论土地确权制度下农协的法律地位及其功能

邓志

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

论土地确权制度下农协的法律地位及其功能

邓志

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

要建设法治中国就必须进一步规范农业法治进程，大力推进农业普法进程，并努力提高依法行政的质量和水平。农民协会具有自治性、平等性、民办性、公益性、乡土性等特征，更具有保障农民群体实现其各项权利的综合功能。在我国广大的农村地区，农民群体纷纷集结起来建立农民协会，以实现其功效。2011年初，农业部发布了《关于开展农村土地承包经营权登记试点工作的意见》，首次要求对农户承包地进行确权登记颁证。自此，土地确权和土地流转不断增加，这对于乡村治理产生了不小冲击，也深刻影响了农协的地位和功能的发挥。

农民；农民协会；自治；土地确权

“三农问题”一直都是我国社会主义社会现代化发展进程中遇到的核心问题之一。要建设法治中国，当务之急必须进一步规范农业法治建设。具体而言，需要不断推进农业依法治理，强化依法行政和依法办事，建设法治新农村。目前，农民协会在全国各地广泛涌现。农协满足了建设社会主义新农村的需要，同时也兼具保障农民群体，实现其经济、社会、民主各方面权利等综合性功能。随着我国土地确权等制度的改革，我国乡村管理格局发生了重大变化。那么，农民协会的法律地位究竟怎样，在社会主义新农村建设中又应该怎样充分发挥其功能呢？

建设法治中国是中国社会发展进程的应有之义，中国是个农业大国，人口总量中农民占比大，法治中国离不开法治农村。但长期以来农村、农业、农民等“三农”问题始终都是制约中国社会现代化进程的瓶颈。消除这个瓶颈，当务之急是进一步规范“三农”方面法治建设，不断推进农业普法，强化农村依法行政和依法办事，建设法治新农村。目前，随着我国土地确权等制度的改革，我国乡村管理格局发生了重大变化，农民协会在全国各地广泛涌现，既有效满足了新农村建设部分法治需求，同时也兼具保障农民群体实现其经济、社会、民主各方面权利等综合性功能。

一、农民协会的概念及其特性

（一）农民协会的概念

要界定“农民协会”的概念，需要先界定“农民”的概念。专家学者们针对这一问题，提出了诸多界定农民这一概念的标准，主要可分为职业标准、户籍标准、是否居住在农村三种标准。但这三种标准各有利弊，都无法完全涵盖“农民”这一范畴。笔者认为：在高速运转的现代文明社会，应当赋予农民这一概念全新的内涵。当代中国，城乡一体化和社会主义新农村建设已成燎原之势。结合以上三种标准，新时代背景下的农民包含两种：其一，在乡村居住或虽不居于乡村，但拥有其户口并以农业生产活动为主的群体；其二，依靠前述人群抚养或者抚养的群体。

在中国历史上，作为一种农民组织，农协早已有之。区别于其过往发动农村社会革命的功效，新时期的农民协会产生于我国政治经济改革的大背景，旨在通过协会成员对协会章程的自觉遵守来进行自律性管理。作为农民政治经济权益的代表，农协对农村基层组织建设有重大影响，并影响着全国的乡村治理格局。

目前，农民组织以多种形式存在，名称也各不相同。在我国，农业部农村经济体制与经营管理司2003年的统计结果显示，我国有140多万个农民组织，但仅有10%的组织有较为规范的运行管理体制。中国社会科学院郭殊博士在其《论农会问题和农民结社自由》一文中指出,目前中国的农民组织按不同标准可以分为以下几类:

在中国历史上，作为一种农民组织，农民协会早已有之。“农民协会”概念构建以“农民”为前提。目前，界定农民的主流标准有三种，即职业标准、户籍标准、居住地标准。其中，职业标准以是否从事农业劳动的“农业人口与非农民人口”为基准；户籍标准以“农户、非农户”等户口登记事项来区分；否居住在农村标准则游离于职业和户籍之外，以居所是否在农村为准则。综合考量这三种标准各有利弊，在中国人口大迁徙背景下都无法准确界定“农民”这一范畴的基本内涵。扩城运动与城乡一体化进程中，大量农村农业人口不断被转移到快速膨胀的城市，人户分离、多地购筑居所、就业与居住分离、农民工作在城市工厂企业等人口流动现象己经常态化，单纯凭职业、户籍、居所某个单一尺度来界定农民己失去了其应有的准确性，高速运转的现代文明社会，应当赋予农民这一概念全新内涵。新时代背景下的农民包含两种：其一，在乡村居住或虽不居于乡村，但拥有其户口并以农业生产活动为主的群体；其二，依靠前述人群抚养或者抚养的群体。

目前，农民组织以多种形式存在，名称也各不相同。在我国，农业部农村经济体制与经营管理司2003年的统计结果显示，我国有140多万个农民组织，但仅有10%的组织有较为规范的运行管理体制。区别于其过往发动农村社会革命的功效，新时期的农民协会属于综合性的农民组织，其由农民自发创办或者以农民作为主要成员，以改善协会成员经济生活、促进生产经营活动和保障协会成员经济、政治、文化、法律等各项合法权益为主要宗旨的综合性社团法人。它产生于我国政治经济改革的大背景中，旨在通过协会平台整合农村农业资源、提升农业活动的社会价值，其日常运作主要来自成员对协会章程的自觉遵守所产生的团队自律性。作为农民政治经济权益的代表，农协对农村基层组织建设有重大影响，并影响着全国的乡村治理格局。中国社会科学院郭殊博士在其《论农会问题和农民结社自由》一文中指出,目前中国的农民协会按不同标准可以分为以下几类[1]：

第一，按照不同的成立目的和宗旨划分，我们可将农民组织分为发展农村科技与经济单一型组织以及政治维权与经济发展兼顾型组织。前者以1988年养鹿大王刘长生创建的吉林省长春市双阳区鹿乡镇养鹿技术协会为代表，后者较为典型的则有2001年3月杨云标带头组织成立的安徽省阜阳市农民维权协会筹委会。

第二，以是否受到政府的领导和扶持为标准，农民协会被划分为政府领导和扶持型组织以及农民自主管理型组织。前者包含以长春二道区同心绿色无公害蔬菜基地为依托建立的蔬菜行业协会，后者如吉林省永吉县长白山果树协会。

第三，农民协会还可进一步被划分为两种：综合性和专业性组织。位于安徽阜阳市的农民维权协会属于综合性组织，而吉林省长春市双阳区鹿乡镇的养鹿技术协会和吉林省永吉县的长白山果树协会均属于专业性农民协会[2]。

综上所述，农民组织大体上可分为三大类：政治类、经济类以及政治和经济双重型农民组织。对于那些农民群体自主成立或者政府扶持、领导成立的各类经济型的技术协会和专业协会来说，它们大多通过了政府部门登记备案或法人注册登记，获得了合法的地位，政府对其大多持默认态度。目前，政治和经济性质兼具型农民组织在我国多以合作社、行业协会和技术协会等名称命名或者登记注册。然而，当前各级政府对这些所谓农民组织持有排斥和打压态度。在本文当中，笔者所提及的农民协会组织属于综合性的农民组织，其由农民自发创办或者以农民作为主要成员，以改善协会成员经济生活、促进农民生产经营活动和保障协会成员经济、政治、文化、法律等各项合法权益为主要宗旨的综合性社团法人。

第一，依据协会成立目的和宗旨，农民协会可划分成以发展农村科技与经济为目的的单一型协会、以政治维权与经济发展为目的兼顾型协会。前者以1988年养鹿大王刘长生创建的吉林省长春市双阳区鹿乡镇养鹿技术协会为代表，后者较为典型的则有2001年3月杨云标带头组织成立的安徽省阜阳市农民维权协会筹委会。

第二，以协会是否受到政府领导和扶持为标准，农民协会被划分为政府领导扶持型协会、农民自主管理型协会。前者的典型代表有长春二道区同心绿色无公害蔬菜基地为依托建立的蔬菜行业协会，后者如吉林省永吉县长白山果树协会。

第三，农民协会还可进一步被划分为两种：综合性协会和专业性协会。位于安徽阜阳市的农民维权协会属于综合性协会，而吉林省长春市双阳区鹿乡镇的养鹿技术协会和吉林省永吉县的长白山果树协会均属于专业性农民协会。

综上所述，农民协会大体上可分为三大类：政治类、经济类以及政治经济兼顾类农民协会。对于农民群体自主成立或者政府扶持、领导成立的各类经济型的技术协会和专业协会来说，政府对其大多持默认态度，它们大多通过了政府部门登记备案或法人注册登记，获得了合法的地位。对政治和经济性质兼具型农民协会而言，虽在我国多以合作社、行业协会和技术协会等名称命名或者登记注册，但当前各级政府多持排斥、打压态度。

（二）农民协会的特征

农协作为农业经济、农业生产发展到一定程度的必然产物，为农民权益和农业现代化提供了强有力的保障。它具有以下基本特征：

1.自治性。农民协会作为基层群众性组织，由农民自发组织而成，具有一定的独立性，并不依附于任何政府公权力性组织，协会内部有相对稳定的负责人和完整的内部规章制度，其首要特征就是自治性。其自治性体现在协会成员确定、内部事项管理、相关职位选举等事务均由农协自主决定，在内部章程规制及成员自律下，能有效实现协会内的自我教育、自我管理、自我服务、自我保护、自我发展等目标。

2.平等性。农民协会的平等性主要体现在协会成员权利义务的对等。具体包涵三个方面的涵义：其一是成员加入协会完全出于自愿，没有任何强制，只要成员自己愿意接授协会章程并提出申请、经协会同意就可加入；其二是成员进出协会自由，既使是己经加入协会的现有成员，退出协会也全凭自愿，如果想退出协会，在履行完毕协会章程规定义务的前提下，可以经过申请和相关手续办理自由退出；其三是协会中的会员身份地位平等。协会推行“一人一票”的基本原则，对于一些重大问题和情况，每个人都平等地享有投票表决的权利，任何人都无法享有特权；在执行职务方面，每个人都有免于被强制完成任务的权利与自由。我国幅员辽阔,经济发展及其不平衡，许多农村分布在边远或者贫困地区，政府政策难以落到实处，城乡居民的真正平等无法实现，存在较多较大差异。农民协会的大量出现，对于保障农民利益和政府政策的实施颇有好处，能够更大程度地实现农村与城市之间的实质公平。

3.民办性。农民协会的创建一般为民办或者是民办官助。农民协会是农民群体自发创办的、或由农民在政府的指导之下创立的不隶属于政府机关的非政府社会组织，在本质上属于社会中介组织范畴。因此，政府机关非经法定程序无法对农协施以行政命令（或领导），协会管理机构成员均由全体成员选举产生，其人力、组织上的各类事务都不受政府公权力控制，处于一种独立状态。此外，农民协会作为一种社会中介组织，在农民群体与国家行政机关之间架起了一座沟通桥梁，有效弥补了政府组织社会职能上的部分缺陷，在善治方面起到无可替代的作用。

4.公益性。从农民群体角度看，农民协会的公益性首先体现在促进协会内部成员的共同发展。由于历史原因，不同地区的农村、同一局部的农民个人及其家庭发展并不平衡，农民协会多以实现成员共同利益为宗旨，能够促协会内部成员的共同发展，帮助协会成员共享更多的社会发展成果；其次，从农村局部地区角度看，农民协会的公益性体现在农民权益得到进一步维护。协会得到的收益都用来促进协会和农村公共事业的完善和发展。农协内部农民可通过单独或综合行使批评、建议、检举等多项权利的方式，实现对基层政府机关及其工作人员的监督，并积极实现对农民群体利益的维护工作。

5.乡土性。农民协会的成员以农民为主，虽然吸纳了诸如大学生村官等群体加入协会，壮大并丰富了农协的内涵，并围绕农民的未来发展路径展开了许多活动，但其构建基础建立在农村局部集体所有的土地所有权及其衍生的农业资源上，基于这样的结构组成和社会现实，能最大限度地将农村土地、农业资源及土地确权后的农民局部捆绑整合，我国的农协乡土色彩厚重，并能极大地反映民意、维护民众权益。

二、土地确权制度下农民协会的法律地位

（一）农民协会存在的法理基础

1．公平正义与民主政治是其内在动力。由于历史原因，农民群体与其他社会群体相比，其政治经济和社会权益相对缺乏必要的保障。2012年12月31日，中共中央、国务院在《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》中进一步明确态度，将大力支持发展多种形式的新型农民合作组织，通过确权，建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。土地确权制度的强化事实上就是公平正义和民主政治在农村、农业、农民中的进一步落实。民主自由的环境催生了多种多样的公民利益和需求，同类利益需求的公民则集结起来，致力于建立各类社会共同体。2013年3月17日，习近平在十二届全国人大一次会议闭幕会上发表重要讲话时指出：“我们要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，扩大人民民主，推进依法治国，坚持和完善人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性。”民主政治的内涵就在于依仗公共权力，和谐地解决冲突，建立良好秩序，并努力实现自由、平等、人民主权等价值理念。农民协会作为一种非政府的社会组织其自主经营、自负盈亏的独立性就是公平正义、民主政治存在和发展的基础，能不同程度地在农村局部地区的特定农业群体中为农村社会的独立健康发展提供政府组织不能提供的某些保障和自由空间，从而不同程度地满足了不同农民群体的多样化利益需求，展现出相对改善的公平正义。民主自由的环境催生了多种多样的公民利益和需求，同类利益需求的公民则集结起来，致力于建立各类社会共同体。因此，农民群体与其他群体相比，其政治经济和社会权益缺乏必要的保障。）基于此，农民群体联合起来创建自治性组织——农民协会，农协将成为农民表达和保障农民政治经济文化各方面权益的有益组织。

2．结社自由是其政治基础。所谓结社自由，是指公民可自由依法发起或参与社团组织，不受政府之约束的权利与自由。对于这一政治权利和自由，世界各国、各地区的法律都给与了严格限制，我国也不例外。正如托克维尔在《论美国的民主》中所提到的：结社自由是仅次于自己活动自由的最自然的自由，同时他也提出，在人们支持的所有的自由当中，结社自由作为政治自由的一种具体表现形式，将成为最后的赢家。作为公民基本的政治权利之一，结社自由权是民主政治的基础。第一次在宪法中规定结社自由权的是1919年的德国《魏玛宪法》。该法第124条规定：德国人民“有组织社团及法团之权。此项权利不得以预防方法限制之[3]。”第二次世界大战以后，结社自由作为一项国际性权利被纳入国际人权文件。在1948年的《世界人权宣言》第20条中有这样的规定：“人人有权享有和平集会和结社的自由。任何人不得被迫使隶属于某一团体。”我国五四宪法也明确规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这成为农民依法实现结社自由[4]的重要依据。基于此，农民可依据该条款实现自己的结社自由。基于人民主权原则，政府权力源于人民，并接受人民的监督。由此催生了有限政府理论。亦即，政府依法行政是建立在尊重和保障人民权利的基础之上的。这一过程事实上是一种政府经授权而为公共利益而为的行为。因此，政府既受限于公民权，又由公民及各类团体组织所监督牵制。作为农民群体自发建立起来的自治团体，农民协会具有牵制政府机关公权力的作用。在当今社会的运转管理当中，政府采用了“小政府”和“大社会”的模式，将政府的政治行为与市场的经济行为纳入同一轨道进行整合，形成合力。也就是说，所谓的“小政府”主要是为“大社会”的发展创造优良的制度环境，“大社会”不断释放出市场潜能、弥补政府不足，从而推进社会不断向前发展。作为农村社团的具体形式——农民协会所起的作用在于：它可以依托各种具体的协会平台，挖掘、整合、释放不同农民群体内在的活力与潜能，成为中国广大农村这个“大社会”全面、健康、可持续发展的有力支柱。它可自由开展各类活动，此种自由不受任何机关组织的制约。

（二）农民协会的法律基础

《中华人民共和国民法通则》(以下简称《民法通则》)虽然没有对社团法人的主体地位作出具体规定，但是其中对于法人的一般规定适用于社会团体法人。这种规定见于我国《民法通则》第三章法人部分，它分四节对这个问题作了专门性的规定，即将法人分为企业法人和非企业法人两大类。而机关、事业单位和社会团体均属于非企业法人的范畴。显而易见，农协属于社会团体法人的一种，适用该项规定。但其原则性较强，针对性不够。在具体的实践中，农民协会没有足够的保障，也没有对农民协会的权利义务及其责任作出相应规定之处。

《中华人民共和国社会团体登记管理条例》即（《社会团体登记管理条例》)第二条规定：“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”该条文成为了农民群体建立农村协会的唯一依据。它侧重于对社团的登记管理进行有效合理的规范，并依据了大量的关于企业法人登记的行政法规。但其侧重于对社会团体登记程序的规范，而非团体的具体地位、权利义务等方面的界定。针对农民协会这一社团，《社会团体登记管理条例》对其作出了更多规定。其中第九条规定：申请设立社团的应当经过其业务主管单位审查同意，并由发起人向登记管理机关申请筹备。第六条规定：国务院民政部门和县级以上各级人民政府民政部门是本级人民政府的社会团体登记管理机关。国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织,是有关行业、学科或者业务范围内社会团体的业务主管单位。”[5]因此，农民群体先向其业务管理部门单位提出申请，再向社团登记管理机关提出申请，方可成立一个农民协会。然而，在具体的实践当中，并没有任何部门机关接受其申请。因此，即便有能够接受它的业务管理部门，其可派公职人员担任协会的领导人，或是自己来充当农民协会的领导人。由此而导致农协有着很强的官办色彩，使农民主体权利丧失，等于剥夺了参与决策及监督的权利。而主管机关的不同也复杂化了诸多组织的名号，如农民专业合作社、服务中心、农民技术协会、农民专业协会等等。

除上述有关社会团体的立法以外，我国还有不少以单行法律法规对某一特定的社会问题加以规范的方式。例如，《中华人民共和国注册会计师法》专门针对注册会计师的相关问题作出了规范；而《中华人民共和国律师法》则对针对我国律师协会的问题作出了相应规定。我国《证券法》则针对我国证券业协会作出了具体规范。此外，我国《农民专业合作社法》则是根据农民组织制定的，其对农民专业合作社作出了具体内容上的规定：其一，对农民专业合作社的性质及组织机构作出了规定；其二，规范了农民专业合作社法的调整范围；其三，规范了关于对农民专业合作社的扶持、指导、服务；四是关于农民专业合作社成员入社、退社及盈余分配的规范。该法虽然是对农民专业合作社的相关规定，但其对农协这一社团的组织机构设置和发展过程具有相当强的借鉴意义。然而，我国法律关于各种社团法人的专门性立法仍存在许多不足之处，如概念模糊、体系混乱以及法律法规的冲突不一等等问题。这一原因主要是由于我国缺乏一部完好的社会团体法，这很大程度上制约了社团法人的发展。而农协作为农民群体方兴未艾的产物，其在法律上更加缺乏其重要性。

三、土地确权制度下农民协会的功能

（一）经济功能

在市场经济的导向下，个体化的农业生产形式无法面对市场经济的风险和挑战，低端的运作让农民长期处于经济困境之中，大量农业高附加值被第三产业剥夺，需要发展集约农业，依托集约平台逐步实现产业转型，将农民从传统的小农经济的耕作方式中解放出来，而只能集结起来成为社团组织，从而在市场竞争当中不断获得生存和发展。而现实是，大多数农民仍是以个体的形式去面对市场经济的风险和挑战。现实中作为农村基层自治组织，村委会仅仅针对农民参与国家政治提供了一个较好的平台，但它缺乏对农民的生产经营活动提出有效的指导与服务。农民协会主要基于农业的发展建立，对于及时获取市场信息，推动新技术和装备的普及有着很大的作用。在提高农民在市场竞争当中的竞争力、实现规模经济方面也有着举足轻重的作用。

因此，我们要认真学习世界上农民协会发展得非常好的国家与地区的先进经验，取长补短，实现农村产业化经营和农村合作组织建设的有机统一。政府需要对项目区乡镇或农民建立起自己的合作经济实体，寻找一条实现生产经营的团体，使之成为农业产业化经营的主体，并能够享受到应有的利益，保障农民应有的权益。要多借鉴国外的经验，充分利用现代科技，减少中间环节，从而降低费用,为农民提供多种服务，保证农业增效，农民增收。面对国际市场日趋激烈的经济竞争,WTO规则要求政府不能人为设置贸易壁垒、阻碍农产品进口,而农民协会作为民间团体,却可以提出保护本国农产品的口号,做了政府不能做的事情。

（二）社会自治功能

目前，我国处于社会转型期时期,出现了诸多问题。利益分化和社会失序等诸多社会矛盾集中爆发，需要有健的公民社会结构来满足各类群体对于政治参与和权利平等的需要。然而，在传统的压力型体制之下，政府长期扮演着“全能政府”的角色，政府掌握着社会中绝大部分资源的配置权，呈现出国家支配性较强的特征。（然而，）由于大多数组织都居于政府的绝对支配之下，除了一些略带政府编制和行政级别的组织以外，与农民协会同类的纯粹民间组织基本上缺少自我生存与发展的空间。新公共管理理论中的多中心理论认为（但是，随着自治理论的逐渐深入，）国家与社会互动过程中，治理主体的多元化已成大势所趋，以政府为主的单一模式必将被打破，民间组织参加管理势不可挡，各种形态的农民协会不断涌现顺应了这一潮流。

相比而言，农协对于农民而言，是利益的代表者与捍卫者。农民协会作为非官方的民间组织，其出现和逐渐壮大，对于团结同类农民并满足其经济合作、维权等需求均有着重要意义，在许多方面都凸显出了较大优势：零散的农业从业人员及土地使用权拥有者个人通过组织化和群体化的方式积聚力量，形成优势。这种积聚资源和智慧的组织渐渐发展成农民群体表达政治的一种方式。此外，作为农村政府与社会之间相互协调沟通的桥梁，农协反映了双方的政治和经济上的主张，是对国家权力的监督制约，从而构成了政府和农业自治组织之间的良性合作和互动关系。农民协会可成为社会利益整合组织和社会的协商组织，在维护市场秩序、提供公共服务等方面具有更强的适应性。农协的出现和逐渐壮大，对于团结同类农民并满足其需求有着重要意义。农协对于农民而言，是利益的代表者与捍卫者。农民协会于农民经济合作与维权均有重大意义，是村民与乡政府进行沟通的纽带和桥梁。

农村基层政府习惯于大而全的农业、农民管理，疏于农业、农民的服务，大而全的农业、农民管理往往又脱离实际，不仅不利于良性农业、农民自我发展、自我管理，而且有时还让农业、农民无所适众，严重制约了农业、农民的自我发展和自我管理。因此，应当充分发挥政府的宏观引导职能，更加关注各类农民协会的发展与创新，通过农民协会等平台有效调动农民的积极性和主观能动性，引领农民更多、更好地参与到农村、农业、农民事务自我管理中，这对新农村建设有着长远的积极意义。

（三）政治功能

当代德国著名的社会学家科塞在他的《社会冲突的功能》中指出，此类系统容许对立的需求被急速而直接地表现出来，因此，通过消除不满的源头可以对自身结构进行调节。这些系统通过容忍冲突和制度化冲突，并通过合法化的矛盾冲突途径来暴露和化解社会矛盾，以避免任何社会矛盾被累积成造成大规模冲突的因素，自身也具备了一种重要的内在稳定机制。当前，我国的大部分农村依然没有进行利益表达和综合的渠道，这对于农民参与政治生活十分不利。农协的建立和扩大，对于民众进行正当合法有效的宣泄和意愿表达十分有益，这对于维持社会长治久安有着重大意义。它能够减少非制度化的参与，减少社会矛盾和冲突。

例如现在台湾农会人口约占台湾总人口的四分之一至三分之一，是目前台湾所有人民团体中影响力最大的一个，因而农会会员的选举直接影响当地、乃至最终的选举结果。因此在近年来的政治选举中，各种政治势力都持有谁占据了农会谁就赢得了农村乃至“全国”的想法，农会成为地方利益冲突及派系、政党组织争夺的目标。虽然农会规定农会领导人不能以农会组织的名义表态，但可以以个人名义支持某个候选人。这样，由于农会拥有较大的经济实力，使领导者个人的政治倾向在当地事务和政治选举中的分量很重。并且，由于农会与农民之间的联系密切及其本身的力量强大，农会领导人特别是理事长的政治倾向对农会会员有很大的影响。

四、土地确权制度对农民协会影响

20世纪九十年代以来，随着工业化和城镇化的发展以及农业成本的上升，大量农民走出农村走向城市，出现了土地荒化严重和和农村治理僵局等诸多问题。基于此，国家推出农村土地确权改革，明确土地产权和各项土地权利，保证农民的合法权益，推进土地规范有序流转。目前，我国很多乡村区域都在大规模推进土地确权的发展，土地流转也随之不断增加。作为农民的发展根基，土地的各种改革必定会影响到农村社会发展的方方面面，自然也会对农村治理产生影响。

重新组织大规模的土地确权的大规模推广，全面梳理了原来零乱的土地所有权的集体归宿，平等了农民集体土地使用权，为随之而来的大量的土地流转奠定了基础，放开了过去各自封闭的地域边界和产权边界，农村治理的界限从内部延伸到外部更广领域。农民的生活联系越来越少，使得其内部的凝聚力减少，深刻影响到以往的治理方式。而农协作为乡村治理中的一类重要主体，其功能也随之产生了不小变化。农民和精英分子减少了参与民主生活的机会，农协缺乏因人员参与而无法正常组织决策的现象屡见不鲜，农协的政治功能、经济功能以及社会自治功能都被一一削弱。

同时，土地确权制度改革也对农协的发展提出了更多新的要求。农民协会与以往全能主义体制下的动员型参与完全不同，它具备了协商型参与和妥协型参与的若干特点。在当今中国的政治发展历程中，农协的重要意义和作用在于：它可称为中国社会主义民主政治的“生长点”。农民协会不具有全部意义上的现代民主价值，但它对于锻炼和训练万万人民群众，对于城市的基层民主建设以及向那些对民主能力和民主作用持怀疑态度的人展现民主的宝贵社会功能都具有重大意义和影响。这就要求其发展模式要更加包容，在运行当中更加注重民主。

众多精英被农民协会纳入公共管理系统，参与农协内部的各项管理事务，将在农村社会极大推进形成一个兼具精英专业领导才能与了解社会现实与农民群体的新型层级。如何推进阶层之间的互利共赢，确保贫穷阶级的起码生存需要，让中下阶层快速富起来，实现共同富裕，推进农村优良发展，也对农协的发展提出了新的方向。

[1]郭殊.论农会问题与农民的结社自由[J].法商研究，2006，（3）：4.

[2]韩宪虎.农民协会法律地位研究[D].长春：长春理工大学，2012.

[3]蔡琴.论结社自由的宪政价值[D].北京：中央民族大学, 2010.

[4]彭澎.农村基层治理责任机制的模式创新与路程完善研究[J].湖南警察学院学报，2015，（6）：20.

[5]林莉红.民间组织登记之法律问题研究[J].湖北社会科学, 2005，（2）.

The Legal Status and Function of Farmers’Association Under the Land Right Confirmation System

DENGZhi
（Hunan Police Academy,Hunan,Changsha,410138）

Building the“rule of law in China”with the aim to build an agricultural province as the veritable province of rule of law,it is necessary to further regulate the agricultural legal construction,vigorously promote the agricultural legal construction,and strive to improve the quality and level of administration according to law.Farmers’association has many features,such as autonomy,equality,private,public,local,etc, and more comprehensive function to protect farmers’rights.In vast rural areas of China,farmers have rallied to establish farmers’association,in order to achieve its effect.In early 2011,department of agriculture issued the opinions about to carry on the pilot work of rural land contractual management right registration,for the first time require registration to the farmers’contract certification.Since then,the increasing confirmation of land right and land circulation,gives a great shock in rural governance and profound influence on the function and status of Farmers’Association.

farmer;farmers’association;autonomy;confirmation of land right

D902

A

2095-1140（2016）06-0005-08

（责任编辑：天下溪）

2016-10-08

湖南警察学院博士科研资助项目“依法治国视野下特别权力关系重构研究”。

邓志（1979-），男，湖南汩罗人，湖南警察学院学报编辑部编辑，法律系讲师，法学博士，主要从事行政法学研究。