高校深化综合改革的有效路径:制度创新

孙曙光

高校深化综合改革的有效路径:制度创新

孙曙光

当前我国高校深化综合改革面临着经济发展新常态、全面深化改革新时期、高等教育内涵式发展新阶段的宏观形势。从政府、社会、高校来看，新形势下深化综合改革存在着不同的困难和问题，而制度创新不足一直是制约我国高等教育领域改革难以取得突破的重要原因。高校深化综合改革必须以制度创新为路径，通过管理制度创新、组织制度创新、人事制度创新、制度文化创新把高校综合改革引向深入、落到实处。

高校；综合改革；制度创新

党的十八大和十八届三中全会拉响了全面深化改革的号角,我国进入了一个全新的改革时代。2013年教育部出台了关于深化教育领域综合改革的意见，深化综合改革成为当前乃至今后一段时期内高校的一项重要工作，同时也成为高等教育领域的一个研究热点。制度创新是高校深化综合改革的根本路径，是能否推进高校治理体系与治理能力现代化的关键。本文深入分析当前我国高校深化综合改革面临的新形势，剖析改革进程中存在的问题，采用理论和实证相结合的方式，重点从制度创新的视角谈如何深化高校综合改革。

一、我国高校深化综合改革面临的新形势

改革开放30多年，我国高等教育事业取得了巨大成就，2006年成为世界最大规模教育体系，2008年步入世界研究生教育大国行列，成为全球博士教育规模最大的国家。然而，高等教育大国并不等于高等教育强国，在看到成绩的同时，我们也要认清问题。人民群众日益增长的对高质量高等教育的需求与优质高等教育资源严重短缺之间的矛盾尚亟待解决，高等教育四大功能的发挥还不够充分，拔尖创新人才培养能力不足，制约发展的体制机制障碍依然存在等等。在此背景下，国家提出了深化教育领域综合改革的战略决策。我们必须清楚，深化高等教育综合改革不能脱离宏观形势,高校需要主动适应国家和社会环境的变化，认清发展的新形势，这是深化改革的前提条件。

(一)高校综合改革必须与经济发展新常态相适应

经济发展新常态意味着经济发展方式的转变，其主要特征是经济发展从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，创新驱动将成为经济增长的主要动力，经济发展对科技进步和管理创新的依赖程度更加强烈，这些变化将带来社会产业结构、职业分类和人力资源需求等的变化，并最终影响到高等教育的发展。我们“必须认识到高等教育是科技第一生产力和人力第一资源的重要结合点，也是经济社会发展的智力基础，我们既要适应和引领经济发展的新常态，又要分析高等教育自身发展的新阶段、新特征、新常态。”*杜玉波：《把握新常态下的高教发展》，《光明日报》2015年3月2日，第2版。美国著名经济学家、诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯认为，经济增长的关键在于制度因素，一种提供适当的个人刺激的有效的产权制度是促使经济增长的决定性因素。*张军：《道格拉斯·诺斯的经济增长理论述评》，《经济学动态》1994年第5期。同样，制度体系创新包括体制机制创新，是高等教育综合改革的本质要求，需要通过综合改革努力构建中国特色教育制度，促进教育治理体系和治理能力的现代化。*刘建平：《以人事制度改革为牵引 全面深化高教综合改革》，《中国高等教育》2014年第23期。因此，高校深化综合改革既需要适应经济新常态的要求，建立与经济社会发展需要相适应的发展模式，又需要通过加强制度建设推进我国高校改革发展的转型，反过来又为经济社会发展贡献新力量。

(二)高校综合改革必须与国家全面深化改革保持一致

我国政府作出了全面深化改革的战略部署，并把推进国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标。综合改革的产生有其必然缘由，社会发展进程中积累形成的一些矛盾和问题日益突出，传统思想观念难以突破，固有的利益藩篱很难打破，仅靠某一单项改革或者局部改革的办法已难见成效，问题倒逼全面深化改革浮出水面，高校深化综合改革也是顺应大趋势下的必然选择。毫无疑问，高等教育综合改革必然受制于国家全面深化改革的制约和影响。正所谓：“深化教育领域综合改革，不仅是破除制约教育事业科学发展的体制机制障碍，促进教育体系自身完善，而且要与党的各项事业制度改革相配合、协同攻关，为经济社会发展、实现两个百年目标提供人才支持和智力贡献”。*袁贵仁：《深化教育领域综合改革》，http://www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_176/201311/159604.html。高等教育领域综合改革作为国家推进社会事业改革创新的首项工程，其影响不仅仅在教育领域，而且成为一项涉及面广、关联度高的社会问题，改革的推进需要充分考虑系统性、协同性、联动性，任何一个环节出了问题都可能影响整个改革进程。当然，高等教育领域综合改革的推进主要还是由我国高等教育自身发展阶段性特征决定的，更多的还是由于多年来一些教育问题积淀倒逼产生的，这意味着高等教育领域综合改革必须符合自身特点，遵循本领域改革的原则和规律。教育部颁布实施深化教育领域综合改革的意见后，清华大学、北京大学作为先行试点高校，两所高校的综合改革方案已被国家正式批准实施，我国高校迎来综合改革的新时期。

(三)高校综合改革必须适应高等教育内涵式发展新特征

社会经济宏观形势的变化和高等教育大众化进程的深入推进决定了我国高等教育需要加快实现发展方式的转变，即实现由以规模扩张和空间拓展为特征的外延式发展向以提升质量和优化结构为核心的内涵式发展的转变。作为世界上最大规模的高等教育体系，推进内涵式发展的任务极其繁重，既需要处理好改革、发展与稳定的关系，又需要处理好规模、结构、质量、效益等各方面的问题，这将成为我国高校的一项长期的重要任务。要加快推进我国高等教育发展的转型，必然需要持久的动力机制，这个动力机制就是深化综合改革。当前深化高等教育综合改革必须适应高等教育内涵式发展阶段性特征，综合改革在为内涵式发展提供动力的同时，也须承担起内涵式发展的发展任务和保障机制。当然，改革任务的叠加性和发展过程的不确定性要求高校深化综合改革必须进行精心设计和科学谋划，统筹处理好系统内部各要素之间的关系，预判和规避一定的风险，以实现预期改革目标。

二、高校深化综合改革中的问题与困境

从高等教育的发展历程和高校实际来看，彻底推进一项改革往往十分困难，需要长期的探索实践，因此全面深化改革更非易事。影响高校综合改革的因素是多方面的，我们必须认清问题所在。

(一)政府角色变化还没有完全适应高校综合改革要求

我国全面深化改革是政府根据社会现实问题确定的重大战略决策，其工作机制是由政府主导、各方参与。我们知道，高等教育不是一个单纯的教育问题，而是一个复杂的社会问题。而深化教育领域综合改革主要是由教育主管部门主导推进的，事实上很多改革举措仅靠教育部门是很难落实的，因此深化综合改革必须要有科学的实施路径。首先，统筹推进综合改革的工作机制尚未完全建立。与以往改革主要由一个或少数部门主导不同，综合改革需要多部门联合，统筹协同推进。我们知道，也许部门协同可以攻关一个短期的项目工程，但要推进打持久战的综合改革并非易事。其次，保障推进综合改革的法律制度体系尚需健全完善。教育领域的法律制度体系建设存在体系不全、执行不畅、监督不力等问题，此外，人事、科技、卫生等相关配套法律制度不能很好地跟进，而这些是教育部门所无法左右的。再次，综合改革会涉及利益调整等棘手问题。高校推进综合改革会涉及到师生员工的根本利益，因此综合改革方案的制定需要充分征求师生员工的意见和建议，获得大多数人的支持，对于在改革中牺牲利益的人群需要积极引导。最后，综合改革的实施存在差异性。我国地区差异性较大，不同地方改革的基础和环境不同，高校类型多种多样，不同高校对改革的认识不同，政府深化教育领域综合改革需要在全国一盘棋的大背景下，考虑不同地区、不同类型高校之间的差异性，因地制宜地推进改革显然需要大功夫。

(二)社会力量在高校深化综合改革中尚处于边缘化地位

近年来，我国大学开始考虑相关利益者参与大学治理的体制机制，比如通过董事会、校友会等组织建设加强了与外部的联系，这是一种向好的发展趋势，但是多元参与治理的体制机制还在完善之中，制度设计上还没有到位。由于体制、历史、文化等因素所限，与外部交流的主动权还在高校一方，社会力量很难真正参与到高校改革中来，一些事关学校大局、全局的事情，几乎听不到校外的声音。当然，这与社会组织自身发展水平不高也有很大关系，处于政府和高校之外的第三方组织的评价要么依附于政府，要么偏向于大学，评估结果既不能完全让人信服，也不能真正作为评价一所高校的依据，这是导致社会力量很难真正参与高校治理的重要原因。在西方高校中，社会组织对高等教育的评判是衡量高等教育发展水平的一个重要标准，社会发展诉求也是高等教育综合改革的重要切入点，社会力量的缺失使得高校深化综合改革缺少了一个重要支撑点，处理不好高校改革就会出现偏重和失衡的现象。

(三)高校自身尚未做好深化综合改革的充分准备

在我国,深化教育领域综合改革是国家首倡和主导的自上而下的改革方式，有些高校往往把深化综合改革当成一项国家交办的任务去完成，可以制定出“漂亮”的改革方案，但未必能真正落实到实践中。众所周知，我国高校有依附政府的传统，一边在呼吁落实办学自主权，一边在政府下放一些权力之后，还在看政府“眼色”行事，亦步亦趋，因此高校要实现由被动的“要我改”转到主动的“我要改”，把综合改革视为“自我革命”和改革发展的“内生驱动力”，从认识上来讲这是高校必须过的第一关。从实践层面讲，高校深化综合改革涉及到学校内外部系统各个方面的因素，涉及到权力的重组和资源的调配，有时还会触及到师生员工的根本利益，这决定了综合改革任务的艰巨性、复杂性、长期性是前所未有的。因此，高校深化综合改革需要调动全校之力，需要高校领导班子具有大局、全局意识和改革创新意识，需要坚定的决心、勇气与智慧，需要凝聚各方共识，形成改革合力，这对高校党委和行政的科学决策能力、行政执行能力、统筹协调能力、资源配置能力等都将是一个全方位的严峻考验，需要在探索中不断前行。从操作层面看，还存在着以下几个问题：一是学校层面重视改革，各职能部门和二级单位的重视还远远不够，存在着把综合改革当成一般性工作来对待，认识不足、研究不深、推进不实的现象；二是有的改革方案设计较为宏观，方案中建设的内容多，改革的内容少，具体领域的改革内容还不够明确、聚焦，缺少一定的操作性；三是综合改革协同推进工作机制有待进一步完善，虽然多数高校建立了相关组织机构，但其协同机制功能尚未很好发挥，工作推进力度不够；四是深化综合改革的氛围还有待营造，尤其是二级单位和广大师生员工认识改革、重视改革、支持改革、推进改革的意识不强。这些问题得不到化解，必然制约综合改革的进一步深化和落实。

三、以制度创新全面推进高校综合改革

在深化改革的大背景下，政府从推进依法治国的角度为改革的深化提供了法律依据和保障。对高校而言，深化综合改革的重点在于是否能在国家法律法规体系制度框架下，通过内部制度的设计和安排推进改革，应该说制度创新是当前高校深化综合改革的关键。所谓制度创新，是指制度安排的积极变动和替换。*郭小聪：《中国地方政府制度创新的理论：作用和地位》，《政治学研究》2000年第1期。高校制度创新就是以推动学校治理体系和治理能力现代化为目标，健全完善现代大学制度，通过科学的制度设计和实施，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，激发学校的发展活力和改革动力。就内容而言，高校制度创新主要包括管理制度创新、组织制度创新、人事制度创新、制度文化创新等几个方面，其中管理制度创新是前提，组织制度创新是基础，人事制度创新是重点，制度文化创新是保障。

(一)推进管理制度创新

良法是善治的前提，深化综合改革首先要具备科学完善的管理制度体系。大学章程是高校的“基本法”，高校的一切办学行为都要依章进行，深化综合改革也不例外。近年来，在政府的积极推动下，我国的大学章程建设取得实质性进展，各高校陆续发布大学章程，然而大学章程的实施仍然处于起步阶段，真正发挥大学章程在治校理校中的作用还有很长的路要走。因此，对大多数高校而言，可以把综合改革的推进与大学章程的实施紧密结合起来。其一，维护章程权威，深入实施章程。大学章程制定程序规范，规定内容根本，在高校内部制度体系中最具有权威性，通过章程的实施，确立学校的办学目标、发展定位和战略举措，完善内部治理结构，明晰校、院两级组织以及师生的权利与义务。只有按章办学，依章治校，深化综合改革才能稳步推进，不走偏锋。其二，健全以章程为核心的学校内部制度体系建设。深化综合改革需要各方面的制度设计，强调的是改革的系统性、整体性和协同性，需要各相关配套政策与大学章程紧密结合，在章程的框架下进行制度体系建设，章程要“落地”，配套制度要跟上，要全面梳理、健全完善教学管理、人才培养、学科建设、学生管理等方面的制度。通过一系列建章立制，形成相互衔接、较为完备的制度体系。*董奇：《深化综合改革 提升教育质量》，《北京教育(高教版)》2014年第9期。综合改革方案作为高校内部制度体系建设的重要组成部分，本身的设计需要科学、合理且具有可操作性，这是推进改革的基本依据。其三，提升学校内部制度体系的执行力。高校在巩固并发挥章程作为深化综合改革“基本法”的同时，要进一步提升大学章程配套政策的建设质量，对高校内部制度体系进行科学分类，依法依规管理各领域的事务，做到“执法必严、违法必究”，对出台的综合改革方案需要加以维护和推进，使综合改革按照制度设计的轨道运行。总之，只有通过管理制度创新，把深化综合改革建立在科学完善的管理制度基础之上，才能使综合改革的推进有序而不紊乱，持久而有动力。

(二)推进组织制度创新

制度创新的关键在于组织制度创新，“这是教育制度创新的第一个也是最根本的层次”，*刘晖：《制度创新：为中国教育释放更大的发展空间》，《教育科学》2003年第4期。组织制度构架涉及的是体制机制问题，带有全局性和根本性，“新一轮的深化综合改革中，组织重构应成为改革的核心和重点”。*刘汉民等：《深化综合改革中的组织重构探究》，《中国发展》2013年第2期。其一，高校推进组织制度创新需要不断深化内部治理结构改革，健全完善以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为核心的管理体制和运行机制，破解制约改革发展的体制机制障碍，不断完善科学决策、高效执行、有效监督的管理体制和运行机制，为深化综合改革提供组织保障，使综合改革的推进有依托有载体。高校需要建立党委领导和校长负责有机衔接的运行机制，处理好学术权力与行政权力的协调关系，实施民主管理，确保决策的科学化、民主化、法治化。其二，高校通过组织创新建立推进综合改革的校内统筹协同机制，从顶层设计的角度，着眼于学校发展的大局和全局，建立多部门联动工作机制，调整好学校系统内各方面的关系，打破不同组织之间的利益藩篱，尤其要注意推进管理中心下移，下放办学自主权到二级学院，激发基层单位改革活力，促进各类办学要素的有机结合，形成发展合力。其三，高校通过组织创新建立学校系统与外部系统协调沟通机制，通过一定的组织形式来体现政府、学术、社会等几方力量的相互作用，科学设计利益相关者参与整个改革进程，发挥他们对学校深化综合改革产生的积极作用，消除负面影响，为改革的深入推进铺平道路。

(三)推进人事制度创新

人才资源是高校的第一资源，是事关高校发展水平的决定性力量，人事制度创新将最大限度地激发一所高校的办学活力,决定着综合改革的成败。综合改革是全面而深入的改革，而人事制度改革可以达到“牵一发而动全身”的效果。一方面，人事制度改革将带动其他方面的改革，诸如高校管理体制改革、学术评价体系改革、科研经费制度改革等等都受到人事制度改革的影响。另一方面，人事制度改革本身也是综合改革，因为人事工作涉及面广，需要与教学科研组织方式的变革综合配套，又要与完善内部治理结构和建设现代大学制度相互适应，需要进行高屋建瓴的顶层设计，统筹协调相关方面的综合推进。脱离建设现代大学制度的轨道，人事改革就失去了方向；离开综合改革的整体架构，人事制度改革“单兵突进”，也难免事倍功半，甚至无功而返。*管培俊：《关于新时期高校人事制度改革的思考》，《教育研究》2014年第12期。目前，高校在人事管理和学术评价方面多是“一刀切”政策，未根据人才专长和任务特点进行分类管理，缺乏竞争、缺少流动、活力不足，管理体制和用人机制比较僵化，成为制约高校发展的瓶颈。*董奇：《深化综合改革 提升教育质量》，《北京教育(高教版)》2014年第9期。针对这种情况，推进人事制度改革的关键要以人为本，调动并激发教师员工参与制度建设和综合改革的积极主动性，高校的人事制度设计首先要充分考虑教师作为“人”的需求和作为教师的职业属性，在符合法律规范和职业操守的前提下，多从激发教师潜能、调动积极性角度出发，发扬民主管理，倡导学术自由，凸显教师的办学主体作用。高校要把人事制度改革作为改革突破口，推进管理重心下移，向基层单位下放管理权限，增强用人机制活力，实施对教师的分类管理，完善考核评价机制，深化分配制度改革，探索建立良性竞争激励机制，通过制度设计使广大教师真正成为综合改革的参与者、设计者和受益者。

(四)推进制度文化创新

大学文化是一所高校的师生员工在长期的教育教学活动中积淀形成的具有鲜明特征的思想认识方式和行动准则。而制度文化是大学文化的核心环节，所谓制度文化就是高校以体制、机制、政策、规章等确定的制度环境，它对师生的思维、言行方式及生活行为习惯具有引领、约束和定型的作用。*范跃进：《论制度文化与大学制度文化建设》，《山东理工大学学报(社会科学版)》2004年第2期。高校综合改革需要制度创新作保障，但制度的执行需要一种良好的氛围，不存在十全十美的制度体系，在制度规定特别是制度没有规定的范围内，要真正推进综合改革，就要使所有的制度体系上升为一种制度文化。综合改革、制度建设、制度文化之间大概遵循这样一个逻辑，制度创新推动综合改革，综合改革的深化促进制度的完善和制度文化的形成，制度文化反过来巩固综合改革成果并把改革引向深入。我们知道，有制度就会有相应的文化与之对应，譬如大学的决策与执行制度文化、大学组织与人事制度文化、教学与科研制度文化等等，但如果存在制度执行不力或形同虚设的情况，这会对师生员工产生不好的影响，甚至形成不良文化。制度文化的形成是一个长期的实践过程，一所大学要具备科学完善的管理制度体系，这是良好制度文化形成的基础。深化综合改革需要制度创新的动力引擎，更需要制度文化提供动力源泉。改革的文化环境和氛围一旦形成，强大的精神力量就会凝聚起来，改革的共识就容易达成，遇到的困难和阻力就会克服，深化综合改革就能顺利推进。总之，富有活力的制度文化是一所高校永葆勃勃生机的根本，制度文化创新为深化综合改革营造氛围，而综合改革的推进将促进良好大学制度文化的形成。

吉林大学2015年度校本应用专题研究项目“吉林大学战略规划制定与实施研究”(2015XB017)。

孙曙光(1982-)，男，吉林大学行政学院博士研究生，吉林大学发展规划处助理研究员(长春 130012)