公民政策参与有序性的解题意蕴

张 宇 刘伟忠

(扬州大学，江苏 扬州 225127)

公民政策参与有序性的解题意蕴

张 宇 刘伟忠

(扬州大学，江苏 扬州 225127)

公民政策参与是政策民主和政策合法性的必然要求，但公民政策参与存在参与过度、效果不佳、效能低下等诸多弊端，从而造成各种社会问题。公民政策参与有序性是对公民政策参与存在的一系列问题的有效回应与化解，对政策质量和政策效果不无裨益。具体体现在：有序性能够平静无条件参与下大众民主的喧嚣，弱化公共讨论中对政策议题的过滤，使参与主体之间力量趋于均衡，改善公民选择参与途径时对网络的过分依赖，对参与效果评估不足的问题有了考量，能够使政治文化更加包容，公共精神得到进一步给养，对社会资本也能够起到增强效用。

公民政策参与；有序性；参与效能

公民政策参与是公共政策过程中不可或缺的活动，是政策民主和政策合法性的必然要求。然而，从公民政策参与的历史及现实不难发现，公民政策参与的行动与效果之间并没有直接的正相关关系，相反，有时会影响政策目标的达成，违背公民政策参与的原初设想：平等的大众自由表达自己的政策意见，进而通过一定的途径加以聚合形成主流民意并输入政策子系统，进而提升公共政策的民主性和科学性，提升政策效率。究其原因，在于人们忽略了公民政策参与的一个非常重要的因素，那就是公民的政策参与是有条件的。因为民主要以社会和理性为前提[1]，且大多只能在某些限定的条件下实现[2]。笔者认为，公民政策参与活动必须以秩序和程序构成的有序性作为条件，因为有序性命题对公共精神、政治文化和社会资本以及公民在政策过程中的行为能够做出积极的回应，是公民政策参与和提升公共政策质量、实现公共福祉呈现一致性取向的解题意蕴。

一、平静大众民主之喧嚣

公民政策参与是一个原子化的个体在公共空间围绕某一政策议题聚合成政策网络的过程，它是不同思维模式及备选方案与政策过程的交融。按照聚合式民主的观点，公民是带着一定的政策偏好进入公共空间的，而根据协商式民主传统，政策网络的形成是为了改变人们的政策偏好以寻求共识的达成。无论哪一种观点，都对集体理性提出了较高的要求。但现实是“聚集成群的人，他们的感情和思想全都转到同一个方向，他们自觉的个性消失了，形成了一种集体心理。”[3]11-12他们易于接受暗示，容易受他人影响，甚至能够表现出个体独处时从未有过的宣泄或力量，于是，“一个异质性的群体会表现出一些与同质性群体相同的特征”[3]13。其结果就是，公民政策参与并没有导致理性的结果，人群或一片喧嚣无法理性，或沉默无语偏离公共生活。比如在二胎政策或弹性退休制度的讨论中，貌似参与者反对之声甚嚣尘上，实际却是有一部分理性的公众懂得，这样的政策调整是为了解决劳动力结构和养老金账户存在的问题，以应对已经来临的老龄化社会危机，但是一旦单个的公众进行聚合，群体中出现反对的声音，如果这个声音很大且具有一定说服力的时候，社会公众很容易倾向于改变自己的观点，在没有形成新的意见之前，自己的政策诉求便被替代了。理性的个体想要寻求替代性方案或为政策方案变化辩护，也会被淹没在一片喧嚣之中。尤其在网络虚拟社会的公共空间里，政策讨论变成了政治犬儒主义者们发泄不满情绪的地方，或是对于政策备选方案的抱怨，而少见建设性政策方案的提出和诉求的持续表达。可见，个别的、无序的公民政策参与不仅影响了民主的品格，也影响了政策系统将要输出的政策产品质量。公民政策参与的有序性具有解决非理性参与的特质，它通过秩序安排摒弃了精英论者对普通公众的鄙视，承认公民政策参与的话语表达、偏好描述及途径选择方面能力不一，但并不因此排斥任何一位公民的进入，只是有序的参与在公民参与能力方面首先使能赋权，并在一定的历史时期对公民政策参与的行为进行引导和控制。有序性强调公民政策参与并不是无的放矢的参与，而需要对公民参与行为进行具有控制导向的精良的制度设计，有目的地教化公民初步具备讨论政策议题的知识；进行充分的公民教育和有针对性的公共知识传播，开启公民意识和角色认知；规避无序、模糊、被动、非理性的参与，使公民实现从自在参与主体向自为参与主体的身份转变，并以规则意识和法律精神引导集体行动，从而实现消解集体行动内生的困境以及提升民主的品质，让必需的参与成为必要的参与。

二、弱化政策议题之过滤

如果问题上不了议程，也就无从考虑行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必需得到承认。每个社会实际上有成百上千的公民所关注的事项需要政府处理，其中只有一小部分能真正进入政策过程[4]，影响公共问题是否进入议程转化为公共政策问题的关键在于多元政策主体的意见，包括政府、公民、大众传媒、非营利组织以及不同的利益集团。其中，公民在议程设置中起着至关重要的作用。公共政策活动的首要问题是政策问题的建构，它决定了政策议题的适度性与适宜性、效率与效果等一系列的指标达成。在民主社会，公民大多数非理性的抗争性行为就是为了政策议题能够进入政策议程。议程设置是发生在一个由政府和多元社会行动者组成的复杂网络之中的。复杂性决定了大部分政策议题由行政官僚提出而非公民及社会组织，其结果就是议题具有相当的局限性。究其原因，其一，政策主体之一的行政官僚为了提高政策效率，根据对政策接受性的期望决定哪些议题由公民参与。西方学者认为，对政策接受性期望越低的公共问题，对公民参与的需求程度就越少；对政策接受期望性越高的公共问题，对吸纳公民参与的需求程度就越大。[5]这种将政策接受期望值与公民政策参与直接关联的现实证明了政策主体对公民政策参与有效性的担忧，但与此同时也体现了政策制定主体选择性地让公民参与部分议题，而其他一些议题则由政策执行主体自行设定，这样就缺少了公众议程的环节，这在实质上是对议题进行了筛选。公民政策参与的本质应该是公共政策过程的合法性来源，没有公民参与的政策是缺乏足够的合法性支撑的，政策主体本不应该在政策接受性上形成期望，而是应该对政策质量和过程提出要求。其二，未经合法程序规定的公民政策参与过程难以聚合成主流民意，议题协商的生态尚未成熟，容易形成原子化意见在大范围公共讨论后仍旧漂浮于社会之中的镜像，从而导致政府及其行政官僚只能承担起议题选择和议程设定的功能。如果对公民政策参与进行有序性的设计，即通过在政策制定流程中给予公民政策参与法定地位确立了公民参与的合法律性，即在程序设计上将公民的意见作为衡量政策问题建构良好与否的标准之一；将公众议程设计为与政府议程缺一不可的议程设定阶段，与民生相关的公共问题均需经过这两个阶段方可触发政策议程的设定；将民意征集设计在政策规划环节之中，使民意成为备选方案形成的主流方式之一，把公民也视为政策智囊；将公众设计为政策决策的多元主体之一，与专家学者、政府官员一起形成最终政策方案，则能改变议题屡经筛选的情况，使公民不再缺位，也能让公民通过参与议题讨论起到议程设置的作用，进而体验政策参与的效能感，形成持续性参与动能。

三、维系参与主体之均衡

根据伊斯顿对政治生活的系统分析，我们可以将公共政策系统理解为社会公众的要求与压力输入，再输出政策决策的行为系统。公共政策系统的均衡既包含政策的供给与需求之间的均衡，也包括不同的利益主体之间的利益均衡。较为显见的是，政策参与者与政策主体之间的利益博弈，在政策系统的形成与运作中，人们总是会或多或少、或主动或被动地转让出一部分个体利益，在系统运作中与他人利益相融合，形成整体利益或公共利益。换句话说，公共政策系统的运行总是要在利益让渡和整合中维持均衡。但是，就公民政策参与的层面而言，更多关注的是政策参与者之间的力量均衡问题。李普塞特认为，经济发展能够增加收入，提高人们的受教育水平，从而壮大中产阶级群体，调和社会冲突，支持民主。[6]但就中国社会而言，具有良好的经济条件、受过良好的教育、作为社会的道德载体、对公共事务热心的庞大中间阶层尚未形成，来自不同阶层、不同群体、不同界别的公民在公共政策的参与动力、参与广度、参与深度和参与效果等方面都存在差异性，这就造成了政策参与力量的不均衡。事实是，参与政策过程的公民之间的力量从来都是不公平的，政策诉求感知和形成能力的不同、经济基础的差异、资源可获取性的区别、参与者或群体利益代言人的影响力大小、参与途径和博弈策略选择的分歧等都决定了公民个体和群体间的力量的不均衡，从而打破了公共政策系统的均衡性。强势集团存在绑架或垄断公共政策的隐患，而弱势群体常常被代言，影响政策制定主体对公众意见的感知。具有有序性的公民政策参与就是要通过对强势群体的控制和对弱势群体的引导来维持公共空间不同参与方力量均衡的有效治理工具，有序性命题强调通过制度设计对弱势群体的赋权使能以及对强势群体的引控，在公共政策参与行动中扶植弱势群体，帮助实现其话语权，防范强势群体的话语垄断，反沉默螺旋运行。通过有序的公民政策参与维持的政策系统的均衡是一种动态的均衡，是根据社会稳定的程度进行适度调整的一种打破均衡-非均衡-均衡的向上性地循环往复，其最终目的是引导政策参与者行动指向利益在全体社会成员之间更好的均衡分配。

四、淡化网络途径之依赖

网络时代的到来对公民政策参与而言是一把双刃剑，参与门槛的降低使参与广度的扩大成为可能，“在大众传播史上第一次你将体验不必是有大资本的个人就能接触广大的试听群，因特网络把所有人都变成了出版发行人，这是革命性的转变。”[7]公民凭借互联网“所有人对所有人的传播”优势，对中国社会发展中的种种问题畅所欲言，能够在极短的时间内凝聚共识、发酵情感、诱发行动，影响社会。互联网带来的隐蔽性、开放性和自由性等有利于扩大参与的特质，但并不能保证参与的质量，其协同过滤信息的本质使公民的政策意见趋同，群体极化效应破坏了意见分享，公域与私域边界的模糊性增加了公民的政治冷漠和防范意识，那些“哄客”和“人肉搜索”现象在相当程度上阻碍了网络上的自由表达，那些持不同政策意见的人在网络上很难真实表达出自己的意见并持续地为自己的观点辩护，于是在网络虚拟世界里的公民政策参与时常会出现偏好伪装，网民的群体情绪也难以得到有效控制，一个公共政策议题很容易在网络空间发酵而影响了常态的政策讨论。此外，对于爆炸的信息的处理能力、网络技术的应用能力、公共论坛上的言说能力等方面的个体差异，导致网络参与并不像人们想象的那样推动政治民主的进程，但民主参与文化偏低的中国公众更青睐利用网络来进行政策讨论，他们觉得虚拟途径下更安全更公平，却忽略了网络参与的诸多弊端，也忽略了网络之外还有其他更有效的制度内的公民政策参与途径。强调公民政策参与的有序性实质上对网络民意表达的秩序和理性提出了要求，有助于在较为混乱的网络政策参与中提炼出稳定和效能的要素。事实上，在虚拟世界中更需要有秩序的信息分享与协商对谈，以避免无序的政治言说在公共空间产生混乱的政策话语，防范非理性的政策主张淹没合理的政策诉求表达，消减负面情绪渲染的政策讨论产生扩散效应影响政策参与的持续性和效果的确定性，化解不同网络政策社群之间的意见分歧和偏好冲突导致的不稳定因子聚集。从本质上来讲，有序性“将一种负反馈机制引入伦理体系之中，迫使行为主体调整其行为，这实际上有助于行为主体的伦理自律”[8]，推动公民有意识人格的培养，进而改变网络参与的乱象。

五、应答效果评估之失语

一直以来，公民政策参与总是与政策民主化紧密相连，从政策议程设立到政策效果的评估过程中均可看见公民身影、听见公民发声。但是对于公民政策参与与政策制定过程到底有多少相关性，能够在多大程度上推动政策与主流民意的对接，是否提升了政策质量并使公共政策更加接近善治的图景，鲜有人关注，即便在学术界也一时失语，更毋庸说在实务界了。这种失语来自于公民政策参与悖论，即公民政策参与一方面是民主政治在公共政策活动中的必然反映，另一方面参与并不保证政策质量的提升。因此，公民政策参与和政策效果之间并未呈现正相关关系，有时公民参与行为的盲目性和非理性恰恰影响政策效果，阻碍了政策活动的进行。根据目标设置理论，目标会引导行为，而行为导致结果。而结果需要通过一定的程序进行评估并及时向参与者及政策制定主体通报相关信息与数据。如果参与者并不知道自己的行为会导致何种结果，也不关心该结果会对公共政策过程产生什么影响或已经产生的影响情况，那么引导参与行为是缺乏明确的目标的，从而导致参与过程存在发生偏差的可能。但是公民政策参与也不会因为对政策效果的负面效应而终结，它是一种不可逆转的全球化政策民主的体现。因此，需要对公民政策参与效果以及政策效果进行评估，再以评估的结果引导下一次参与行为的发生。在厦门PX项目的散步事件和宁波镇海大规模的反PX项目落户当地事件就可见一斑。公民政策参与效果的评估实质上就是对公民参与行为与过程的一种引导和矫正。有序性通过对效果进行评估的程序安排弥补公共政策的利益相关方、参与者、制定者、执行者对参与效果评估的衡量的忽略。比如在PX项目中，可以通过程序设计让政策制定主体首先向社会公众宣讲有关该项目的常识和该项目可能出现的后果，传播“邻避效应”可能对整个社会福利产生的影响，参与项目立项讨论的社会公众就会或多或少地进行进一步的审慎思辨，增强其参与的理性，避免群体性事件的发生。有序性的相关设计事实上引导市民思考自己的参与和城市长期发展之间的关联性，那些参与中对秩序的忽略随着公众对自己参与行为后果的更多考量会加以改善。由此可见，公民政策参与的有序性提出了对参与效果的重视，并审思参与行为与效果之间的逻辑关联，目标指向政策质量的提升，尽管准确寻找公民政策参与效果评估的量化指标并建构起相应的评估体系非常困难，但是有序的公民政策参与力图从过程正义诱导至结果的正义不失为一种有效的尝试。因此，有序性在一定程度上开始用关注参与效果将公民政策参与行动引向理性、主动和审慎。

六、扩充政治文化之包容

公民政策参与需要一种包容性的政治文化，隐喻着一种妥协和折中。任何一项公共政策都是谈判、协商、妥协与折中的结果，理性的妥协是公共政策形成过程必不可少的。《中国大百科全书》把政治妥协定义为“国家、民族、阶级、政党和政治集团之间在利益冲突时，冲突双方通过政治谈判、协商或默契，互相做出让步，以缓解矛盾的一种行为”[9]。政治妥协发端于西方，是一种政治理性与解决群体间冲突或矛盾的有效手段。中国传统政治是一个矛盾体：一方面大家都接受“胜者为王、败者为寇”的文化，另一方面又显现出人人平等的理念[10]。因此，“沉默的螺旋”效应在中国公民政策参与过程中显现得尤为突出。应该说，公民参与政策过程的需求增长远远超过相应的民主政治文化的发展速度。传统政治文化的强大生命力影响着当代政治特质，国家与社会、政府与人民、不同社会群体之间内蕴着一定的对立情绪，即便受到西方民主思潮的影响，行动上也没有明显的差异性，只是包装与口号不同而已。妥协文化的缺失会直接导致公民政策参与的无效、低质或弱势。有序性命题旨在建构起一种妥协包容的文化，让普通公众学会运用利益表达途径的同时，懂得对自己利益的适度退让，理解在现代社会如此繁杂的公共政策议题中，全部一致的同意带有强烈的“乌托邦”色彩，谈判和妥协是唯一的途径。放任自流的无序参与无法自动实现妥协和折中，忽略了自由的本质，也无法保证公共理性的实现。尤其对于处于社会剧烈转型中的中国公民政策参与而言，谁具有说服力谁就可以占据话语权，谁在公共空间更善于表达谁就能够控制政策讨论，更毋庸提及一些无意识被动的参与者本身的政策偏好强度不足或模糊的情境下如何进行讨论的问题。同时，因为公民政策参与的有序性，政府将公民吸纳进政策过程，了解其政策意见成为政府与公民之间的理性对话，建构起公共理性和培养积极公民，当政策实质问题与公众有限政策认知之间存在矛盾时，有序性有利于在理性的政策认同基础上实现可对话性，进而在协商对话中达成妥协、折中和包容，最终达成趋于一致的共识。因此，以有序参与为目标，有意识地引导普通公众进行政策讨论，学会妥协的艺术和技巧是解决妥协文化欠缺导致公民政策参与不足的治理工具之一。

七、拯救公共精神之迷失

“政治机器不会自行运转……它需要的不是人们的单纯的默从，而是人们积极的参与”[11]。公民政策参与过程中所强调的现代公共精神包含了中国传统的仁义礼智信基础上的正义、理智、胆识等品质，也包含了对民主、平等、自由、参与、秩序、责任、公共利益等一系列最基本的价值认同。在本质上，公共精神体现为一种集体性的自我意识，是支撑公民政策参与外显行为的内在依托，较强的公民精神能够为公民政策参与提供良好的基础。像公共精神这样的公民美德不是一朝一夕养成的，也不能够依靠简单的学校教育习得，而需要有意识地通过现代政治社会化过程来养成。然而在现实的公民政策参与过程中，不难发现公共精神的迷失。首先，社会公众对于公共精神的内涵并没有精准的认知。公共精神之说是一个舶来品，其内核是个体的主体意识和个体进入公共领域之后形成的群体公共意识，在中国传统文化的传承中，人们更多感知的是一种整体意识，个体往往是湮没其中的。个体的慎独、修身、格物之目的往往不是为了公共领域的活动，而是为了整体稳定修炼自我德性，缺少对个人权利的主张和平等观念的内化，更缺少相互合作与社群间合作的准备。其次，公共精神被标签式地滥用、泛用或错用。进入转型时期之后，公共精神常常见诸报端，但文字的运用并没有忠实于合作、平等、公共利益追寻等内核，只是作者们感觉更易于论证公共行动者的工具，所以常见理解上的偏差。再次，公共精神未能获得时代背景下动态的发展。公共精神并不是一个静态的精神气质，而是在不同的政治经济文化背景下动态发展着的价值言说，如果以西方或旧时代之理念来衡量今日之政策参与者，其结果势必会导致公共行动的偏差。这也是提出有序性命题的必要性所在。上世纪六、七十年代兴起的全球性公民参与运动没有将秩序放在首位，是因为传统的公共政策系统趋于封闭，彼时，增强整个政治系统以及公共政策子系统的开放性，推进政治民主是主要任务。时至今日，即便在西方，公民的政策参与也发生了变化，各种形式的制度设计和网络上的过滤机制本身就是一种引导和控制的过程。对于中国而言，公民政策参与完全可以利用后发优势，无需经过半个世纪的探索再进行有序的思考，而在鼓励公民政策参与、加快民主政治改革进程的同时，直接在制度和行动上进行有意识的引导，从而避免公共精神的实质性内涵迷失在过度使用之中。

[1](美)科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，2007：44 -61.

[2](美)罗伯特达尔.民主理论的前言[M].北京：东方出版社，2009：前言：6.

[3](法)古斯塔夫·勒庞.乌合之众[M].冯克利，译.北京：中央编译出版社，2005.

[4]吴熏，(澳)饶墨仕，(加)迈克尔·豪利特，(美)斯科特·A.弗里曾.公共政策过程：制定、实施与管理[M].叶林，等，译.上海：格致出版社、上海人民出版社，2016：13.

[5](美)约翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2014：39.

[6]Seymour Martin Lipset.Political Man：The Social Bases of Politics.Garden City，New York：Doubleday＆Company，1960：31.

[7](美)约翰·布洛克曼.未来英雄——33位网络时代精英预言未来文明的特质[M].汪仲，等，译.海口：海南出版社，1998：108.

[8]刘大椿，段伟文.科技时代伦理问题的新向度[J].新视野，2000(1).

[9]中国大百科全书·政治学卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1992：503.

[10]郑永年.民主，中国如何选择[M].杭州：浙江出版联合集团、浙江人民出版社，2015：255.

[11](英)J.S.密尔.代议制政府[M].汪瑄，译.北京：商务印书馆，2007：7.

[责任编辑：黄 昇]

D035

A

1002-6924(2016)10-060-064

国家社科基金一般项目“提升公民政策参与有序性的路径研究”(14BZZ021)；教育部规划基金项目“重大民生决策中公民参与的有序性研究——基于社会主义协商民主的视角”(13YJA810018)。

张宇，管理学博士，应用经济学博士后，扬州大学商学院公共管理系教授、硕士生导师，主要研究方向：公共政策分析、公共管理及政治心理学；刘伟忠，法学博士，扬州大学商学院公共管理系教授，硕士生导师，主要研究方向：政府治理、公共政策与行政伦理。