人的城镇化建设的社会质量路径

项松林　徐小芳

(1.安徽建筑大学 法律与政治学院，安徽 合肥 230601；2.安徽财贸职业学院 旅游管理系，安徽 合肥 230601)



人的城镇化建设的社会质量路径

项松林1徐小芳2

(1.安徽建筑大学 法律与政治学院，安徽 合肥 230601；2.安徽财贸职业学院 旅游管理系，安徽 合肥 230601)

摘要：国家新型城镇化战略强调要以人的城镇化为核心，实质上就是要将人的全面发展作为评判城镇化发展道路、发展模式与发展水平的根本尺度，牢固确立人的城镇化建设的社会质量路径。西方社会质量理论范式有助于我们深入理解人的城镇化建设的内涵、实质与核心，改变传统的以“物”为导向的城镇化发展模式，确立以“人”为中心的发展理念与思路，从而在大力促进资源的城镇化、价值观念的城镇化、社会关系网络的城镇化和制度的城镇化进程中大力提升城镇化的社会质量。

关键词：人的城镇化；城镇化建设；社会质量；城镇化质量

当前，我国已进入全面建成小康社会、全面深化改革的关键时期，城镇化作为“新四化”之一的战略地位日益凸显，新型城镇化也成为社会各界关注的焦点与重心，并初步形成了这样的共识：新型城镇化的实质和核心是人的城镇化，要大力推进人的城镇化建设。但是，当下有关人的城镇化建设的探究更多的还是局限于解读人的城镇化建设的必要性、重要性和紧迫性,而对什么是人的城镇化、怎样建设人的城镇化这些根本问题缺乏深入研究，虽然已经开展了一些研讨，但“碎片化”的特征非常明显，关注的是某一个或某一方面的问题，如农民工的户籍身份、就业、居住、医疗保险、社会融入等问题，缺乏整体性思路、全局性视野与整全性的研究范式。有鉴于此，本文试图借鉴西欧学者提出的社会质量理论，探究人的城镇化建设的内涵、实质与核心，分析我国人的城镇化建设的现状与问题，并在此基础上进一步探究提升人的城镇化质量的对策与举措。

一、人的城镇化内涵的“社会质量”取向

(一)人的城镇化的内涵

什么是人的城镇化，人的城镇化的实质与核心又是什么，目前尚没有形成共识。一般认为，人的城镇化是个相对概念，“人”的城镇化是相对于“物”的城镇化而言的，人的城镇化建设是要克服传统的城镇化“见物不见人”的弊端，解决人口的城镇化严重滞后于土地的城镇化问题。从如何解决这一突出问题的不同侧重，学界衍生出对人的城镇化建设不同的研判与思路，主要有三类：第一类是“人本论”，即强调城镇化建设的价值理念要“以人为本”，改变传统的以物的城镇化为核心的发展模式，把人的全面发展作为人的城镇化建设的最终归宿。第二类是“核心论”，侧重关注人的城镇化的重点与核心是“化”哪些人、如何“化”的问题，当然，“核心论”中又有不同侧重，比如有的着力于户籍身份的市民化，有的关注流动人口的城市融入，有的聚焦城市居民基本公共服务均等化。第三类是“城乡一体”论，即试图将城市与农村、市民与农民、新型城镇化与美丽乡村建设等统摄考虑，主张“人的城镇化是以城乡居民身心全面发展为核心目标，以城乡共同精神作为根本价值取向，以协调城乡居民利益难题为重要工作抓手，通过对城乡居民之间的经济、社会、行为和情感的整合，从而促进城乡居民共同和谐发展的过程”[1]。

客观地说，在什么是人的城镇化问题上，无论是宽泛意义上的“相对”说、“纠偏”说，还是理念与思路上的“人本论”、“城乡一体论”，抑或是从具体路径上研讨农业转移人口的市民化、城市融入与基本公共服务均等化等问题的“核心论”，都深刻揭示了以“物”为导向的城镇化的弊端与不足，都从不同层面揭示了人的城镇化的具体内涵与特征。但是这些看法与认识还有待于进一步深化与整合，尤其需要从更高维度来理解和把握人的城镇化的基本内涵与根本目标，考虑到我国城镇化发展的现状与阶段，最根本的是要确定人的城镇化的质量取向。这种质量诉求不再仅仅是长期以来简单化理解的经济效益，也不仅仅是通常意义的社会效益，而应是以提高人的福利与潜能为根本目标的“社会质量”。

“社会质量”(Social Quality)是20世纪90年代后期欧洲学者提出的用以衡量社会发展状况的概念，其基本含义是“人们能够在多大程度上参与其共同体的社会与经济生活，并且这种生活能够提升其福利和潜能”[2]；其理论旨趣主要在于改变长期以来欧洲经济社会发展中社会政策与经济政策的不对等关系，消解社会发展与个体发展的矛盾,解决组织世界与生活世界的冲突,从而改善社会状况,继而提升个人的福利和潜力。该概念提出后在欧洲受到高度关注,无论是学界还是欧盟都在致力于研究、推广这一全新的社会发展理念，如《欧洲社会质量阿姆斯特丹宣言》的发布，《欧洲社会质量》期刊的创办，欧洲社会质量研究基金会(EFSQ)的成立，《欧洲的社会质量》(TheSocialQualityofEurope)、《社会质量:欧洲的前景》(SocialQuality:AVisionforEurope)等专著的出版以及各种国际研讨会的广泛开展。毋庸讳言，西方社会质量理论的价值关怀与实践努力，是我们在大力推进新型城镇化进程中需着力汲取与借鉴的。具体在城镇化的内涵上，我们过去关注更多的是城镇化的空间形态的变迁、就业形式的转变、产业结构的集聚等等，没有深刻理解城镇化从根本上说是社会变迁与发展的重要内容和社会现代化、文明化的重要标志，从而不可避免地过分强调城镇化的经济属性与功能，忽视城镇化的社会属性与价值。正如有的学者所指出的，城镇化常常被工具化地理解为经济增长的引擎与扩大内需的最大潜力，而没有将其视为新文明的平台，甚至新文明的形态[3]。我们提出人的城镇化的社会质量导向，首先，是要改变传统城镇化在促进经济与社会发展上的不平衡性，充分发挥城镇化经济与社会双重属性与功能，走全面协调发展之路；其次，是强调要处理好“物”的城镇化与“人”的城镇化的关系，改变“化地不化人”、“见物不见人”的城镇化发展模式，突出人的城镇化的核心地位；再次，是要赋予人的城镇化建设之根本的价值取向与价值目标，即促进人的全面发展尤其是农业转移人口的社会生活质量。

(二)衡量人的城镇化质量的指标要素

尽管我们已经形成新型城镇化要以人的城镇化为核心的价值共识与目标共识，然而，新型城镇化中怎样体现与测度人的城镇化的核心地位，我们还远没有形成共识。在《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》中，新型城镇化的主要指标是“城镇化水平”、“基本公共服务”、“基础设施”、“资源环境”这几个方面，其中“城镇化水平”仅包括“常住人口城镇化率”与“户籍人口城镇化率”两项次级指标，完全没有社会融入、社会凝聚、社会赋权等表征人的社会生活与社会关系等方面的指标与测度，而在这方面，西方社会质量理论的指标体系能给我们提供很多借鉴。按照西方社会质量理论范式，影响社会质量的状况与水平的因素主要有以下三组。

1.结构性因素

西方社会质量理论认为，任何一个社会的发展与进步，都要面对和处理两种基本关系：个人与社会、系统世界与生活世界，在这两种张力中，个人的自我实现与各种集体认同不断互动与调整，由此带来合格的社会行动者的构成: 人的安全、人的能力、社会的认可、社会的响应[4]。而人的城镇化建设中，同样需要面对和解决两种最基本的关系：“物”与“人”、“城”与“乡”，它们是影响城镇化建设最基本的结构性要素，在这两种张力中，最重要的是处理物的城镇化与人的城镇化关系以及城乡一体化的难题。

2.条件性因素

社会质量理论综合考量了经济、社会、价值以及制度因素对个体发展的影响，整全性地提出了社会经济保障、社会凝聚、社会融入与社会赋权这四个重要范式与维度。①社会经济保障是指人们获取提升个人互动能力所必需的资源的可能性，可从个人获得经济资源与社会资源的具体情况或社会为个人提供的经济保障与社会保障来衡量城镇化质量。其中，经济资源或经济保障主要指基本的物质条件，如收入、就业、食品等；社会资源或社会保障主要指基本的社会福利，如住房、教育、卫生及公平的发展环境与机会等。②社会凝聚是指人们认同、共享社会规范与价值观的程度，具体从社会规范与社会共识方面来衡量城镇化质量，其水平的高低可从社会信任、社会团结、社会网络、身份认同等方面衡量。③社会融入是指人们融入日常生活的各个机构和社会关系的可能性，考察社会关系在何种程度上保有整体性和维系基本价值规范，关切是否存在社会排斥，主要涉及就业和劳动力市场、教育系统和服务、社会保障体系和社区服务等领域。④社会赋权是指人们能够控制其生活和利用各种机会的能力，是从个体能力与尊严层面考量社会质量，主要关涉“制度世界”如何自上而下地使个人的能力得到增强和发展，具体包含民众获得信息的难易程度、信息准入性及参与社会事务的能力、意愿和积极性等[4]。借鉴西方社会质量理论的理论架构与分析思路，人的城镇化的条件性因素，也主要包括这四个方面：社会经济资源的城镇化、思想观念的城镇化、社会关系网络的城镇化以及社会制度的城镇化。

3.规范性因素

在结构性因素和条件性因素的基础上，规范性因素被用来判断社会质量的适当性和必要性程度。简言之，比如，社会经济保障的核心规范性因素是社会正义，社会融入的核心规范性因素是平等的价值观，社会凝聚的规范性因素是社会团结，社会赋权的核心规范性因素是尊严[4]。尽管我们的基本国情、社会制度和价值观念与西方有着根本不同，但在人的城镇化建设中无疑需要重视这些规范性因素的引导、规范、制约、惩戒功能，并通过社会主义核心价值观的培育与法治社会建设，使人的城镇化建设充满公平正义、诚信友爱、和谐平等、共享共进。

二、人的城镇化现状的“社会质量”透视

我们之所以认为西方社会质量理论对我国人的城镇化建设具有重要的借鉴与现实价值，根本原因就是当下人的城镇化的社会质量水平很低，存在的问题很突出。我们可以从社会质量的结构性因素、条件性因素、规范性因素三个方面来具体地透视我国人的城镇化的现状与问题。

(一)从城镇化的结构性因素来看，传统的城镇化存在“人”与“物”、“城”与“乡”发展不均衡、不协调与不可持续的问题

从“物”的城镇化与“人”的城镇化的发展现状来看，“人口”的城镇化严重滞后于“土地城镇化”；而在人口的城镇化方面，户籍人口城镇化率严重低于常住人口城镇化率，农业转移人口市民化进程严重滞后。从“城”与“乡”发展状况来看，城乡差距进一步扩大，农业现代化严重滞后于工业化、城镇化与信息化，城乡一体化障碍重重，而且“城”与“城”之间、“城”与“镇”之间发展极为不平衡、不协调。例如，在2012年，我国东部地区常住人口城镇化率达到62.2%，而中部、西部地区分别只有48.5%、44.8%。我国有1.8万个镇，积聚的人口与产业却非常少，而京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值[5]。“人”与“物”、“城”与“乡”之间发展的不平衡和不协调，必然会导致不可持续发展的问题，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》对传统城镇化不可持续的问题归结为“三个不可持续”：“随着我国农业富余劳动力减少和人口老龄化程度提高，主要依靠劳动力廉价供给推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着资源环境瓶颈制约日益加剧，主要依靠土地等资源粗放消耗推动城镇化快速发展的模式不可持续；随着户籍人口与外来人口公共服务差距造成的城市内部二元结构矛盾日益凸显，主要依靠非均等化基本公共服务压低成本推动城镇化快速发展的模式不可持续。”[5]这也充分表明我国城镇化发展由传统发展模式向以社会质量为目标的内涵式发展模式转型势在必行。

(二)从城镇化的条件性因素来看，人的城镇化建设在社会经济保障、社会凝聚、社会融入、社会赋权等方面存在亟待解决的突出问题

在社会经济保障维度上，人的城镇化要突出化解城乡二元的劳动力市场与城乡二元的保障体系的症结。城乡割裂的二元劳动力市场，使得首属劳动力市场和次属劳动力市场之间存在难以逾越的制度性鸿沟，迫使大多数农业转移人口不得不通过次属劳动力市场进入那些劳动强度大、收入报酬低、工作稳定性差的非正规性和边缘性就业岗位，从而经济待遇与经济安全没有保障或缺乏可靠的保障。城乡二元的保障体系，使得广大的农民工群体长期被排斥在社会保障体系之外，甚至难以获得最低社会生活保障与社会救助。据2014年农民工监测数据显示，2.4亿农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%和6.6%[6]。

在社会凝聚的维度上，人的城镇化建设面临社会信任与社会共识缺失的问题。在城市社区，广大市民日益从“单位人”成为“社会人”，从“熟人社会”进入“陌生人社会”；对于广大农民工群体而言，他们日益“脱嵌”于传统的乡村社会，但又未“嵌入”城市社会，因而在这两个群体内部以及两个群体之间，迫切需要重构社会规范与社会价值体系，增进社会团结。

在社会融入的维度上，人的城镇化建设面临“人口的半城市化”难题。“人口的半城市化”是指，农村人口虽然进入城市并找到了工作，但在社会、制度、文化三个层面都没有真正融入城市，“城市只把他们当作经济活动者，仅仅将他们限制在边缘的经济领域中，没有把他们当作具有市民或公民身份的主体，从体制上没有赋予其他基本的权益，在生活和社会行动层面将其排斥在城市的主流生活、交往圈和文化活动之外，在社会认同上对他们进行有意无意的贬损甚至妖魔化”[7]，“人口的半城市化”不可避免地会导致社会排斥乃至社会断裂问题。

在社会赋权维度上，人的城镇化建设面临“制度的城镇化”问题。从人的城镇化的要素与内容上看，它不仅涵盖物质资源城镇化、行为模式城镇化、生活方式城镇化、工作能力城镇化和观念意识城镇化[1]，而且也应包括“制度的城镇化”。由于历史与现实的复杂原因，我国在城镇化制度建设方面严重滞后与缺失，其中最突出的是城乡二元化的户籍制度、社会保障制度、土地制度与教育制度。全面改革城乡二元化的制度安排，建构城乡一体化的制度体系，是人的城镇化建设中一项长期而又艰巨的任务，也是推进“四个全面”战略布局的关键环节。

(三)从城镇化的规范性因素来看，人的城镇化的制度规范与价值规范建设是最欠缺的短板

回顾改革开放以来的城镇化历程，改革初期是市场主导的“以市围城”模式，各地块状经济、县域经济的发展推动各地的城、镇建设，进入世纪之初，政府主导的“以城兴市”模式滥觞，城、镇的数量和规模迅速扩张。然而，无论是“以市围城”还是“以城兴市”，都是一味注重城镇空间物质形态的建设，而忽视了城镇化中以目标受益群体的权益保障、福祉提升与情感慰藉为核心的制度规范建设与价值规范建设，使得目前我国社会公平与社会信任缺失，社会心态失衡，社会焦虑弥漫，社会排斥与社会分化乃至社会断裂的风险加剧。如何在城镇化加速发展的进程中，保证每一个人过上有尊严的幸福生活，是人的城镇化建设需着力应对的重要问题。

三、人的城镇化建设的“社会质量”路径

对问题的揭示和剖析在一定程度上指示着问题解决的思路与对策，具体来说，我们可以从宏观、微观两个层面积极探索人的城镇化建设的“社会质量”路径。

(一)借鉴社会质量的发展理念，改变传统的以经济为导向的城镇化发展方向与模式，确定以社会质量为取向

长期以来，城镇化是单向度地以经济为导向——“以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗为驱动力”，因而也不可避免地造成“要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡、大城市病爆发”[8]。实际上，城镇化具有明显的经济和社会双重属性与功能，对于经济属性与功能，我们当下强调过多，如把城镇化视为保持经济持续健康发展的强大引擎、扩大内需的最大潜力、加快产业结构转型升级的重要抓手等等，而对于城镇化的社会属性与功能没有引起足够重视。我们要借鉴社会质量理论，确定经济与社会发展并重的理念，突出城镇化建设的“社会”取向，正如有的学者所洞察到的：“城镇化绝不仅仅只在经济层面体现，更应当体现在社会建设层面，没有社会和文化方面的成长与变迁不是完全的城镇化。”[9]

(二)借鉴西方社会质量理论的分析范式，大力推进资源的城镇化、价值观念的城镇化、社会关系网络的城镇化与制度的城镇化

第一，大力推进经济社会资源的城镇化。这是人的城镇化的基础和前提，主要涉及经济社会资源的可获得性问题与城乡之间流动和配置的问题。当前，人的城镇化的突出问题与核心任务是被统计为城镇人口的2.4亿农民工及其随迁家属的市民化难题，而造成这一庞大群体弱势地位的一个重要原因是其获得经济社会资源的机会不平等。按照西方社会质量理论，经济资源主要指基本的物质生活条件，如收入、就业、食品等；社会资源主要指基本的社会福利，如住房、教育、卫生及公平的发展环境与机会等。与此相应，经济社会资源的城镇化最根本的要义就是要让广大农业转移人口在教育、就业、医疗、卫生、养老、保障性住房等方面能享受与城镇居民均等的基本公共服务。解决经济社会资源的城镇化问题，要妥善处理城乡之间要素与资源的双向流动与合理配置，改变过去把人力、财力、建设土地等单向度集聚到城市的片面做法，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

第二，全面提高社会关系网络的城镇化。城镇化不仅仅是物理空间的城镇化，更主要的是社会空间的城镇化，即社会关系网络的城镇化，因为，人就其本质而言，是一切社会关系的总和。社会关系网络的城镇化是指个体在城镇化过程中以乡村社会为中心的传统社会关系结构向以城市社会为中心的现代社会关系网络转化。按照社会资本理论的说法，主要就是社会资本的现代转型问题，需要特别强调的是，这个转型不仅指农业转移人口需要转型，城市居民也是需要转型的重要主体，如前所述，城市居民需要适应与接纳不同于“单位人”聚合的“陌生人”社会，广大农业转移人口也要从依赖“强关系”转向信任“弱关系”以及在新的环境下两者之间的平等交往。

第三，努力推动价值观念的城镇化。价值观念的城镇化指人在城镇化过程中那些非城镇化的价值观念转化为城镇化的价值观念的过程。一个具有较高质量的社会，必然是社会信任度、社会共识度、社会凝聚力都较高的社会。在西方社会质量理论指标体系中，社会凝聚维度的具体测量指标包括社会信任、整合的规范与价值观、社会网络、社会认同四个方面。在人的城镇化进程中，应主要关注那些非城镇化的价值观念在不同主体身上的表现及其转化问题，譬如，对城镇化决策主体而言，要秉持现代城镇化决策理念，对城市发展与人的发展的关系给予科学理性的认识；对城市市民而言，要有包容与尊重的心态，能够看到外来人口和农民工群体的贡献与付出；对外来人口而言，要学会理解与接受城市市民的现代思想、行为方式和生活方式，积极改变自身的行为模式与生活习惯[1]。

第四，积极探索制度的城镇化。在西方，社会赋权更多的是指公民的社会参与问题，即如何增能的问题。而在我国，人的城镇化遭遇的很多问题，诚然也有农业转移人口自身的科学文化素质等方面的缘由，但从根本上说是制度化的二元设计所致，因而，积极探索制度的城镇化是保障人的城镇化健康发展的关键。一般认为，制度的城镇化包括三个方面：治理体系上的制度统筹、权益保障上的制度创新和形态提升上的制度跟进。概言之，治理体系上的制度统筹就是要在国家治理体系与治理能力现代化战略的指导下，系统构建新型城镇化的治理体系，充分发挥政府、市场、社会组织和公民等多元治理主体的主动性、积极性与创造性；权益保障上的制度创新，就是要积极探索户籍制度、土地制度、社会保障制度等制度创新；形态提升上的制度跟进，指的是要深刻理解与把握城镇化的多样形态与多种功能，对城镇化的发展从制度上进行合理规划与布局[10]。

四、结语

城镇化是伴随工业化发展非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，也是人类的生产方式、生活方式、消费方式、社会方式、文明方式由农村型转化为城市型的发展过程。城镇化水平既是衡量一个国家或地区经济发展水平的重要标志，也是衡量社会发展与进步的重要尺度。因此，其测度指标体系不仅要看各种经济指标，如城镇人口比重指标(常住人口城镇化率)、非农业人口比重指标(户籍人口城镇化率)、城市用地比重指标、城镇化率与工业化之间的比率，等等；也要引入社会发展的指标，如通常所说的国民幸福指数、生活质量指标，因为后者也是城镇化的重要内容与题中应有之义，这也是我们反复强调要借鉴西方社会质量理论范式与指标体系的直接缘由。同样，我们不能把城镇化的质量简单等同于社会质量，新型城镇化包括“物”的城镇化(空间的城镇化、土地的城镇化、产业的城镇化，等等)与“人”的城镇化(人口的城镇化、城乡社会发展、人的全面发展)两个方面，既要重视“物”的城镇化的基础性地位，更要重视人的城镇化的实质与核心地位。在人的城镇化建设问题上，西方社会质量理论给予我们最大的启示就是，要关注城镇化的社会路径，既不能简单重复市场主导的“以市围城”模式，也不能沿袭政府主导的“以城围市”模式，而应走城乡一体的社会化发展模式。对于我们而言，人的城镇化的核心任务是农业转移人口的市民化，人的城镇化最大瓶颈是二元化的制度体系，人的城镇化的最终归宿是要实现城乡一体化与人的全面发展。因此，一方面，我们要借鉴社会主义现代化建设的五位一体架构框架，在社会质量理论论及的结构性因素、条件性因素与规范性因素之外增补社会治理、生态环境与社会心态等因素，进一步拓宽社会质量的涵盖面；另一方面，在社会经济保障、社会凝聚、社会融入、社会赋权等具体问题上，着重思考与解决城乡不同群体如何才能消弭发展差异、共享城镇化发展成果，推动人的城镇化走上科学发展、包容性发展与可持续发展的路径。

参考文献

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[5]新华网.国家新型城镇化规划(2014—2020年)[EB/OL].[2015-07-26].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/16/c_119791251.htm．

[6]国家统计局.2014年全国农民工监测调查报告[EB/OL].[2015-07-26].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html.

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[9]罗能勤，杨建科.城镇化进程中社会建设与政府权力界定[J].西安交通大学学报:社会科学版，2013(6):46-50．

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[责任编辑彭国庆]

中图分类号：F299.21

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)01-0023-06

作者简介：项松林，安徽建筑大学法律与政治学院副教授，政治学博士，主要从事政治社会学研究.

基金项目：安徽省社会科学创新发展研究项目(编号：A2015013)；安徽省软科学研究计划项目(编号：1602052048)；安徽省高等教育振兴计划项目(编号：gxyq2014069).

收稿日期：2015-10-10