国家机关法人独立预算经费要件论——兼评《中华人民共和国民法典民法总则草案》（征求意见稿）第八十九条

张彪

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

国家机关法人独立预算经费要件论
——兼评《中华人民共和国民法典民法总则草案》（征求意见稿）第八十九条

张彪

（湖南警察学院，湖南长沙 410138）

只有享有独立预算经费的国家机关才能具有法人资格，是人民主权原则的要求，也是预算法治原则和维护平等公平私法秩序的要求。现行《民法通则》由于未对“独立经费”进行进一步的限定，致使司法实践中产生对机关法人认定的混乱状态。《中华人民共和国民法典民法总则草案》（征求意见稿）没有对上述理论和实践问题予以回应，应予以修正。应在规范国家机关法人的条款中明确国家机关取得法人具有独立的预算经费这一要件，并同时规定各级编制管理机关为国家机关法人的发布和查询部门。

国家机关；法人；预算经费；民法总则；征求意见稿

2016年6月公布的《中华人民共和国民法典民法总则草案》（征求意见稿）（以下简称《征求意见稿》），该《征求意见稿》在法人制度的规定上，改变了现行《民法通则》将法人区分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人的做法，采取传统大陆法系国家营利性法人和非营利法人传统立法分类，该《征求意见稿》在“非营利性法人”一节中确立了机关法人这一法人类型，并在第八十九条中规定，“有独立经费的机关、承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”在机关法人的构成要件的规定上，该规定与《民法通则》第五十条关于机关法人的规定相比，除增加了可以从事为履行职能所需要的民事活动外，并无大的差异。笔者认为，该《征求意见稿》未对国家机关法人的经费必须为独立的预算经费这一条件进行规定，难以明确具有法人地位的国家机关的范围。为改变现行制度体系下国家机关法人地位认定的混乱状况，应将“独立经费”进一步限定为“独立的预算经费”，即有必要在立法中明确只有具有独立预算经费的国家机关法人方才具有法人资格，且国家机关的法人地位应通过一定方法予以公示，从而实现对国家机关法人民事活动的有效调整。

一、国家机关法人应具有独立预算经费要件的法理基础

从目前立法和理论研究上来看，尽管国家机关系使用频率很高的一个概念，但鲜见对国家机关这一概念本身进行界定。从其使用的一般意义来看，指的是国家为实现其政治统治职能和管理职能而设立的国家机构的总称。在我国，它包括立法机关、行政机关、审判机关、检察机关和军事机关。而仅就行政机关的类型来看，不仅包括作为最高国家行政机关的国务院，还包括各级地方行政机关，即各级人民政府；既包括国务院办公厅、组成部门、直属机构、办事机构，以及这些机关设立相应的下属机关或组成机关，也包括各级人民政府设置相应的厅、局、委员会、处、科等工作部门及相应的派出机关。也就是说，大到国务院，小到一个科室，都属于国家机关的范畴。然而并非所有这些国家机关都需要或可能作为法人对外参与民事活动。笔者认为，只有作为预算单位并享有独立预算经费的国家机关才能具有法人资格，不仅是法治原则的要求，也是维护平等公平私法秩序的要求，同时也符合立法规定机关法人制度的本意。

（一）国家机关只有作为预算单位享有独立的预算经费方具有法人资格是法治原则的要求

法治原则的基本要求是政府权力应由人民依法授予并依法行使，政府对经费使用的权力亦不例外。尽管国家机关作为民法上的法人对外发生法律关系时，其与相对人的法律关系受私法调整，但自公法的角度而言，机关使用经费的行为系行使国家公权力的行为而应受公法的调整。预算作为一国政府依法定程序编制、审查和批准的未来一定时期的财政收支计划安排，是对国家机关经费使用的最主要的控制手段。从这个角度而言，对国家机关作为民事主体经费使用上的法治就是要求预算的法治。

首先，只有独立预算经费的国家机关才能具有法人资格是由预算决定上的人民主权原则所决定的。

人民主权是法治的基本内涵。人民主权即国家权力属于人民全体，人民通过选举产生的代议机关实现人民意志。“承认和保护个人尊严和自制的最有效的方法是让人民通过选举他们自己的代表来管理他们自己”。[1]因此人民主权要求的是国民能依法通过一定的程序和方式，行使对关涉自身权利与义务的重要事项的决定权。人民主权的原则作为基础性的原则，自然贯穿财政支出领域，由此其直接的要求是，重大财政事项必须经过代议机构的同意，或者由其制订法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权，即使处于合理的目的进行财政支出，也存在程序上对国民在决定权行使上存在瑕疵。[2]国家机关作为民事主体法人对外从事民事活动或承担民事责任，必然使用或支出经费，其实质是在处置属于人民的财产，这些经费由谁使用，如何使用，将直接决定国家任务执行的范围和目标并进而决定人民权利的范围和实现。因此代议制机关进行全面审查，将预算收支的最终决定权限制在代议机关手中，由此从整体上建立起监督政府施政活动的控制体系，进而保障代议机关以及其所代表的国民的主权性，这是法治原则就财政支出法治化的应有之义。[2]所以，哪些国家机关（即经费使用的主体范围，在民事活动中体现为使用这些经费的国家机关的法人资格）如何使用经费必须由代议制机关通过的预算来决定，成为现代法治社会中人民主权原则的基本要求。

从我国《预算法》的具体规定来看，我国实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算，中央和地方一般公共预算中包括中央和地方各部门的预算，而部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。各级预算及其调整方案均须由相应级别的人民代表代表大会或常务委员会审查批准。①参见《预算法》第三条、第八条、第二十条、第二十一条等。这样，哪些机关能够作为预算单位享有预算经费作为预算的一部分，都须得到各级人民代表大会的批准，正是通过赋予各级人大及其常委会的预算审查权、批准权，并决定哪些机关具有法人资格，人民主权原则才得以实现。

但是根据我国现行规定，机关的成立和批准并非完全由作为代议制机关的人大及其常委会决定。国家机关的设置是按照该国家机关的地位分别由不同层级的权力机关或者行政机关来决定的。仅就行政机关的设置及其权限来看，仅省、自治区和直辖市的建置由全国人民代表大会决定，而省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。①参见《宪法》第六十二条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十四条、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条。这也表明，机关成立的批准权限不同于机关作为预算单位并享有预算经费的批准权限，国家机关要作为法人对外参与民事活动，必须是代议制机关通过的预算中作为可使用预算经费的预算单位，换句话说，就是应作为预算单位享有独立的预算经费。

其次，机关法人应享有独立的预算经费，并按照预算使用经费是预算法治原则的要求。

作为法治原则在预算领域的体现，预算法治原则要求政府的经费使用行为以代议制机关通过的预算为依据。我国《预算法》第四条、第十三条即明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。机关具有法人资格，意味着其能以独立的民事主体对外从事民事活动，进而发生债权债务关系，并发生经费的收入与支出活动。只有确定作为预算单位并享有独立经费方能对外作为法人从事民事活动，才能将国家机关的经费收支活动纳入预算控制，从而实现财政收支的法治化。相反，如果机关并非享有独立预算经费的预算单位但也能具有法人资格的话，就意味着该机关在民事活动中发生的经费收支将脱离预算的控制。在预算法治原则之下，哪些机关是预算单位，其预算经费包括哪些必须依据代议机关批准的预算来决定。

（二）国家机关只有作为预算单位享有独立的预算经费方具有法人资格是私法基本原则和法人制度的基本要求

机关享有法人资格，其法律意义在于作为民法上的主体参与民事活动，其法人地位的确定应遵循私法的平等、公平等基本原则和法人制度的基本要求。

首先，机关法人作为民事主体参与民事活动，其法人地位必须具备法定性。对于机关法人来说，只有满足法定性的要求，其他私法主体方能基于对其主体地位的认识与其从事民事活动，发生民事法律关系或主张民事权利。机关法人作为预算单位，因预算具备法律形式而使其机关法人资格的确定具有法定性。②当然，关于预算的法律性质，在学界有不同的观点，德国学说认为预算具有一种法律的形式，类似于组织法律；日本学说对预算的法律性质有预算行政说、预算法规范说以及预算法律说；台湾地区司法观点认为预算案由立法机关审理通过而具有法律之形式，故有称之为措施性法律者，以有别于通常意义之法律。参见陈清秀.预算法基本原理之探讨[A].财税法学前沿问题研究——法治视野下的预算法修改[A].北京：法律出版社，2014.4。不过，不管对预算的法律性质作何解释，国家的收入及支出，每年以预算的形式向国会提出，并由国会审议决定，这是近代国家通行的重大原则。（参见［日］芦部信喜.宪法[M].林来梵等译，北京：北京大学出版社，2006.315.）因此，从预算的制定和其约束力上看，与法律都具有相同性。我国即有学者从规范约束力的角度论证，法律的概念本质在于其规范约束力，而基于财政民主主义的价值立场、透过立法机关决议的预算亦具有规范约束力，而得出预算具有法律性的观点（参见张超、张献勇.北京：预算的规范约束力：位阶与内容——兼论预算的宪政蕴含”[A].财政立宪与预算法变革——第二届中国财税法前沿问题高端论坛论文集[C].北京：知识产权出版社，2013.139）。

其次，机关作为民法上的法人，必须满足私法法人制度的要求。除了法人地位必须法定之外，法人的核心要素是法人必须具备必要的财产或经费。机关法人在对外从事民事活动当中必然要面临责任承担的问题，其享有独立的经费就成为其对外承担责任的基础。特别是在我国现行立法下，并没有对上级机关或设立机关对下级机关对外民事责任是否承担连带或补充责任的法律规定，而司法部门的有关批复和司法实践对此又持否定的立场。①如在最高人民法院2005年8月3日对青海省高级人民法院《关于机关法人作为被执行人在执行程序中变更问题的复函》（最高人民法院法函（2005）65号文）中答复，“鉴于在执行过程中，被执行人在机构改革中被撤销，其上级主管部门无偿接受了被执行人的财产，致使被执行人无遗留财产清偿债务，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第二百七十一条和《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第八十一条的规定，可以裁定变更本案的被执行人主体为被执行人的上级主管部门，由其在所接受财产价值的范围内承担民事责任。”从此复函作反面推论，如果在执行过程中，作为被执行人的机关法人被撤销，上级主管部门并没有接受其财产的，则上级主管部门不承担责任。根据举重明轻原则，如果被执行人的下级机关法人未被撤销的，上级机关显然更不用对作为被执行人的机关法人承担任何责任。司法实践中的作法也是如此。如在广东省烟草公司潮安县公司庵埠经营部与汕头市人民政府等购销合同纠纷案中，最高人民法院经审查认为，汕头市打私办依法成立，具有独立的编制和独立的经费，依据《中华人民共和国民法通则》第三十七条、第五十条的规定，汕头市打私办具有机关法人资格，能够独立地从事民事行为承担民事责任并进行民事诉讼，因而汕头市政府不应对打私办的对外民事责任承担连带清偿责任（参见最高人民法院1997经终字第269号民事裁定书，本文所举案例均来自万律中国法学数据库：www. westlawchina.com）。在海南省房地产开发总公司与三亚市规划局欠款纠纷案中，三亚市中级人民法院也持同样的观点，参见海南省三亚市中级人民法院2004三亚民一初字第27号民事判决书。因而，在现行法律体系下或将来的立法中若无法确立上级机关对下级机关的连带或补充责任的情形下，②《征求意见稿》中就未见上级机关对下级机关的连带或补充责任的相关制度安排。机关只有作为预算单位享有独立经费，该机关对外责任的承担方能具有法定的经费保障。

（三）国家机关享有独立的预算经费方具有法人资格也是我国民事立法确立机关为法人的本意

从机关法人制度的立法来看，现有资料表明，国家机关法人首次在立法上得到确认是1922年的《苏俄民法典》。该法典第十三条规定，“一切享有取得财产权利和能够承担义务，并且能够在法院起诉和应诉的机关、社会团体和其它组织，都是法人”。1964年《苏俄民法典》第二十四条在法人的种类中更明确确认，“由国家预算拨给经费、有独立的预算、其领导人有权支配拨款的（法律规定的例外情况除外）国家机关和其它国家组织”为法人。因而，从前苏联民法关于国家机关法人的规定来看，国家机关的经费是指独立的预算经费。

而从我国机关法人制度的立法史上来考察，新中国成立后至《民法通则》于1986年获得通过的近40年间，50年代、60年代和80年代三次民法典起草活动均深受苏联民法的影响，在1949年后历次民法草案中关于机关法人制度立法与苏联民法典立法的对比中也可以看出，我国《民法通则》颁布前的三次立法中，每一次草案中无一例外地确立了国家机关的法人地位，在法人的类型上也与苏联民法大体相同。在历次民法典草案中，1963年中华人民共和国民法草案（初稿）、1981年中华人民共和国民法草案（第三稿）关于国家机关法人制度立法中均明确作为法人的国家机关具有单独的或独立的预算。③1963年《中华人民共和国民法草案（初稿）》第十二条规定，“凡实行独立经济核算，自负盈亏的国营企业、农村人民公社各级组织和各种合作组织，具有单独预算的国家机关、事业单位和社会团体，以及法定成年公民个人，得依法独立地参加经济活动，并根据法律享有权利和承担义务。”中华人民共和国民法草案（第三稿1981年7月31日）第三十二条规定，“法人的种类如下：一、有独立预算的国家机关和事业单位；……”关于1922年《苏俄民法典》的条文，参见郑华译.《苏俄民法典》[M]北京：法律出版社， 1956；1964年《苏俄民法典》的条文，参见中国社会科学院法学研究所民法研究室编.《苏俄民法典》见中国社会科学出版社，1980。我国民法典草案（民法通则颁布前）的条文，参见何勤华，李秀清，陈颐.新中国民法典草案总览[M].北京：法律出版社，2003.因而，从机关法人制度的立法历史来看，我国《民法通则》系移植苏联立法的结果，所谓独立经费就是独立的预算经费。

二、明确国家机关法人具有独立预算经费要件的实践需求

从我国目前制度对各类法人的法人地位取得的规定来看，企业法人具备法人条件的经核准登记取得法人资格，依法不需要办理法人登记的事业单位、社会团体，从成立之日起具有法人资格；依法需要办理法人登记的事业单位、社会团体，经核准登记取得法人资格。依据《事业单位登记管理暂行条例》（2004年6月27日修订）和《社会团体登记管理条例》（1998年9月25日颁布实施）的规定，对依法需要办理法人登记的事业单位和社会团体，由登记机关发给《事业单位法人证书》或《社会团体法人登记证书》；而对依法不需要办理法人登记的事业单位法人和社会团体法人，也应向相应登记管理机关备案，并由登记管理机关颁发相应法人（登记）证书。①参见《事业单位登记管理暂行条例》第八条、第十一条、第十二条；《社会团体登记管理条例》第十六条、第十七条。也就是说，企业、事业单位和社会团体法人尽管在是否依登记取得法人资格上有差别，但都具有相应的登记或备案机关，并具有相应的法人登记证书以证明其法人地位。但对于机关法人资格的取得和认定，仅有《民法通则》第五十条第一款规定，并没有其相应的登记或者备案机关，更没有相应的法人登记证书以证明其法人地位。正是由于机关法人缺乏相应的登记和公示方法，且《民法通则》及相关司法解释未对所谓独立经费的性质进行界定，导致在现行制度下司法实践在如何认定机关的法人资格上处于混乱状态。②目前，我国并没有哪些国家机关为法人的法律规定或司法解释。对国家机关法人范围的唯一规定是2001年第二次全国基本单位普查领导小组审议通过的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》，该规定第五条规定，“机关法人是指各级政党机关和国家机关。机关法人包括：（一）县级以上各级中国共产党委员会及其所属各工作部门；（二）县级以上各级人民代表大会机关；（三）县级以上各级人民政府及其所属各工作部门；（四）县级以上各级政治协商会议机关；（五）县级以上各级人民法院、检察院机关；（六）县级以上各民主党派机关；（七）乡、镇中国共产党委员会和人民政府，以及街道办事处”。显然，由于该规定为普查领导小组通过且仅适用于普查中法人单位的划分，从该规定的层级和适用范围上都不能作为认定机关法人资格的依据。

（一）对“独立经费”的不同理解导致对国家机关法人地位的认定不一

这种混乱状态首先体现在各级法院在审判实践中对机关“独立经费”的不同理解上。如有的法院判决在与财产等同的意义上解释“独立经费”，仅在判决中指明机关因具有独立的财产和经费而具有法人资格，但对何为独立的财产和经费却并未阐述。如河南省高级人民法院在袁学伦、张风雪、谢娟、张红星、惠新峰等与内乡县经济贸易委员会人身损害赔偿纠纷案中，以内乡县经济贸易委员会有独立的财产和经费，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任，从而认定其具备机关法人的资格。③参见河南省高级人民法院（2001）豫法民终字第745号民事判决书。也有的法院判决认为机关享有法人资格不仅要有财政拨付的资金，而且该机关还应当对该资金具有按照自己的意志加以使用。如最高人民法院在江阴化工塑料厂与新疆维吾尔自治区人民政府、新疆维吾尔自治区水利厅等购销合同纠纷案中认为，新疆维吾尔自治区改水防病物资供应处尽管有由政府拨款的采购资金，但由于该供应处对该资金的使用没有决策的权利，因而不具有法人资格。④参见最高人民法院（2001）民二终字第70号民事判决书。还有的法院判决以机关在财政部门具有独立的预算经费来认定机关的法人资格。如最高人民法院在广东省烟草公司潮安县公司庵埠经营部与汕头市人民政府等购销合同纠纷案中认为，汕头市打私办在财政局具有单独的预算经费，因而其具有独立经费，为机关法人。⑤参见最高人民法院（1997）经终字第269号民事裁定书。由于机关是否具有法人资格直接决定了该机关是否成为民事法律关系中的权利义务主体，并影响到该机关所从事的具体民事行为的效力，因而明确机关的法人主体资格不仅仅是相对人与机关从事交易和主张权利的前提。同时，由于实践中否定上级机关对下级机关民事责任的承担，确定并不享有独立预算经费的机关为法人，将极可能造成“机关法人”能够从事民事活动，但不能承担责任的现象，并造成相对人合法权益无法实现的极不公平的后果，从而对法治和公平原则造成严重损害。

（二）以是否具有机关法人组织机构代码证来判定其法人资格

由于没有具体判定机关法人地位的明确依据，而实践中又存在质量技术监督部门对有关国家机关颁发机关法人组织机构代码证的做法，司法实践中曾以是否具有机关法人组织机构代码证来认定机关是否具有法人资格的“简便”做法。如在河南省东山县人民政府申请复议一案中，河南省开封市中级人民法院直接以东山县经济贸易局有国家质量监督检验检疫总局向该局颁发的中华人民共和国组织机构代码证且机构代码证明确显示东山县经济贸易局属机关法人，而认定其具有法人资格。①参见河南省开封市中级人民法院（2009）汴法执复字第7号民事裁定书。在另一案件河南省睢县第一建筑工程公司与李富治、梁继书、赵文彦、刘东民、葛照启等15人建设工程施工合同纠纷案中，民权县人民法院也以合同书和协议书签订时，睢县县委办公室还没有获得机关法人代码证，从而确定睢县县委办公室在合同和协议书签订时不具有机关法人资格。②参见河南省民权县人民法院（2011）民重字第8号民事判决书。该案审判者认为：“签订合同和协议书时，睢县县委办公室的经费在财政部门不独立，也没有单列，其不享有会计上的独立核算、编制资产负债表的权利，虽然睢县县委办公室从睢县县委账户上领取经费，但这些经费的作用是确保其作为办公室行使办公职能的费用，而非用于职责任范围外的行为和活动。按照党委办公室职责规定，其职责职能是围绕县委中心工作做好参谋、服务、协调和后勤保障工作，切实保证县委机关作为党的政治机构政治工作的正常运行，其没有必要的财产或经费独立承担因签订建筑安装工程合同和协议书所带来的民事责任；合同书和协议书签订时，即1995年9月26日睢县县委办公室还没有获得机关法人代码证，故睢县县委办公室在合同和协议书签订时不具有机关法人资格。”由此可以看出，睢县县委办公室不具有法人资格的理由是在财政部门没有独立的经费，不过从该判决指出该办公室没有获得法人代码证的表述来看，可以理解为如果该办公室在财政部门有独立的经费和法人代码证任一条件的满足都将使该办公室具有法人资格。但是，不管是从组织机构代码证制度的目的、判定依据还是实际操作来看，以是否具有机关法人组织机构代码证来判定机关的法人资格都缺乏法理依据，该做法不仅与法治原则不符，更使机关法人资格的确认脱离了法律的规范。

1.以机关组织机构代码证来认定机关法人资格与组织机构代码证制度的目的不符

从组织机构代码证制度的制定目的来看，该制度源于组织机构统一代码标识制度。1989年国务院在批转国家技术监督局等十个部门《关于建立企业事业单位社会团体统一代码标识制度的报告》中，决定在全国范围内建立全国组织机构统一代码标识制度，即对中华人民共和国境内依法注册、依法登记的机关、企、事业单位、社会团体和民办非企业单位等机构颁发一个在全国范围内唯一的、始终不变的代码标识，并在我国银行、税务、计划、统计、财政、贸易等部门强制推行。2007年12月28日国家质量监督检验检疫总局颁布的《组织机构代码管理办法》（自2009年3月1日起施行）后，实践中质量技术监督部门便根据机构的类型区分为企业、事业单位、机关、社会团体、民办非企业单位、工会及其他组织机构等并颁发相应的组织机构代码证书，并根据国家机关是否为法人颁发机关法人组织机构代码证和机关非法人组织机构代码证。如《湖南省组织机构代码管理办法》(湖南省人民政府令第156号)第7条就明确规定，“组织机构代码分为法人代码和非法人代码。具有法人资格的组织机构赋予法人代码，不具有法人资格的组织机构赋予非法人代码。”可见，从组织机构代码编制的目的来看，其目的在于通过政府各部门在有关业务工作计算机管理系统中的强制应用，统一都用同一个代码建立组织机构的社会经济活动档案，便于实现管理的社会化和现代化。即根据代码编制规则编制，赋予每一个组织机构在全国范围内唯一的、始终不变的识别标识码，以加强组织的信息管理，该代码与该组织是否具有民法上的法人资格并无必然联系。

2.质量技术监督部门并无认定机关法人资格的法定职权和判定依据

首先，质量技术监督部门并无认定机关法人资格的法定职权，其原因有二：一是对于什么样的机关具有法人地位属于民事基本制度，只能由代议制机关以法律形式制定，此为法律保留原则的要求，亦为我国《立法法》第八条所明定。质量技术监督部门为政府主管质量、计量、商品检验、食品安全和认证认可、标准化等工作的行政执法机构，其并无法律授予认定某一国家机关是否具有法人资格的职权；二是依据《民法通则》的规定，有独立经费的机关自成立之日起具有法人地位，组织机构获得民事法人地位在先，而获取组织机构代码证书在后，某一组织机构是否具有法人地位也显然不是由质量技术监督部门来决定。质量技术监督部门颁发的机关法人组织机构代码证显然不能作为机关法人资格的证明，相反，代码证只能是在机关是否为法人已经确定的情形下对其相应的组织类型的记载。

其次，质量技术监督部门亦并无认定机关法人资格的判定依据。从目前有关质量技术监督部门组织机构代码的制度规定来看，《组织机构代码管理办法》仅为部门规章，该规章也没有对如何区分机关法人和机关非法人并颁发不同的组织机构代码做出规定，从实践中办理组织机构代码证所须提交的材料来看，机关办理组织机构代码须提交的为其成立的批准文件，但从我国国家机关的成立来看，机关在成立之时的批准文件中并没有该机关是否为法人的表述。可见，颁发机关法人组织机构代码证和机关非法人组织机构代码证只是质量技术监督部门在实践中的具体作法或前述地方政府的规章规定，并无认定机关法人资格所要求的法律规定或依据。实践中质量技术监督部门到底对哪些机关颁发机关法人组织机构代码证呢？据笔者了解，其依据就是前述的2001年第二次全国基本单位普查领导小组审议通过的《第二次全国基本单位普查办法》以及《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》。但是，从性质上看，上述规定既非法律，亦非普遍适用的规章，其依据显然不具备合法性。

3.实践中机关法人组织机构代码证的颁发具有相当的随意性

由于没有法定的判定标准，实践中质量技术监督部门颁发组织机构代码具有相当的随意性，就是前述《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》也没有得到有效执行。从笔者对我国中部地区某省份省市两级质量技术监督部门颁发的机关法人和机关非法人组织机构代码的情况统计来看，就存在大量对同类型机关法人地位认定不一的情形。如同为政府、人民代表大会或党委的组成部门，C市的Y区人民政府办公室、T区委员会办公室为机关法人，但T区人民代表大会常务委员会办公室、T区人民政府办公室却为机关非法人；同为政府组成部门的所属机构，作为政府组成部门H省公安厅的二级机构H省公安厅交通管理局（H省公安厅交通警察总队）甚至其下设支队中的大队一级（H省公安厅交通警察总队高速公路管理支队J大队）为法人，而相对应的H省公安厅交通警察总队高速公路管理支队C大队、H省水政监察总队却为机关非法人。而层级较低的C市市属机关的登记就更为混乱，同为C市公安局二级机构的支队，C市公安局监所管理支队、行使侦查支队、交通警察支队甚至交警大队（如X区交警大队）等为机关法人，而C市公安局禁毒支队则为机关非法人。另外，政府派出机构的法人地位也不一：同为政府部门的派出机构，H省出入境检验检疫局Y办事处为机关法人，而中国人民银行W分行C金融监管办事处为机关非法人；同为政府办公室的H省人民政府第二办公室为机关法人，H省人民政府第五办公室则为机关非法人。大量的同一性质的政府机关分别被颁发机关法人和机关非法人证书。[3]

三、对《征求意见稿》第八十九条的修改意见

从上文的分析可以得出结论，只有作为预算单位并享有独立预算经费的国家机关才能具有法人资格具有充分的法理基础；而现行《民法通则》由于仅规定“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”，未对“独立经费”进行进一步的限定，致使实践中对“独立经费”有不同的解释，从而导致实践中对国家机关法人地位认定的混乱，进而严重损害了平等和公平的私法秩序。以质量技术监督部门颁发的机关法人组织机构代码证来认定机关的法人资格，没有法定的依据和理由，不仅与法治原则不符，更使机关法人资格的确认脱离了法律的规范。现行制度的缺陷以及由此带来的实践中的问题当然应在将来的民事立法中予以完善和解决。然而《征求意见稿》不仅没有对上述理论和实践问题予以回应，相反，就连《民法通则》中“独立经费”的要件也予以删除，必然会导致实践中国家机关法人地位认定上的更多混乱局面，这显然与立法确立国家机关法人地位的目的相悖，也无法实现对国家机关民事活动的有效调整。鉴于此，笔者认为，如果在民法总则中继续确立国家机关法人制度，应在规范国家机关法人的条款中明确规定如下内容：

第一，明确国家机关取得法人具有独立的预算经费这一要件，即并非所有国家机关自成立之日起都具有法人资格。

第二，为了实现在市场交易中具有法人资格的国家机关具有明确性，宜在现行国家机关设立的相关立法框架下，①关于国家机关设立的相关法律法规包括《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《国务院组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》及相关军事组织法等等。明确国家机关法人的公布和查询机关。鉴于我国目前各级国家机关均实行编制管理，因而可规定各级编制机关应对哪些国家机关为法人予以公布，并提供给公众查询。②当然，由《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《国务院组织法》所设立的国家机关如国务院、各级地方人民政府、各级人民法院、检察院等，本身具有明确性，无需公布或查询。

因而笔者建议，《征求意见稿》关于国家机关法人规定的第八十九条第一款可做如下修改：

有独立预算经费的机关、承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。公众可以向各级编制管理机关申请查询国家机关法人信息。

[1]［美］沃尔特墨菲.普通法、大陆法与宪政民主[A].刘军宁等.经济民主与经济自由[C].上海：生活·读书·新知三联书店，1997，230.

[2]郭维真.转型中国的预算国家建构：以基本原则为切入点[A].财税法学前沿问题研究——法治视野下的预算法修改[C].北京：法律出版社，2014.49-51.

[3]仪喜峰.行政主体理论的反思与重构[J].2014，（2）：53.

The Element of Independent Budget for Juristic Person of State Organ——On 89th Article of the General Principles of the Civil Law of the PRC（Draft）

ZHANGBiao
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

The Juridical Person of State Organ should have independent budget funds,which is the requirement of the principle of people’s sovereignty,the principle of the rule of law in budget,and the principle of equality and justice in civil law.Because there is no definition of independent funds in the General Principles of Civil Law,the standard of recognizing the Juridical Person of State Organ in judicial practice is chaotic.The General Principles of the Civil Law of the PRC（Draft）doesn’t solve the problem also.It should be clear regulated in the Draft that the Juridical Person of State Organ should have independent budget funds,and the administrative organs are the release and inquiry departments of juridical person of state organ.

state organ;juridical person of state organ;budget funds;the General Principles of the Civil Law;draft

D922.294

A

2095-1140（2016）06-0080-08

（责任编辑：李语湘）

2016-08-15

张彪（1977-），男，湖北黄陂人，法学博士，湖南警察学院法律系讲师，主要从事商法研究。