国家的自我校正》，《欧洲研究》2008年第4期。我国在未来应当在充分考虑经济发展水平的基础上，慎重思考是否确立国家对参保人的绝对给付义务。

(二)人口增长与老龄化问题

社会老龄化程度的加深增加了社会保险的支出，影响了劳动者的正常收入。德国由于人口的老龄化，人口数量长期处于负增长，导致社保支出大增，产生了严重的财政赤字，不得不延迟退休年龄、鼓励家庭生育、引进外来移民，但由此又引发了一系列的社会问题。2015年，中国65周岁及以上人口数增至1.44亿人，占总人口的10.5%，这表明我国已正式进入老龄化社会。虽然2015年我国的人口自然增长率尚有4.96‰，但比上年下降0.25个千分点，人口增长速度已显著放慢。*《国家统计局今日将公布2015年GDP等经济数据》，中新网，2016-01-19。从德国经验来看，一味扩大国家的社保支出并不能带来人口的持续增长，相反由于国家对家庭养老角色的取代，反而会对人口的增长起到一定的抑制作用。因此，笔者认为我国在未来决定是否确立国家对参保人的绝对给付义务时，应考虑该政策对人口增长和人口结构的影响。

(三)道德风险的变化

目前，我国政府不承担对参保人的绝对给付义务，参保人能否获得保险待遇在很大程度上取决于用人单位的作为；用人单位作为理性的经济人，存在不缴、少交社保费用，通过损害参保人的社保权益来满足自身私利的道德风险，这种风险的制造者是用人单位，主要由参保人承受；法律为遏制这种道德风险，需要授予参保人相应的请求权，使其可以借助法律之力促使用人单位依法履行相应义务。假设我国在未来对参保人负有绝对给付义务，一方面使用人单位和参保人之间不再发生社保劳动纠纷，但另一方面也产生了新的道德风险：用人单位依然存在不缴、少缴社保费用的动机，参保人却由于不承受相应风险而缺少检举揭发的动力。在可预见的条件下，双方甚至可能联手利用信息不对称优势，联手欺诈社保经办机构、套取社保基金。因此，我国在未来决定是否确立国家对参保人的绝对给付义务时，应注意建立配套制度，规制新出现的道德风险。

综上所述，我国在未来较长时间内，难以确立国家对参保人的绝对给付义务。因此，我国在现阶段没有设立社会法院系统的必要。

五、社保劳动纠纷解决机制的选择

解决社保劳动纠纷既可以通过民事司法救济机制(含劳动争议仲裁与民事诉讼)，也可以利用行政救济机制。笔者认为，我国在现阶段应当以民事司法救济作为社保劳动纠纷的主要解决机制，因为民事司法救济机制在解决社保劳动纠纷中具有如下优势：

(一)法理优势

用人单位在社会保险运行过程中既是行政征收辅助人，也是保费缴纳的辅助人。因此，社保经办机构应当对用人单位享有征收、监督权力，保证其完成行政征收任务；同理，参保人也应当对用人单位享有请求其向社保经办机构完成保费缴纳行为的权利。这种请求权发生在地位平等的民事主体之间，其目的乃为实现参保人的个人保险待遇，理应得到相应民事诉权的保护。用人单位与参保人围绕该种请求权所发生的纠纷是典型的私法纠纷，理应通过民事司法程序得到救济。

(二)效率优势

社保劳动纠纷发生后，当事人既可以选择民事司法机制，也可以选择行政救济机制。但前者在解决这种纠纷的过程中拥有更高的效率。首先，民事司法机制是当事人实现私权的机制，参保人提起劳动仲裁与民事诉讼，是为了实现个人的社保待遇，具有强烈的主动性和目的性，会尽力实现个人权益。而行政救济机制的首要目的是维护公共利益，其次才是维护个人权益。*陈步雷：《简论社会保险权益的民事可诉性安排——关于〈社会保险法〉立法的若干建议》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期。因此，行政救济机制缺乏完全实现个人利益的动机，从合理经济人的角度出发，主持行政救济机制的行政机关存在积极争取执法绩效、消极保护参保人权益的动力；其次，民事司法救济过程中的成本优于行政救济机制。民事司法救济程序离不开当事人的参与，期间所付出的成本自然由当事人和社会共同承担。当事人从私利出发，具有节省参与成本的经济动机，进而使民事司法救济过程中的成本得到控制。行政救济机制则完全由行政机关主导，个人权益的落空与行政绩效的实现之间没有因果联系。行政机关缺少主动推动救济程序、保护“他人”动力，往往需要来自于其他方面的激励、监督与约束，从而付出更多成本。因此，以民事司法救济机制解决社保劳动纠纷具有一定的效率优势。

六、完善民事司法救济机制，保护参保人社保权益

我国在现阶段应以民事司法救济作为社保劳动纠纷的主要解决机制，但该机制在目前存在一定缺陷，需要加以改善。

目前，民事司法救济机制在解决社保劳动纠纷过程中主要存在两大问题。其一，是法律规定的不明确。《社会保险法》的规定过于笼统，*《社会保险法》第83条第3款规定:个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。最高人民法院的相关司法解释互相抵触，造成了司法实践的混乱；*项延永：《论我国社会保险争议民事可诉性的全面确立》，刘俊、王中伟：《社会法学研究(第1辑)》，北京：法律出版社，2013年，第238-239页。其二，由于缺少社保经办机构的参与，劳动仲裁机构和民事法庭目前在审理劳动争议案件中的社会保险纠纷时难以确定用人单位的责任份额，在做出裁判后也难以执行。*李瑞：《论我国现行医保劳动纠纷解决机制的缺陷及完善》，《长春工业大学学报(社会科学版)》2013年第6期。

针对上述问题，我国应从以下两方面完善民事司法救济机制。1)明确参保人通过民事司法救济机制维护自身社保权益的法律基础。既可以通过修改法律加以明示，也可以由最高人民法院对司法解释进行微调，删除、修改其中不符合立法原意的内容；*项延永：《论我国社会保险争议民事可诉性的全面确立》，刘俊、王中伟：《社会法学研究(第1辑)》，第243页。2)通过各种方式保证社保经办机构的参与民事救济机制，保护劳动者的社保权益。首先，可以允许劳动仲裁机构、人民法院在审理相关案件时有权向社保经办机构发送调查函，要求其说明、计算应缴费用的数额、时间等信息。同时规定社保经办机构必须在限定时间内进行回复，以保证民事程序的正常进行；其次，可以允许劳动仲裁机构、人民法院以“具体费用由社会保险经办机构进行计算”的模式进行裁决。即在裁决书中不确定具体保费数额，而是由社保经办机构核算数额为准；*项延永：《论我国社会保险争议民事可诉性的全面确立》，刘俊、王中伟：《社会法学研究(第1辑)》，第243页。再次，可以修改相关程序法律，允许社保经办机构作为第三人参与仲裁与诉讼程序，保证裁决的合理性与可执行性。*项延永：《论我国社会保险争议民事可诉性的全面确立》，刘俊、王中伟：《社会法学研究(第1辑)》，第244页。最后，在执行阶段，限制用人单位的履行对象，使其只能向社保经办机构补交保费，不得交予劳动者。同时，在用人单位拒绝履行义务时，应允许劳动者自行补交拖欠保费，并有权向用人单位进行追偿。

另外，很多学者因此希望借助统一的社会法院解决社保经办机构的参与问题，完善相关程序。但笔者认为，在不确定国家对参保人绝对给付义务的条件下，即使设立社会法院并主管社保劳动纠纷，无非两种结果：1)社会法院不负责确认劳动关系的存在及其内容，劳动者必须先完成劳动仲裁-民事审判程序，再向社会法院起诉，这无疑增加了诉讼成本；2)社会法院既审查劳动关系又处理其中的社会保险纠纷，这既背离了其行政法院的性质，也浪费了司法资源。

吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“社保劳动纠纷解决机制研究”(吉教科文合字[2014]第90号)；吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“吉林省社会保险反欺诈法制化研究”(吉教科文合字[2014]第66号)；长春工业大学科学研究发展基金项目“基本医疗保险责任与纠纷解决”(长工大科合字第WJD201002号)。

李瑞(1981-)，男，长春工业大学人文学院讲师，东北师范大学政法学院博士研究生(长春 130000)