扶贫模式创新——精准扶贫：理论研究与贵州实践

黄承伟叶 韬赖 力

(1.国务院扶贫开发办公室，北京 100028；2.贵州省扶贫开发办公室，贵州 贵阳 550001；3.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002)

扶贫模式创新
——精准扶贫：理论研究与贵州实践

黄承伟1叶 韬2赖 力3

(1.国务院扶贫开发办公室，北京 100028；2.贵州省扶贫开发办公室，贵州 贵阳 550001；3.贵州省社会科学院，贵州 贵阳 550002)

编者按：“十二五”以来，特别是中共十八大以来，贵州省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发的一系列重要指示精神，把扶贫开发作为贵州最大的民生工程来抓，创新机制，突出重点，整体推进，走在了全国前列。为此，本刊于今年第2期设置了“贵州扶贫模式研究”专题，分析和总结贵州扶贫模式的经验和做法。本期再次设置专题，分析、探讨贵州精准扶贫、精准脱贫的经验和做法。本刊编辑部赖力编审(以下简称“赖”)采访了国务院扶贫开发办公室全国扶贫培训宣传中心主任黄承伟(以下简称“黄”)和贵州省扶贫开发办公室主任叶韬(以下简称“叶”)，就精准扶贫的相关理论问题和贵州省实施精准扶贫的实践问题请他们谈各自的观点。

一、精准扶贫理论框架的构建

赖：2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出了扶贫要 “实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，2015年6月在考察贵州时再次提出扶贫开发必须“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”，确保贫困人口到2020年如期脱贫。您怎么理解习总书记精准扶贫的战略思想的内涵?精准扶贫精准脱贫方略实施的关键是什么?

黄：“精准扶贫”的重要思想最早是在2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出的。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的的意见》明确建立精准扶贫工作机制，推动了“精准扶贫”思想落地。2014年3月，习近平参加两会代表团审议时强调，要实施精准扶贫，瞄准扶贫对象，进行重点施策，进一步阐释了精准扶贫理念。2015年6月总书记到贵州考察发表“6·18”重要讲话，系统阐述精准扶贫思想，提出了“四个切实”(切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织)、“六个精准”(扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准)、“四个一批”(扶持生产和就业发展一批、移民搬迁安置一批、低保政策兜底一批、医疗救助扶持一批)等重要思想，奠定了精准扶贫精准脱贫基本方略和中央脱贫攻坚决策部署的思想基础。2015年10月，总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，广泛动员全社会力量参与扶贫。2015年11月，总书记在中央扶贫开发工作会议上发表长篇重要讲话，全面论述了扶贫开发重大理论和实践问题，从战略和全局高度，深刻凝炼脱贫攻坚的重大意义，精辟分析脱贫攻坚的形势任务，系统阐述做到“六个精准”、实施“五个一批”(发展生产脱贫一批、异地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批)、解决“四个问题”(扶持谁、谁来扶、怎么扶、如何退)等重要思想，全面部署“十三五”脱贫攻坚工作。这也标志着习近平总书记精准扶贫思想的形成。回顾习近平总书记精准扶贫思想的提出与形成过程可见，精准扶贫精准脱贫是一个战略体系，其丰富内涵包括核心内容(六个精准)、实现路径(五个一批)、根本要求(实现四个转变)、保障体系(组织、机制、政策措施等)、落实行动(包括五个平台、十项工程、十项行动)。精准扶贫实施的关键是解决好“扶持谁”、“怎么扶”、“谁来扶”、“怎么退”四个问题，确保扶真贫、真扶贫、真脱贫。

赖：实施精准扶贫的难点，或者说主要障碍在哪里?在哪些方面可寻求突破，从而为新一轮的农村扶贫开发构建起一套体系化、条理化和具实践性与操作性的理论框架?

黄：精准扶贫精准脱贫的核心是精准施策，这也是实施精准施策的难点，而精准施策的关键在于精准配置扶贫资源，对各种不同类型的贫困人口采取有针对性的帮助措施。精准扶贫、精准帮扶就是要逐村逐户分析致贫原因，真正做到一村一策、一户一方，对症下药。要按照贫困地区、贫困人口的不同情况分类指导、分类施策。五个一批的核心也是如何做到一村一策、一户一法。各地情况千差万别，要因地制宜，探索多渠道、多样化的精准扶贫、精准脱贫路径。

精准扶贫首先需要转变观念，创新理念。比如精准扶贫绝对不是简单的给贫困户分钱，扶贫开发项目模式依然要坚持下去。在发展特色产业脱贫方面，贫困人口不能受益的主要原因是扶贫项目缺乏有效的到贫困户的机制。一些产业扶贫项目也往往因为贫困户的技术、能力、资金等多方面的限制难以覆盖贫困户。这就要探索如何将贫困户纳入到现有产业链中，解决贫困农户所面临的困难。各地有很多好的办法，需要总结、研究。需要在实践基础上建构制度，完善政策。再比如，精准施策要处理好精准帮扶和片区发展的关系。随着贫困人口分布及其特征的变化，过去的区域发展带动扶贫方式解决了一些贫困共性的问题，但是它确实出现了一些不精准的问题。研究发现，近几年的一些扶贫政策更多的是改善了贫困地区一般贫困家庭的收入状况，却对大多数贫困家庭影响不大。研究也发现，随着整个宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，处于收入低端的贫困人口，越来越难以享受经济增长的好处。这就意味着经济增长的减贫效益下降，在经济增长减贫效益下降的背景下，就必须处理好贫困地区区域开发和贫困人口精准帮扶的关系，通过创新扶贫开发的路径，实现扶贫方式由大水漫灌向精准滴灌转变，对贫困人口实施更加有针对性的扶持。总的来看，这些年大规模的区域开发，面向致贫的共性的因素确确实实是改善了。但是贫困个性原因的解决存在针对性不高的问题。在这种状况下，针对致贫原因更加个性化、复杂化的贫困人口，肯定不能用大水漫灌的粗放的方式来帮扶，必须对原来的一些做法进行反思和调整，完善扶贫方略，实现区域开发与脱贫更紧密的结合。区域开发不是不需要，但现阶段需要的是在区域开发的时候如何能够更有针对性地和每家每户的脱贫结合起来。要逐村逐户分析致贫原因，开准药方、对症下药，确实把脱贫攻坚转到精准扶贫的轨道上来，真正做到扶贫扶到人的身上，脱贫落到人的头上，提高脱贫攻坚的针对性、有效性。区域开发解决的是共性的贫困问题，精准扶贫到村到户解决的是个性的贫困的问题。只有这两者结合起来才有可能真正让贫困人口脱贫。如果单解决个性的问题，共性的问题解决不了也没有办法实现根本脱贫。在这些方面构建起新的贫困治理逻辑、建立新的理论导向，无疑是新一轮农村扶贫开发构建起新的体系化、条理化和具实践性与操作性的理论框架的重要基础。

赖：在精准识别方面，如何完善精准识别办法、解决好识别不准的问题，保证贫困户受益?

黄：精准识别是精准帮扶的基础。精准识别贫困对象，建档立卡和实施动态管理，目的是解决好“扶谁的贫”问题。根据贫困识别政策及操作规程，县级部门和乡镇是精准识别的实施主体。为做到精准识别，首先是省级部门根据国家统计局的贫困人口数据将贫困人口分解到各县(市、区、特区)，由县级部门将贫困人口规模分解落实到乡(镇)和行政村。在国家、省级扶贫部门安排部署下，各市县强化组织领导，各乡(镇)以村为单位对贫困农户情况彻底摸排，按照贫困户“三审两公示一公告”、贫困村“一公示一公告”程序识别扶贫对象，开展贫困村、贫困户建档立卡工作。贵州省贫困村识别按照贫困发生率大于37%划为一类贫困村，贫困发生率小于37%大于30%为二类贫困村，贫困发生率小于30%大于27%为三类贫困村。

随着市场经济发展，农村劳动力的流动性日益增强。农村贫困家庭的社会流动性变强。这给以收入为标准进行精准识别带来较大挑战。大部分农户没有日常收支记录的习惯，在实际操作中基层组织人员(村干部、驻村工作队员)很难对农户收入进行精确测算和评估。贵州省在精准识别中推广威宁县迤那镇创“四看法”识别办法，即一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎。在“四看法”精准识别中，每一“看”都有子指标并赋相应分值。在民主评议环节中，由村民代表按照“四看法”对申请农户进行打分，并对申请农户按照分值情况从高到低排序。再根据分解到村的贫困户指标，按照排序将申请农户纳入扶持对象，开展进一步的扶贫对象入户调查。这在很大的程度上保证了贫困户识别的精准度。

确保贫困户识别精准，需要对贫困农户建档立卡。这项工作一般是在县扶贫部门指导下，由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队和帮扶责任人分析贫困户致贫原因，结合贫困户需求和实际，围绕农户增收、技能培训、生产生活条件改善等方面，制定帮扶计划。在县扶贫办指导下，由乡(镇)人民政府组织村委会、驻村工作队等将家庭基本情况、致贫原因、帮扶责任人、帮扶计划、帮扶措施和帮扶成效等方面填写《扶贫手册》。各地在识别中一般将贫困人口分为一般贫困户、扶贫低保户、低保户、五保户。农村低保对象分为长期保障户、重点保障户、一般保障户。扶贫部门贫困人口建档立卡信息平台与民政部门农村低保统计台账衔接。农村低保长期保障户、重点保障户以民政部门统计台账为基准，全部纳入扶贫开发建档立卡“两无”贫困人口登记，不作为扶贫开发工作对象。扶贫“两无”贫困人口与农村低保长期保障户、重点保障户要基本统一。贫困人口扶贫低保户与农村低保一般保障户有效衔接。

此外，还需要建立贫困户识别的动态管理机制。实现脱贫的贫困户及时退出，新的贫困户要及时进入建档立卡管理，享受扶持政策。

赖：在以社会救助推动兜底扶贫中，总体上仍以政府提供的物质救助为主，这样做的结果，强调救助功能而弱化了发展目标。为什么要强调对发展目标的关注?如何处理好兜底扶贫和开发扶贫的关系?

黄：实施精准脱贫，有劳动能力的可以通过发展产业，建立稳定的收入来源实现脱贫。部分贫困人口可以通过转移就业，找到更好更高收入的工作也能脱贫。对于生存在一方水土养不活一方人的地方的人口只有通过搬迁解决贫困问题。此外，可以通过教育脱贫，通过生态保护、公益岗位、加大生态补偿力度，开发生态产业脱贫。对于没有劳动能力的家庭只能通过社会保障兜底脱贫。

可见，社会保障兜底扶贫是精准扶贫精准脱贫的重要路径。精准扶贫实质是使扶贫资源更好地瞄准贫困目标人群。而兜底扶贫的基础和关键，亦在于对贫困人口进行精准识别和精准分类。因此，兜底扶贫的理论内涵首先表现在其对扶贫瞄准工作机制精准化的进一步要求。同时，兜底扶贫在区分不同贫困群体的特征及其经济、社会需求差异的基础上，突出了社会保障在农村减贫中的功能和作用，对于制定更加以人为本、更富针对性的扶贫政策以及社会救助的制度化提出了新的要求，也是实现农村反贫困政策体系中经济政策与社会政策有效衔接、国家责任与社会参与融合的重要体现。从政策目标上看，农村低保旨在从制度上保障贫困人口的生存问题，扶贫开发着力解决贫困地区和贫困人口的发展问题。兜底扶贫要求在精准识别贫困人口基础上，筛选出无业可扶和无力脱贫的“两无”贫困人口、暂时不能脱贫人口和其他符合条件的农村群众，将其纳入社会保障社会救助范围，通过社会保障社会救助形式构筑“最后一道防线”。因此，对于无业可扶、无力脱贫的贫困人口，只能通过社保兜底实现脱贫。

摆脱贫困，要把提高扶贫对象的自我发展能力放在优先位置，要激发内生动力，把能扶的都扶起来，这是扶贫开发的根本目标，也就是说最优先的要把具有发展能力的贫困户的积极性调动起来。对大多数贫困人口绝不能仅采取发钱养人的办法实现脱贫，必须让贫困人口通过劳动实现脱贫致富，才能过上有尊严的生活。如果能扶的不去扶，简单地把这些人都纳入低保兜底扶贫范围，就很可能陷入福利陷阱。这样做财政可能会难以为继，社会的活力、动力也会受到损害。强调对发展目标的关注，注重贫困人口自我发展能力的提高，是贫困人口实现可持续稳定脱贫进而致富的客观需要，是发挥贫困人口脱贫致富在促进经济社会发展的必然要求。

二、如何实现精准扶贫

赖：从本期的这几篇文章调查研究反映的情况来看，贵州省贫困农户在扶贫开发中的参与性仍然不足，这也是全国扶贫开发中面临的共性问题，如何以习近平总书记内源扶贫思想为指导解决好这一难题?

黄：确实，如何发挥贫困农户在脱贫攻坚战中的主体作用至关重要。而贫困农户在扶贫开发中参与不足，不仅是中国扶贫面临的问题，也是全球减贫面临的难题。为此，习近平总书记提出了内源扶贫重要思想。特别强调：第一，扶贫开发要坚持资源综合开发并与环境保护相结合。开发式扶贫要物质资源开发和人力资源开发并重，着力提升扶贫对象的人力资本水平。大多数贫困地区生态脆弱，贫困地区物质资源开发要与生态环境保护相结合，人力资源开发要兼顾本土文化传承。第二，扶贫开发要始终注重扶贫对象内生力量的形成和发展。在政策设计和实践中，既要充分发挥地方性知识和本地社区、人群的主体地位，也要重视外部的支持和拉动作用。在贫困地区和扶贫对象内生发展动力不足的情况下，外部支持和拉动显得尤为重要。贫困地区和扶贫对象的内生动力需要在内外合作中不断培育和发展。第三，扶贫开发要注重可持续的发展过程。始终通过推动贫困地区、贫困人口的内生发展动力和自我发展能力来实现本地经济发展和扶贫对象脱贫。内源扶贫思想的内涵为脱贫攻坚的政策落实及政策执行提供了根本遵循。

随着我国城镇化进程的加快，近二十年来，主要是由于工业化对劳动力的大量需求以及城乡之间比较利益的差距，农村劳动力保持着较大规模向城市、工业转移，其中贫困地区、贫困村也不例外，外出打工收入成为脱贫的最主要途径。相当数量贫困村也不可避免呈现“空心化”趋势。劳动力的不足甚至缺乏，成为打赢脱贫攻坚战的新挑战。正如总书记指出的那样：“简单改变村容村貌，内在活力不行，劳动力不能回流，没有经济上的持续来源，这个地方下一步发展还是有问题。”劳动力的正常流动是一种经济社会现象。在我国经济发展进入新常态的背景下，转方式调结构对劳动力提出了新的要求，客观上对于主要在比较低端的产业就业的贫困村劳动力形成一定挤压，因此，在尊重劳动力流动规律的基础上，进行适当的引导，可以促进部分劳动力回流，不仅为贫困村增强脱贫攻坚力量，而且为贫困村贫困户内生动力培育奠定基础。目前看，不少省(区、市)均出台相关政策措施鼓励劳动力回流，主要有：把返乡农民工纳入创业政策扶持范围，各部门在税费减免、金融信贷、政策扶持、创业服务等方面予以支持。同时，劳动保障部门对有创业意愿的返乡农民工免费开展创业培训，提供政策咨询、项目信息、开业指导、小额贷款等服务，鼓励支持返乡农民工创办各类企业。引导返乡农民工建立专业合作组织，重点发展农副产品加工、规模种植养殖、特色农业及农村服务业等。此外，劳动保障部门将加大税费减免、社会保险补贴、岗位补贴等各项扶持政策落实力度，鼓励各类企业招用返乡农民工，等等。专为有发展产业意愿的建档立卡贫困户而量身设计的扶贫小额贷款政策，将为贫困户劳动力回乡创业提供最有力的支持。

赖：为打赢脱贫攻坚战，国家将大幅度增加扶贫投入，针对过去扶贫资金使用管理中存在的问题，下一步在扶贫资金管理体制、资金整合方面有什么创新之举?

黄：关于扶贫资金的使用管理，李克强总理强调“要创新机制，加大统筹整合力度，支持贫困县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用，用于解决突出问题，强化薄弱环节”。过去，扶贫资金使用上一个最大的问题是“打酱油的钱不能用来买醋”，扶贫资金和其他涉农资金无法整合形成合力。为了解决资金捆绑集中使用问题，今年4月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，《意见》提出，为优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用效益，支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点。《意见》明确，2016年，各省(区、市)在连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县范围内，试点贫困县数量不少于贫困县总数的三分之一，具备条件的可扩大试点范围。2017年，推广到全部贫困县。统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面资金。为此，《意见》提出相关工作措施：增强贫困县财政保障能力，加大对贫困县倾斜支持力度，发挥贫困县统筹整合使用资金主体作用。并明确了一系列组织保障措施，包括：全面推行公开公示制度，贫困县要在本地政府门户网站和主要媒体公开统筹整合使用的涉农资金来源、用途和项目建设等情况，并实施扶贫项目行政村公示制度，接受社会监督。实行严格的监督评价。各级审计、财政等部门要加大对贫困县的审计和监督检查力度。探索引入第三方独立监督，引导贫困人口主动参与，构建多元化资金监管机制。对试点工作成效好、资金使用效益高的地方，在分配财政专项扶贫资金时给予奖励和倾斜；对不作为、乱作为等行为，严肃追究相关人员责任。

赖：缺乏资金和项目，是影响贫困人口脱贫的一个重要因素，但有了资金就解决问题了吗?您认为要提高扶贫资金的使用效益，关键是什么?本刊文章中也提到，各界专家一直呼吁精准扶贫的理念就是要切实帮助贫困户真正脱贫而不是养懒汉?对此，您怎么看?

黄：扶贫肯定离不开投入。既要增加投入，更要用好资金。中央财政专项扶贫资金总量实际上一直是在增加。2015年达到了467亿元人民币。今年增加了201亿，是中央的预算支出中增幅最大的一项，与去年比增加了43.4%，体现了中央对脱贫攻坚的决心。在经济新常态下，财政收入下降的幅度比较明显。在这种状况下，扶贫资金增加了两百亿，实属不易。但是，有了资金确实不等于就解决问题了，必须提高扶贫资金的使用效益。提高扶贫资金使用效益，在宏观上，首先是要修改完善财政专项扶贫资金管理办法，建立以结果为导向的财政扶贫资金分配机制。推动各省将扶贫项目资金审批权限下放到县，真正用于建档立卡贫困人口脱贫。2014年下放项目资金超过70%，2015年增加到80%以上。大力实施国务院办公厅印发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》。同时，加强扶贫资金监管，建立扶贫资金项目公示公告制度，督促指导各地加强审计整改落实，在全国开展集中整治和预防扶贫领域职务犯罪专项工作，对任何形式的挤占挪用、层层截留、虚报冒领、挥霍浪费行为，坚决从严惩处、决不姑息。在微观上，要做到因人施策、因致贫原因采取对策措施，注重帮助贫困户提高资金使用能力。

贫困地区经济基础薄弱，社会事业滞后，内生发展动力不足，国家和社会的支持帮助是十分必要的。但扶贫不能包办代替，贫困地区和贫困群众不能“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”，必须强化精准扶贫绝不是“一兜了之”，客观上形成“养懒汉”导向。外因最终要通过内因起作用。脱贫攻坚最根本的措施，就是要使贫困地区干部群众摆脱思想贫困、意识贫困，让他们不仅有想法、有能力，还要主动找办法、找出路。这就要求，脱贫攻坚要继续坚持开发式扶贫方针，尊重贫困群众主体地位，充分调动他们自力更生、艰苦奋斗、勤劳致富的主动性和积极性。坚持参与式扶贫方法，动员贫困群众参与到帮扶项目的规划、实施、监督、评估等各个环节，增强他们对帮扶项目的拥有感、效益的获得感，在项目实施和管理过程中接受市场理念、转变发展观念，不断积累和提高自我发展能力。

三、扶贫模式创新：贵州实践

赖：叶韬主任，贵州省把大扶贫作为“十三五”期间最大的战略来抓，您认为这是基于什么样的考虑做出的决定?

叶：中央明确要求补好“短板”，到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全都摘帽，解决区域性整体贫困问题。贵州把大扶贫作为“十三五”的大战略来抓，是贯彻落实中央部署的一项重要举措。

按照国家新的扶贫标准计算，截止2015年底，贵州省还有493万农村贫困人口，是全国贫困人口最多，贫困面积最大，贫困程度最深的省份，到2020年贵州要与全国同步建成小康社会，脱贫攻坚任务艰巨繁重。从这个意义上讲，贵州是全国脱贫攻坚的主战场、决战区，同时又是“短板”中的“短板”。到2020年能否实现同步小康，不拖全国的后腿，不仅仅是经济问题，而且是重大的政治问题，所以，贵州省委、省政府明确把大扶贫作为“十三五”贵州的重大战略来抓，举全省之力坚决打赢脱贫攻坚这场输不起的攻坚战。

在实施大扶贫战略中，贵州牢固树立“三大理念”：一是树立科学治贫理念，大胆创新、积极探索，走出一条体现中央精神、具有贵州特色的扶贫开发路子；二是树立精准扶贫理念，把扶贫对象搞精准、把扶贫主体搞精准、把扶贫路径搞精准、把扶贫措施搞精准，真正扶到点子上、扶到关键处；三是树立有效脱贫的理念，推动扶贫重点更聚焦、措施更有力，用实实在在的脱贫成效让贫困地区、贫困群众有实实在在的获得感。

另外，贵州尤其注重激发内生动力，尊重基层干部群众的首创精神，总结推广“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的“三变”改革经验，让贫困地区的土地、劳动力、资产、自然风光等要素活起来，增强贫困地区发展支撑能力。

在实施大扶贫战略中，贵州将继续强调“精准”，真正把对象搞精准、把原因搞清楚、把管理搞规范，做到因户施策、因人施策。在路径上，通过发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批，实现对症下药、精准滴灌、靶向治疗。为了避免“返贫”，贵州将设定时间表，留出缓冲期，加强严格评估，实行逐户销号，防止“数字脱贫”，防止“平均数掩盖”，防止“富戴穷帽”，防止“脱贫即返贫”，努力做到脱贫成效精准。

赖：“十二五”以来，贵州省委、省政府认真贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发的一系列重要指示精神，把扶贫开发作为贵州最大的民生工程来抓，创新机制，突出重点，整体推进，走在了全国前列。贵州省扶贫开发的做法得到了习近平总书记和汪洋副总理的充分肯定，许多经验和做法可作为“样板”在全国推广。黄承伟主任，您多次到贵州调研，而且了解全国的扶贫开发现状，您认为贵州有哪些经验和做法值得总结?

黄：近年来，贵州省以习近平总书记扶贫开发战略思想为指导，把扶贫开发作为第一民生工程，全面实施精准扶贫精准脱贫方略，扶贫开发取得显著成效，许多方面走在全国最前面。这表明贵州扶贫的许多经验和做法是行之有效的。习近平总书记2015年6月18日在贵阳召开扶贫攻坚座谈会上发表重要讲话，对贵州省的扶贫开发工作的一些做法和经验给予了充分肯定。汪洋副总理在深入调研的基础上指出，贵州省精准扶贫精准脱贫的做法为全国扶贫攻坚探索了可信可行、可学可用的“贵州经验”，创造了精准扶贫“贵州模式”，初步形成了脱贫攻坚的“省级样板”。因此，深入研究总结贵州精准扶贫精准脱贫模式，具有重要的理论实践意义。我认为，贵州省脱贫攻坚值得总结的经验和做法主要体现在以下十个方面：把扶贫开发作为全省“第一民生工程”；着力完善精准扶贫体系；广泛动员社会参与精准扶贫；积极探索生态保护脱贫新路径；创新财政与金融精准扶贫机制；深化党建扶贫；大力建设新型产业扶贫体系；有力有序推进易地扶贫搬迁；完善社会保障兜底扶贫；片区发展与精准扶贫到村到户有机结合。我认为，贵州省的这些做法和经验，是贵州省委、省政府带领全省广大干部群众，深入学习贯彻习近平总书记扶贫开发战略思想，把党中央，国务院决策部署和本省实际相结合，改革创新体制机制，实践探索路径模式，逐步总结完善而形成的，对其他地方应该具有一定的示范和借鉴意义。

赖：叶主任，您认为“贵州模式”的内涵是什么?精在哪里，准在何处?

叶：按照习近平总书记提出的扶贫开发“贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”的思想，在推进扶贫开发决战决胜的关键时刻，我们认为，精准就是取胜的法宝。贵州省扶贫开发围绕“扶谁的贫、谁来扶贫、怎么扶贫”，大力实施“六个精准”扶贫政策，把贫困人口找出来，把帮扶措施落到位。一是准在扶持对象明晰。精准扶贫，建档立卡、细分扶贫对象是第一步。这项庞大而复杂的基础工作现在已全面铺开，形成了全省四级联动全面开展“遍访贫困村贫困户”机制，精准摸清贫困情况、致贫原因、帮扶需求。二是准在项目安排。按照抓大不放小的要求，因地制宜、因村施法、因户施策，推动区域经济、产业扶贫和到村到户三者有机统一、高度融合。三是准在资金使用。扶贫资金是“高压线”，更是老百姓的“救命钱”。严格建立财政专项扶贫资金安全运行机制，推行“政银企农”合作模式，推进小额信用贷款、农村青年创业小额贷款和妇女小额担保贷款工作。同时，以扶贫规划和项目为平台，在全省10个取消GDP考核县和10个有条件的县开展涉农资金整合试点。四是准在措施到村到户。对贫困村通过基础设施“六个小康建设”因村施法，对贫困户通过精准扶贫“六个到村到户”因户施策。五是准在干部选派。按照“一村一同步小康工作队、一户一脱贫致富责任人”的要求，实现了对贫困村、贫困户驻村帮扶的“两个全覆盖”。六是准在退出机制。建立完善贫困县退出机制，对促进贫困县“摘帽不摘政策”。加强对贫困人口的识别建卡和动态管理，完善进退机制，对已经脱贫的要认真核实核准，完全脱贫的要及时销户，坚决杜绝“戴着贫穷帽子、过着炫富日子”的现象。

赖：贵州在贫困县考核机制改革方面走在了全国前列，黄主任，您认为有什么值得总结的经验和需要进一步解决的问题?有何建议?

黄：贵州省根据2014年初中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，修订了贫困县考核的办法。我认为，贵州省在贫困县考核机制改革方面以下做法值得总结：第一，完善考核体系。通过建立考核层级体系实现了对各市县乡纵向考核，通过建立职能部门考核体系实现了对各级部门的横向考核，同时，以驻村帮扶考核制度为补充，基本形成了“三级多元”的贫困县考核机制工作体系：三级是指在县、乡、村三级组织都建立了相关的考核制度；多元是指考核的客体多元，既考核各级组织，也考核各级干部，既考核驻村工作队也考核驻村队员、第一书记，既考核各级部门、干部的职能工作，也考核驻村帮扶工作。第二，突出不同层级考核机制的重点。省级层面的考核办法，重点在于考核各贫困县，其作用在于导向作用，重点在于强化分类考核与弱化GDP考核两个导向；县乡两级出台的相关考核办法，其重点更在于对考核方式、程序和结果运用的明确规定；对职能部门的考核体系侧重对扶贫任务量化、转化为综合业绩考评；对领导干部的考核侧重扶贫业绩的权重。第三，创新考核方式方法。一是能够立足贫困县实际，对贫困县进行分类考核，将贫困县的工作重点引导到了扶贫开发上来，突出了可持续发展导向，把发展作为解决贫困的根本出路；二是考核指标体系兼顾了经济、社会、环境的综合因素，设置了较为合理的经济发展考核指标，更加注重对民生改善、社会事业发展情况的考核，开始注重生态环境保护情况的考核；三是考核评价及结果在扶贫工作中得到了较好运用，大幅改进了考核程序与方法。考核方法上实现了统一标准和分类考核相结合、考核实施上实现了目标考核与过程考核相结合、民主程度上实现了上评与下评以及自评与互评相结合、考核周期来上实现了定期考核与督察暗访相结合，同时，开始探索多种考核结果运用方式。总的来看，贵州省已经建立了较为科学、合理、可行的贫困县考核制度。贫困县考核制度运转良好，基本实现了预期目标。贫困县考核机制的实施，对贫困人口脱贫致富、贫困地区转型发展都取得了明显效果。

目前从实践看，贫困县考核机制存在的不足主要是：考核机制实施差异性和带来新压力需要适应和改进，尤其是乡镇面临的考核压力过大、考核工作进度差异明显的问题亟需改善；考核指标体系的科学性还有提高的空间，部分考核指标的标准化程度还较低、绿色发展的导向性还不够强；考核实施的参与性还不够理想，考核实施存在一定程度的形式主义；考核结果的运用还有待进一步提高，考核机制的动态性和长期性还有待加强。下一步，我们将进一步强化和完善贫困县考核体制建设，进一步完善贫困县考核体系和考核指标，进一步完善考核的方法和方式，进一步扩展和完善考核结果的运用。

赖：叶主任，您如何看待贵州扶贫工作中的产业扶贫?其效果如何?

叶：在扶贫开发过程中，给钱给物，只能解一时之困，增强贫困地区的“造血功能”，才能拔掉穷根、开掘富源。产业扶贫是以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程，是促进贫困地区发展、增加贫困农户收入的有效途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。一直以来，贫困地区靠着传统农业都没能解决温饱问题。而救济式扶贫也只能短暂性地解决贫困地区的温饱问题，并不能从根本上解决问题。但是，产业扶贫不一样，它可以使这些地方的贫困人群由“输血型”向“造血型”转变。

我省坚持扶产业就是扶根本，全力做好产业扶贫这篇大文章，推动贫困地区和贫困群众走上经济内生增长、自主脱贫致富的可持续发展道路。一是大力推进产业结构调整，立足资源禀赋、产业基础和市场需求，因地制宜选择发展产业，宜工则工、宜农则农、宜商则商、宜游则游。二是大力推进组织形式创新，精细打造“十大扶贫产业园区”，使园区成为扶贫开发主平台、主载体、主战场。推进农业大户、农业公司、农民专业合作社等新型主体建设，为扶贫产业发展创造条件、筑牢基础。三是加强农产品市场开拓，着力提高销售的组织化程度。“十二五”以来，贵州累计投入产业化项目财政专项扶贫资金69.2亿元，实施到村项目4万多个，以优质菜、果、茶、药、薯和牛、羊为重点的特色生态产业得到大力发展，全省形成了“东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊”的扶贫产业格局，通过大力发展扶贫产业，有效促进贫困群众就业增收，加快了脱贫致富步伐。实践证明，产业扶贫是解决生存和发展的根本手段，是脱贫的必由之路。

赖：前不久，恒大集团宣布，斥资10亿元助贵州省大方县脱贫。叶主任，您如何评价贵州的社会帮扶和民企帮扶?

叶：恒大牵手大方是贵州凝聚实施开放式扶贫的一个缩影。近年来，贵州广泛凝聚社会力量，依托定点扶贫、东西扶贫协作、社会帮扶等平台，形成了专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的“三位一体”大格局，上海、大连、苏州、杭州、宁波、青岛、深圳、广州等8个沿海发达城市“一对一”帮扶全省8个市(州)。39个中央单位对我省50个重点县开展定点扶贫工作；民主党派中央按照“三同”思想帮助毕节试验区发展和黔西南州实施“星火计划、科技扶贫”试验。

在形式多样的帮扶模式中，民企对贵州的帮扶可圈可点。万达集团“牵手”丹寨开启“整县帮扶”新模式，恒大集团将用三年投入扶贫资金30亿元，结对帮扶大方县。以这两家企业对贵州的结对帮扶为契机，贵州开启了民营企业“千企帮千村”精准扶贫行动；以每年举办“扶贫日”活动为平台，动员全社会力量广泛参与贵州省脱贫攻坚工作。民营企业是脱贫攻坚的重要力量，参与脱贫攻坚，既能为贫困地区带来先进生产力，帮助贫困人口转变发展观念，从根本上激发贫困地区的发展活力，增强贫困群众的自我发展能力；又能帮助企业树立良好社会形象、拓展新的发展空间，是一种扶贫主体与扶贫对象互利共赢的有效扶贫模式。在这场脱贫攻坚战中，我们失去的只是贫困，换来的是贵州人民的全面小康，是贵州民营企业更好更大的发展。

赖：近年来，贵州省着力打造“山地公园省·多彩贵州风”旅游品牌，在实施全域旅游发展的过程中，贫困人口在“旅游+”上共享了许多改革发展的红利，叶主任，请您介绍一下这方面的情况。

叶：贵州80%以上的贫困人口聚居在深山区、石山区、高寒山区和少数民族聚居区，脱贫攻坚任务十分繁重艰巨。但正是由于贵州八山一水一分田的气候多样性、地理多样性、生物多样性、民族文化多样性，成就了贵州发展山地旅游、乡村旅游的独特环境。近年来，乡村旅游已成为贫困地区贫困群众脱贫致富的重要渠道，是科学治贫、精准扶贫、有效脱贫的重要途径。据不完全统计，目前，我省开展乡村旅游的自然村寨突破3000个，其中有517个村被国家列为乡村旅游扶贫重点村。“十二五”期间，乡村旅游受益贫困人口超过200万人。总结起来，我们主要抓了六个方面工作：一是实施景区旅游扶贫示范工程。依托100个旅游景区工程建设，将适宜发展旅游的贫困村纳入项目建设名录，通过旅游景区扶贫项目实施，探索量化到户、股份合作、入股分红、滚动发展的利益链接方式，鼓励景区业主吸纳贫困人口就业和带动增收。二是实施“百区千村万户”乡村旅游扶贫工程。根据不同地区的自然资源和发展条件，根据贫困户意愿，按照一事一议的方式，采取“一村一品”、“一家一艺”、“一户一特”等形式，大力培育一批省级山地旅游扶贫示范区(村)、山地旅游扶贫重点村和乡村旅游扶贫示范户(点)。三是实施旅游扶贫品牌培育工程。围绕“山地公园省·多彩贵州风”旅游品牌定位，鼓励有历史底蕴、地域特色、民族风情的景观旅游名镇名村，创建具有地方特色的生态休闲、健康养生、户外运动等旅游产品品牌。雷山西江、平坝天龙屯堡、贵定音寨、黎平肇兴、丹寨石桥、余庆松烟、桐梓九坝等一批知名乡村旅游品牌已经成熟，吸引越来越多的海内外游客慕名而来。四是实施旅游扶贫精准营销工程。以各地重要民俗节庆活动、地方特色文化活动和少数民族传统体育赛事为平台，加大山地旅游宣传促销力度，扩大旅游扶贫景点景区的影响力和知名度。五是实施旅游扶贫人才培训工程。把乡村旅游从业人员培训纳入了“雨露计划”，对乡村旅游从业人员分级、分批、分类进行培训。六是实施旅游扶贫金融扶持工程。以财政扶贫资金为“粘合剂”，通过“四台一会”等方式，与国家开发银行、农商银行合作，帮助各地的山地旅游企业、贫困农户解决发展贷款难、融资难的问题。下一步，我们将深入实施旅游扶贫工程，到2020年，在全省建成100个省级旅游扶贫示范区、1000个以上旅游扶贫重点村、10000个以上旅游扶贫示范户(点)，预计可以带动全省100万以上贫困人口脱贫致富。我们将继续采取切实措施，促进旅游+扶贫深度融合，让贵州的绿水青山为贫困群众带来源源不断的金山银山。

[责任编辑：赖 力]

F126

A

1002-6924(2016)10-004-0011

黄承伟，博士，国务院扶贫开发办公室全国扶贫培训宣传中心主任、研究员，武汉大学、华中师范大学兼职教授、博士生导师；叶韬，贵州省扶贫开发办公室主任；赖力，《贵州社会科学》编审。