社会主义协商民主和建设中国特色社会主义法治体系

陈　丽　宋菊芳

(首都师范大学 政法学院，北京 100089；北京社会主义学院，北京 100029)



社会主义协商民主和建设中国特色社会主义法治体系

陈丽1宋菊芳2

(首都师范大学 政法学院，北京 100089；北京社会主义学院，北京 100029)

摘要：中共十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，十八届三中全会进一步强调，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”，十八届四中全会提出“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。加强社会主义协商民主制度建设，推进协商民主广泛多层制度化发展，是加强重点领域立法的重要任务，关键是要把握协商民主和建设中国特色社会主义法治体系之间的互动关系。

关键词：协商民主；法治体系；依法治国；民主政治；中国特色社会主义

十八届四中全会在客观审视和深入分析国际、国内新形势的基础上，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出了全面推进依法治国的总目标，是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。毋庸置疑，这些战略谋划加强了社会主义民主政治制度化、法制化的顶层设计。深入分析社会主义协商民主和建设中国特色社会主义法治体系之间的关系，对于推进法治中国建设和构建程序合理、环节完整的社会主义协商民主体系具有十分重要的意义。

一、社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势

协商民主这种新型民主理论范式于20世纪80年代以来在西方逐步兴起，于90年代末期享誉全球。西方协商民主来源于对代议制民主的反思和批判，虽然它在一定程度上起到了改善民主质量的作用，但成熟的代议制民主制度框架和文化氛围使得西方协商民主在当代更多地表现为一种理念追求，而缺乏成熟的运行机制。中国社会主义协商民主与西方的协商民主具有本质上的区别，它不是来源于西方，而是植根于中国的文化土壤和中国共产党领导的多党合作与政治协商的长期实践，是中国共产党和中国人民在社会主义民主形式方面的伟大创造，同时，也进一步推动了马克思主义中国化的进程。

(一)社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式

在中国共产党领导的中国革命历史进程中和中国人民建设社会主义国家的民主实践中创造和发展起来的协商民主，“是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[1]。中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异的传统文化是社会主义协商民主深厚的文化基础，马克思主义统一战线理论、政党理论和民主政治理论与中国共产党关于协商民主的重要论述是社会主义协商民主重要的理论基础，社会主义制度的中国实践是社会主义协商民主强大的实践基础和制度基础，因此，中国社会主义协商民主具有鲜明的中国特色。

以中国共产党为领导力量是中国社会主义协商民主的本质特征。中国共产党代表中国最广大人民的根本利益，因而能以自身的先进性通过政治领导、思想领导和组织领导将社会资源进行整合，从各方面保证广大人民群众根本利益的实现，集中体现人民当家作主的本质要求，确保协商民主规范有序地展开。而西方的政党代表的是某一特定阶级、集团或群体的利益，因而西方协商民主运行的政治框架是两党制或多党制。

从中国革命实践中发展起来的协商民主，已形成了极其丰富的实践，建立了相对完善的协商民主制度。在地域广阔、民族和阶层结构多样化的中国，协商民主能够担负起保持国家内在统一和有机融合的责任，从“三三制”政权到统一战线，从1949年开创的协商建国大业到改革开放以来不同层次的协商，无不彰显出协商民主的光彩。当前，中国社会主义协商民主实践逐渐成熟，已经从宏观的国家和政党层面走进基层人民群众的社会生活中，并且其创造性的最大成果——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，也逐步用法律确定下来，成为中国基本政治制度重要的组成部分。而在西方，不存在人民政协这样专门的协商机构和协商民主的重要渠道，更没有成熟的、写入宪法的与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相媲美的协商民主制度，纵然西方的立法、司法领域中存在不同程度的协商，协商民意调查制度和规划小组等制度形式也在一定程度上弥补和矫正了代议制民主的不足，但其只是零散的、个别的现象。这便使得中国社会主义协商民主和西方协商民主具有不同的地位和作用：中国社会主义协商民主是与选举民主同等重要的一种民主形式，选举民主和协商民主互相结合、互相补充，形成了人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度共同发展的制度模式，实现了中国特色选举民主和协商民主的双轨制发展；而西方协商民主仅是作为代议制民主的一种补充手段而存在，只强调民主过程中的协商，而并未把协商看作民主本身[2]。

(二)社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的独特优势

中国社会主义协商民主与社会主义民主的本质要求相统一，无论在更好地实现人民当家作主方面，还是在推进国家治理体系和治理能力现代化方面，都彰显了社会主义制度的独特优势。

1.社会主义协商民主能够最大程度地实现最广大人民的民主权利

社会主义协商民主制度的独特优势之一，就是将选举民主和协商民主两种形式紧密结合在一起，运用党的群众路线实现二者的契合无间，从而全方位地保障人民民主权利的实现。社会主义协商民主是一个广泛、多层的系统，既包含中国共产党同各民主党派的协商，又包括人民政协的政治协商；既重视国家政权机关的协商，又注重发挥基层群众通过协商影响地方性决策的作用。其中，人民代表大会中的协商色彩十分浓厚,无论是人大代表的选举，还是国家机关领导的选举，都要经过广泛多层的协商才能确定候选人或进行预选,并且，人民代表大会的立法协商也是民主协商的重要体现。除此之外，协商成果的产生和形成亦依赖于选举来体现民主集中制的原则，以使公共决策聚焦于大多数人的利益，可以说，“协商民主是票决民主的基础和前提，协商民主的结果通过票决民主正式确定并产生法律效力”[3]。两种民主形式的双轨制发展，使各个群体既能通过各级人民代表大会对国家重大问题行使民主权利，又能在从国家到基层各个层面的公共事务治理中表达出自己的意愿和要求。如此一来，人民群众拥有的不仅仅是一张选票，还可以在投票之后的休眠期内参与国家政治生活。

2.社会主义协商民主有助于推进国家治理体系和治理能力现代化

推进国家治理体系和治理能力现代化，是全面深化改革的总目标之一，也是实现社会主义现代化的应有之义[4]。国家治理体系和治理能力现代化的内容十分丰富，党的执政能力和决策能力、国家制度化水平以及人民群众依法管理国家事务的能力都是其重要组成部分，促进这些因素有机结合的粘合剂就是社会主义协商民主。社会主义协商民主强调，就国家经济社会发展的重大问题以及涉及人民群众切身利益的实际问题，都要进行广泛的协商和讨论，不能由领导人或少数既得利益者在非公开、非透明的情况下单独作出决定，正因如此，中国共产党作为执政党能够直接与民主党派和人民群众进行协商，广泛听取他们的意见，以使制定的政策和作出的决策更加合法合理，民主执政能力和民主决策能力的提升也会水到渠成。同时，提高国家的制度化水平，不断完善协商民主相关的法律制度，可以充分发挥中国特色社会主义制度的优势。因此，协商民主不仅仅有利于确保决策的科学性，更有助于党的科学执政和依法执政水平的提升，公民参与国家治理的能力也在协商过程中潜移默化地得到提升。

3.社会主义协商民主有利于协调利益关系，构建和谐社会

中国是一个民族众多的国家，地方经济发展存在差异，而且当前我国正处于社会转型时期，不同的利益诉求错综复杂地交织在一起，形成多种利益关系并存的局面，不论是群体、阶层和公民之间，还是公民与政府之间，利益冲突时有发生。只有及时反映和协调人民群众各方面、各层次的利益诉求，调解利益矛盾，协调社会关系，才能化解矛盾冲突，促进社会稳定。这不仅要求各级党组织、政府、社会组织与人民群众之间的协调与平衡，而且更需要人民群众之间直接的沟通、对话与交流。社会主义协商民主为促进各种利益主体的有机互动、表达利益诉求和缓解利益冲突建立了制度化平台，各种矛盾也在持续不断的协商过程中逐渐减少或消除，因此，多层次、多渠道、多主体的社会主义协商民主是协调利益关系、化解矛盾纠纷的最佳途径，对构建社会主义和谐社会的意义不言而喻。

二、社会主义协商民主与建设中国特色社会主义法治体系的关系

从中国特色社会主义法律体系、法制体系到法治体系概念，体现了中国共产党对中国发展规律的新认识。建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家，是我国全面推进依法治国的总目标，社会主义协商民主与建设中国特色社会主义法治体系是一个内在统一、有机关联的整体，因此，促进社会主义协商民主制度化、法治化，“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”[5]，是一项具有全局性和战略性的工程。

1.社会主义协商民主是建设中国特色社会主义法治体系的重要途径

法律是治国之重器，良法是善治之前提，因此“法律规范体系和党内法规体系都是法治的基础和前提”[6]。依法治国不仅依赖于以宪法为核心的涵盖法律、行政法规和地方性法规的法律体系，而且还要把党内法规制度建设提升到一个新的高度，规范权力运行，保障党的先进性、纯洁性和生命力。如果缺乏协调一致的法律体系和完善的党内法规制度，全面依法治国和全面从严治党的重大战略布局就难以实现。完善国家立法体制机制和提高党内法规的立法质量，必须顺应历史发展的新潮流，嵌入到党的群众路线和实践活动中去，拓宽和加深群众参与立法的广度和深度。在立法领域广泛开展协商，可以采取座谈会、听证会等多种形式，通过新闻媒体、政府热线等多种途径，将法律制定范围内不同利益群体纳入立法协商过程中，拓宽公民理性表达意见和建议的途径。当前，不论是立法听证会制度(就某项立法提案直接听取社会意见)，还是国家机关、社会团体、专家学者等对立法程序中涉及重大利益调整的论证咨询，以及对部门间争议较大的重要立法事项委托第三方进行意见收集和评估，都是鼓励公民参与到立法决策程序中，彰显了社会主义协商民主在立法工作中的优势。

如果说法律规范体系和党内法规体系是静态层面的国家和党内制度，那么法治实施、法治监督和法治保障体系则是运用这些法律规范有效实施治国、治党的一系列法律制度有机组合的系统。张居正说,“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”，就法治实施体系而言，它是法治的生命力所在，法律得不到贯彻实施便失去了存在的意义。法律法规能否有效实施取决于多种因素，法律是否具有权威性和反映多数人民群众的意志，制定过程是否公开、透明、合法并受到各方监督，执法人员是否严格遵照执法程序和真正履行自身责任义务，违法行为是否受到惩罚等等，都对法治实施产生深远影响。因此，法治监督和法治保障体系是法治实施体系的重要内容。司法作为实施法律的一种方式，对践行立法宗旨、发挥法律功能具有重要的意义，司法领域的协商实质是在为民司法实践中贯彻党的群众路线，在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。就法治监督体系而言，它是“一套集党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督于一体相辅相成、相互配合的监督体系”[7]，对于推进立法、执法、司法过程的公开化和透明化，使法治所有环节接受全方位监督发挥着重要作用。实际上，社会主义协商民主本身就具有监督的职能，它通过促进利益相关者对立法和法律实施过程的参与，实现了多种监督形式的整合。其监督功能在很大程度上是一种不具有强制力的监督，主要通过监督主体的批评和建议，采用重大决策咨询和选聘人民监督员、专家咨询委员等机制，充分发挥人大、民众和新闻媒体的监督主体作用。就法治保障体系而言，它是全面依法治国的动力，因为依法治国的推行依赖于一定的条件和环境，如果没有党的领导和民主政治的保障，没有强有力的财力、物力和人力资源的保障，没有全社会的法治意识和法治观念的调节，那么，全面依法治国这驾马车就无法驾驭和掌控。社会主义协商民主的特征决定了协商民主能够延伸到民主选举实施的领域之外，使人民群众在选举之外的“休眠期”依然可以行使民主权利，参与国家政治生活，其本质是人民当家作主，必然重视人民群众在法治实施中的主体作用，坚持依法治国的人民导向。法治实施还需要在法治文化的润化下进行，才能营造出浓厚的法治氛围，提高领导干部和公民的法治意识和法治观念，这与社会主义协商民主文化培育的基本要求相契合。社会主义协商民主的文化培育与民主精神、协商意识和法治思维是一体的，无论是在社会主义协商民主宣传教育中突出法制内容，还是通过各种宣传教育阵地、载体和形式培育社会主义法治文化，都有利于弘扬社会主义法治精神，增强全社会遵法守法意识，形成有利于全面依法治国的良好法治环境。

2.建设中国特色社会主义法治体系是社会主义协商民主发展的保障

邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]依法治国的实质是在党的领导下，根据宪法和法律规定，使广大人民群众通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，保证国家各项工作都依法进行。

首先，建设中国特色社会主义法治体系，要加强社会主义协商民主制度建设的顶层设计，在坚持完善中国特色社会主义制度的前提下，加强经济、政治、文化、社会和生态文明各个领域的立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。其中，既有民主制度发展的整体规划，又有各领域发展的具体制度。鉴于“顶层设计政治体制改革，整体推进政治体制改革，不仅是我国社会主义现代化建设事业的内在逻辑，同时也是中华民族实现伟大复兴的必然要求”[9]，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政治体制改革进行了整体设计，在此基础上，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确规定了全面推进依法治国的总目标和实现总目标必须坚持的原则。在加强重点领域立法的要求中，加强社会主义民主政治制度建设和推进法治政府建设被列为重要内容。除此之外，宪法中民主和政治制度的有关规定以及其他文件中的政治体制改革部分，都为协商民主制度化发展提供了依据。

其次，建设中国特色社会主义法治体系，为协商民主制度建设提供了具体依据。社会主义协商民主最成功的实践是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不仅作为一项中国基本政治制度写入宪法，而且就加强人民政协建设出台了多个意见，多年积累的成熟经验都是社会主义协商民主制度完善的重要借鉴。2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》更是社会主义协商民主制度发展的里程碑文献，也是健全和完善社会主义协商民主制度的重要依据。

再次，建设中国特色社会主义法治体系，可以保障协商民主的顺利开展。中国特色社会主义法治体系建设和协商民主开展，必然以各个治理主体在法律允许的范围内从事一切活动为前提基础。如果不严格遵循法律，必将导致损害他人利益和国家利益的行为，协商民主以公共利益为导向的共识根本无法实现，法治实施也会流于形式。在协商民主发展中建设中国特色社会主义法治体系，要求各级党组织依法行政，各级政协组织履行法律规定的职责，参与者遵循法律要求有序参与协商，利用各种规范化的渠道促进人民群众利益表达。可以说，建设中国特色社会主义法治体系是社会主义协商民主发展的重要保证。

三、以建设中国特色社会主义法治体系推进社会主义协商民主制度的完善

社会主义协商民主制度是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，要确保协商民主有法可依、有章可循，必须以建设中国特色社会主义法治体系为依托，完善协商民主各个层次的法律和制度，并保障其顺利实施。

首先，要完善宏观层面的协商民主法律。“如果通过立法将协商民主的法律程序予以具体，将协商的主体地位予以明确，将社会各界的诉求予以保证，那么对于我国协商民主的制度化建设将会是一个重要的补充”[10]。这样各个领域才可以根据自身实际，制定出具体性的协商民主实施意见，协商民主制度才能真正体现人民意志。目前来看，社会主义协商民主迈出了坚实的步伐，自党的十八大以来，国家对推进协商民主制度化发展作出了诸多规划部署，诠释了协商民主的崭新内涵。基于此，可以考虑制定《协商民主法》，为在各个领域开展协商进行战略谋划和总体设计，明确协商民主的内涵性质和地位作用，梳理协商民主实践的发展进程，确立协商民主的基本原则，以及各群体、社会组织、政协和政府在协商民主中的作用和义务，规定协商民主的主体、内容和程序运作模型。需要注意的是，要尽可能将法律制定范围内不同利益群体纳入协商民主立法过程中，从而在各利益群体之间形成一种制约，进而在制定法律时更加公平、公正。其次，要完善微观层面的协商民主制度。从横向来看，我们要根据政党、政府、政协、人大、基层、人民团体和社会组织协商的特点，分别制定具体的法律，对不同层次的协商议题范围和确定程序、参与者选拔方法和教育制度、征求意见和反馈制度、民主监督和惩罚问责制度进行具体的规定。可以出台关于开展人大协商、政府协商、人民团体协商以及基层协商的相关法规等，同时结合政党协商和政协协商的相关法律，健全和完善多党合作和政治协商制度。从纵向来看，各个地区、单位、组织依据自身实际情况，制定关于本地区或本单位的具有特色的协商民主制度。如中共浙江省舟山市委制定下发的《关于发挥人民政协在加强社会主义协商民主建设中重要作用的意见》(2015年1月27日)和湖北省秭归县的《农村基层协商民主实施方法》(2014年5月29日)，都是协商民主法律法规制度探索的丰硕成果。

社会主义协商民主制度的设计和实施离不开平等文化、参与文化和宽容文化的支撑，亦离不开依法治理实践中法治精神的弘扬和法治环境的支撑，因为协商民主制度实施成效很大程度上取决于领导干部和人民群众对其的认可度和支持度以及民主法治意识的强弱。国家治理体系和治理能力现代化的新思维赋予社会主义协商民主制度建设强大动力，将依法治理纳入了新轨道，即贯彻落实社会主义协商民主法律法规制度规范。在这个过程中，法治文化则起着关键作用，因为我们的社会如果遵法、守法蔚然成风，那么执法者就会时刻牢记国家利益和群众利益秉公执法，公民就会自觉遵纪守法，正确处理个人利益与集体利益的关系，实事求是地发表自己的看法和观点，理性宽容地聆听和接受他人的意见。因此，必须加强法治观念的宣传教育，营造法治文化氛围，拓展宣传教育阵地，丰富宣传教育载体。通过加强中国特色社会主义法治体系的宣传教育和开展涵养法治的实践活动，培养全社会的协商民主意识，营造崇尚民主反对专制、崇尚公平反对特权、崇尚诚信反对虚伪、崇尚法治反对腐败的优良社会风尚。

“协商民主的法制化过程不可能一蹴而就，需要一个长期积累厚积薄发的过程。实践需要检验，经验需要提升，理论需要深化，特别是协商民主走向法制化的路径需要探讨”[11]。探索社会主义协商民主的法律化路径，以建设中国特色社会主义法治体系来推进社会主义协商民主的制度化发展，实际上追寻的是如何实现法律制度之间的对接和联系，如何构建相互融合、相互补充的法律体系。完善社会主义协商民主法律制度，需要依赖我们党和国家的坚定决心，更需要全社会的同心协力、共同参与。

参考文献

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[3]李景治.协商民主是中国民主政治的特有形式和独特优势[J].南京政治学院学报，2014(1)：49-53.

[4]习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话[EB/OL].[2015-05-25].http://news.xinhuanet.com/3gnews/2014-02/17/c_126147767_2.htm.

[5]中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报[N].人民日报，2014-10-24(02).

[6]姜明安.中国特色社会主义法治体系新概念[N].法制日报，2014-10-25(02).

[7]新观察：用监督规范权力[N].人民日报，2014-11-12(17).

[8]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994:146.

[9]陈家刚.协商民主与国家治理——中国深化改革的新路向新解读[M].北京：中央编译出版社，2014:226.

[10]张林鸿.协商民主立法路径初探[EB/OL].[2015-05-25].http://www.gzmg.gov.cn/Article/yydbdh/201404/1613.html.

[11]贺善侃,邓志锋.推进基层政府公共决策中的协商民主[J].理论探索，2011(2)：114-117.

[责任编辑彭国庆]

中图分类号：D082

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)01-0029-05

作者简介：陈丽，首都师范大学政法学院博士后流动站研究人员，主要从事中国协商民主制度研究.

基金项目:北京市社会科学界联合会青年社科人才资助项目(2013SKL060).

收稿日期：2015-10-08