新形势下开展智能化随机布控工作的思考与对策

邱敬雄 吕 芳



新形势下开展智能化随机布控工作的思考与对策

邱敬雄 吕 芳*

2014年李克强总理在天津视察时，对海关实行随机查验派单和查验布控给予了充分的肯定；2015年于广州署长在三严三实专题教育党课上的讲话中明确指出：要加大力度、全面推广“两个随机”。可以预见，随机布控工作将迎来一轮新的、更大的发展。其影响不仅仅是风险布控模式的改变，更会带来海关监管方式的重大变革。面对更高的要求，必须正确理解新形势下随机布控工作内涵及意义，树立正确的评估导向，进一步整合监管资源，优化随机布控规则，设置更为合理的抽查比例及频率，推动随机布控工作智能化、科学化发展。

随机布控；随机查验；海关风险管理

随机布控工作，作为“双随机”改革的重要组成部分，是兼具海关正面监管与风险防控双重作用的一项工作，正确理解其在新形势下的深刻内涵，对于更好地贯彻落实中央领导同志“两个随机”指示精神、优化布控查验机制、开展智能化随机布控工作有着重要的意义。

一、随机布控工作面临的新形势

近年来，根据中央关于全面深化改革工作部署，海关总署陆续开展了包括“双随机”在内的多项改革，在推动国家经济发展、促进外贸稳定增长方面发挥了重要的作用，尤其在优化布控查验机制方面，作了大量有益的探索并取得了较了好的成效。作为其中重要方式之一的随机布控，因其优点、特性以及在布控查验体系中的地位作用而日益受到重视。2014年李克强总理在天津视察时，对海关实行随机查验派单和查验布控给予了高度的肯定。于广州署长高度重视，在三严三实专题教育党课上的讲话中明确指出：要加大力度、全面推广“两个随机”。于署长还专门听取了总署稽查司率调研组就推进“双随机”工作赴天津海关调研的专题汇报。2015年8月，国务院办公厅印发《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，全面部署推广随机抽查规范事中事后监管工作。显而易见，随机抽查将在更加广泛的领域内得到应用。在当前海关全面深化改革的大背景下，随机布控工作又成为与多项重大改革直接相关的重要内容，多项改革举措的陆续实施，对随机布控工作更是提出了新要求。首先，为支持外贸发展，2014年以来总署先后两次降低进、出口查验率，同时提出保持较高查获率的硬性要求；其次，政府购买查验服务惠企措施的推开，海关查验工作承担的责任更加重大，若查获情况较少，浪费的不仅是海关自身的行政成本，还有政府支付的查验费用；此外，根据《海关全面深化改革总体方案》，“两个中心”改革的出台和落实，将对海关随机布控的工作模式产生较大影响。

二、正确理解新形势下随机布控的新内涵

(一)随机布控的内涵

随着海关各项业务改革的不断推进，随机布控的内涵也在不断发展变化及延伸。首先，“布控”是为实时甄别和处置管理对象风险，通过布设指令，并由相关作业环节执行处置和反馈结果的风险防控措施；而“随机”是一种自由组合，不具任何规律，不受任何因素影响。狭义的随机布控即是完全不受任何因素作用的、由计算机实施的无规律抽查布控，也就是通常所说的“无干预随机布控”。它是海关风险测量的主要实现方式，以随机为原则，以最小抽查量推断和估计测量对象的守法水平，一般通过报关单实施作业，实现对已知风险的风险验证和风险程度测算以及对未知风险的探测。其后，随着分类通关改革的实施及总署优化查验布控工作的部署，在实际工作中，产生了一种抽样式布控，即由总署及各关风险管理部门针对不同风险等级的报关单以及不同信用级别的企业设置不同的抽查比例，被统称为抽样式布控。根据中央领导同志指示精神和全国海关关长会议部署，在提高随机布控在查验总量中比例的同时更好地履行海关监管职责、有效防控各类风险，海关随机布控的内涵进一步延伸为通过计算机编码下达的预定式布控或抽样式布控。

(二)智能化随机布控的内涵

智能化随机布控涵盖了预定式布控和抽样式布控两种，是一种通过把风险分析思路和风险特征转化为计算机参数，并自动识别管理对象的风险等级，同时结合业务现场监管力量及侧重点设定布控总量，计算机自动把布控总量分解成不同风险等级的随机布控率，实现布控任务与监管能力有效衔接的“升级版”随机布控。其中，开展风险分析是提升随机布控智能化水平的基础，其核心在具体布控对象的选择上完全由计算机决定，但在布控方式和范围等方面，则充分依托目前物联网、云计算、大数据等现代科技手段，融入风险管理理念，运用风险分析和风险测量等工具，对海关监管中的海量数据信息进行处理，对政策性、客观性风险交由计算机自动甄别控制。

(三)布控与查验的关系

布控与查验密切相关，两者不可割裂而视，正确理解随机布控的新内涵，必须要理清布控与查验的关系，这是其内涵的关键所在。根据总署关于选查分离的工作要求，布控是“选”的过程，查验是“查”过程，查验是布控的印证，而查验结果的再分析则是布控因素的重要来源。从理论上讲，布控不一定都要查验，而查验也不完全都是源于布控。但在实际工作中，布控绝大多数是针对查验环节下达的，是实施查验的重要起因。因此，布控的数量及准确性对于查验率、查获率产生重要而直接的影响。随机布控是海关对进出境货物实施抽查的一种方式，具有强制执行货物查验的效力，尤其在当前优化布控查验改革中，随机布控比例的增大，将带来海关查验工作相应的变化，从某种程度上看这也意味着海关监管模式的变革。

三、随机布控工作的重要意义

通过总结分析随机布控工作近年来的成功实践，其重要意义主要表现在以下方面：

一是海关执法的必要手段。布控所联结的海关查验是为确定进出口货物收发货人或其代理人申报的内容是否与进出境货物的真实情况相符，或者为确定商品的归类、价格、原产地、知识产权等情况依法对进出口货物进行实际核查的执法行为。布控作为查验开始的重要环节是海关行政执法、有效防控风险的重要手段。

二是配置资源的重要工具。海关监管资源和海关所掌握的风险点是有限的，而海关所面临的风险是层出不穷的，因此使用随机布控对未知风险进行测量并作分类处置可以合理配置监管资源，有效减少监管盲点，避免部分商品或企业或行业长期游离于海关监管之外。

三是体现公平的重要途径。“守法便利，违法惩戒”是海关监管原则之一。根据企业信用等级、风险分析结果设置的抽查式布控以及无干预随机布控，并不专门针对特定的某一企业、某一商品，而是通过计算机编码下达，公平地对待每一票货物、每一家企业，为进出口企业营造了公平的通关环境。

四是衡量守法状况的客观标尺。随机布控是根据风险测量或防控未知风险等工作需要，由计算机编码随机产生，并由通关作业现场进行查验处置并录入反馈处理结果的一种特殊的布控方式。它对所有可查验报关单进行抽查，其结果对衡量关区风险状况、评估企业资信类别以及评价风险参数设置是否科学合理等具有重要参考意义。

五是防范风险的有效措施。随机布控由计算机编码下达，最大程度减少人为干预，减少关员自主裁量权，压缩了权力寻租空间，可以有效防范执法风险及廉政风险。同时，它无规律可循，任何企业都有被命中的可能，其震慑作用有利于引导企业守法自律。这也是李克强总理、于广洲署长强调要推广“双随机”的原因所在，即通过“随机”实现企业和操作关员之间的“双盲”，企业不知道谁来查、关员不知道要查谁。同时，关员肯定要执行查验命令、企业肯定要接受海关查验，只是具体内容事前无从获知，由此保持并增强了海关监管的威慑力。

四、随机布控比例增大可能带来的新情况

为贯彻落实中央领导同志指示和全国海关关长会议部署，总署对提高随机布控工作提出了量的要求并制定了明确的时间表，即2015年9月，随机布控查验占比达到65%左右；12月份，达到70%以上，力争提高至80%；到2016年7月1日，提高到90%左右。随机布控占比的不断增大，势必对查获率以及政府购买查验服务的惠企政策等产生一定的影响。经综合分析预测，可能将产生以下变化：

一是查获率的下降。在优化布控查验工作机制改革实施初期，随机布控比例的增加，意味着人工风险甄别的减少，可能会带来关区查获率的整体下滑。以拱北海关为例，2015年6月以来，按照总署的要求，加大随机布控比例，随之关区查获率呈现下降态势。据统计，6月关区随机布控与预定式抽查布控指令占比达83.15%，达到随机布控增量要求。但同时，关区6月进出口查获率为12.96 %，比2015年1-5月下降2.7个百分点，实质性查获率为2.41%，降低近3成。据统计，9月份全国海关预定式布控查验实质性查获率(以下简称“查获率”，下同)由8月份的7.5%下降到5.3%，抽样式布控查验查获率仍保持1.0%左右，即决式布控查验查获率由8月份的3.5%下降到2.2%，可以看到随着预定式布控查验量和查验占比的大幅提升，预定式布控查验查获率出现一定程度下滑。

二是查验资源的浪费。随机布控指令的落实，必须经过查验才能完成，并且不存在所谓的“简易查验”，查验过程各个环节缺一不可，由于缺少针对性和风险指征，查验成效势必会降低。同时随机布控也会命中在人工干预下不会命中的高资信企业或简单直观商品，查验结果多为正常放行，虽然潜在的震慑作用不可忽视，但在某种程度上也浪费了海关监管资源。综合震慑作用的发挥与查验绩效的体现，海关监管效能会受到一定影响。

三是政府支出的增多。以政府采购形式支付企业查验服务费用是全面释放改革红利，降低企业经营成本的一项惠企措施，也是海关支持外贸发展的重要举措。这意味着货物查验没有问题的，由政府支付相关费用。随机布控比例的不断加大，必然会带来查获率的下降，也就是说经查验没有问题正常放行的比例会有所上升，政府支出的费用在一定程度上会由于布控缺乏人工风险甄别而增加。

五、新形势下开展随机布控工作的建议

随机布控因其突出的优势获得了高层重视并要求大力推广。与此同时，若简单地扩大无干预随机布控比例必定带来查获率下降、政府支出增加等问题。如何“兴利除弊”，是落实上级要求，做好随机布控推广工作的关键所在。基于随机布控的特点，要达到中央要求的既要满足量的要求，又要尽可能保证一定的有效率，单纯依靠计算机的“盲抽”是无法实现的。应站在战略的、全局的角度以及构建综合风险防控体系、构建综合监管体系的高度，在完全随机的基础上引入人工智能，针对不同风险特征、风险高低等因素，结合海关工作结果数据，科学合理设置不同的随机抽查率及频率，并在制度设计、运作机制等方面同步采取措施予以配合，也就是开展一定程度下人工参与机器编码的智能化随机布控。同时，辅以少量的人工布控，以保证必要的查验效率，并随着随机布控智能化程度的提升，进一步扩大随机布控应用，不断减少人工布控。这样才能既贯彻落实总理和关长会议要求又满足风险防控的需要，同时体现守法便利、违法惩戒的海关监管原则，真正惠及守法企业。

具体建议如下：

(一)统一执法，建设风险布控集约化运行机制

随着海关职能的不断拓展以及业务量不断提高，海关监管资源不足的矛盾越来越大，在“把关”与“服务”的平衡点上，监管资源尤为可贵，集约化管理势在必行。应抓住全面深化改革的契机，依托风险防控中心建设，从更高的层面统一执法、优化资源，解决人力资源、管理效益与社会效果不相匹配的问题，推进布控集约化运行机制的建设。

一是归口统筹布控工作。按照优化布控查验工作的要求，在加大随机布控占比的同时，逐步减少即决式布控占比，到2016年7月1日减少至10%左右，查验部门原则上不再下达即决式布控查验指令。应依托风险防控中心建设，由风险防控中心负责关区风险布控工作，归口管理布控指令，在直属海关的层面从源头上总体管控量的问题，并对布控实施和处置情况进行跟踪评估，根据实际情况调整布控比例及布控方向。

二是统筹开展风险布控与风险参数工作。风险布控与参数是风险分析后进行风险处置的两种不同手段，而信息收集、数据分析等过程是加工布控指令和风险参数的共同过程；风险布控与参数共同作用于报关单分拣过程，产生风险分析结果，对报关单进行高、中、低风险的分流。另外，随着区域通关一体化改革的深入推进，涉及一体化报关单的风险参数和布控指令统一由参数分中心进行设置，直属海关设置风险参数和布控的范围进一步缩小；同时，落实风险参数强制执行力的要求，也可考虑通过预警式布控的方式提示风险参数内容，强制相关作业环节落实执行。因此统筹开展风险参数与布控工作有利于统筹开展分析结果处置，节约人力和分析资源。

(二)完善机制，建立智能化随机布控规则

1.细化多维随机布控“网格”，合理确定随机抽查的比例和频次

以拱北海关为例，目前实施的随机布控以多维随机布控方式为主，即以企业信用等级、企业所属地、监管方式等为维度，对进出口可查验报关单进行“网格化”多维管理，结合进出口整体查验率的要求，对每一个“网格”根据历史查验率和查获率设定抽查率。这种智能化随机布控工作的思路与国务院办公厅印发的《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中关于“推进随机抽查与社会信用体系相衔接”以及“探索开展联合抽查”的要求相吻合。下一步应当总结随机布控工作开展情况，从风险分析的不同角度入手，设置更为合理的抽核率，既满足必要的抽查覆盖面又尽可能地保证监管资源合理配置。建议对分类“网格”进行科学细化和调整：一是以“由企及物”为理念，设置企业单元的标准维度。根据企业信用资质情况、企业注册情况、企业历史查验数据、单位时间内企业申报单量等划出网格线；二是以物流管理为对象，设置物流单元的标准维度。结合海陆空等不同运输方式的不同毛净重比、40尺和20尺柜以及冷冻柜等不同集装箱的载重比、特定商品的特定航线等物流信息划分网格线；三是以数据分析为手段，设置报关单单元的标准维度。通过对历史查发数据、政策调整异动的研判和分析，将报关单经营单位、贸易国别、监管方式、商品编码、产销国等多个关键字段划分网格线。上述多个维度下的多条网格线进行纵横交错排列，形成智能化随机布控的多个细分模块，每个模块设定不同的抽查比例和抽查方式，提升随机布控的智能指数。

2.结合口岸特色设置布控指令，实施适合口岸实际的差异化管理

作为随机布控的补充，应结合各口岸企业各异、商品多样、特点不一的情况，针对不同的风险防控要求，针对不同的现场设置有针对性的指令。可以配置专职人员研究各口岸阶段性风险，提出针对本口岸的有针对性的布控指令。同时，加强风险信息、风险分析结果的转化，有效地利用各类风险信息和除以经营案件线索为目的分析资源，将其转化为风险布控指令，防止风险在口岸间的漂移，不断提高指令的针对性和有效性。

3.加强海关工作结果的应用，强化守法便利、违法惩戒措施

以随机抽查为基础，进一步加强海关工作结果(包括查验率、查获率、成案率；移交法规、稽查、缉私等工作结果)的分析与应用，为科学设置随机布控抽查比例提供依据。对抽查发现的违规、违法行为，应依法依规加大惩罚力度，如加大抽查比例和频次，以示惩戒，让失信者一处违规、处处受限，从而形成有效震慑力，同时引导企业守法自律的自觉性，形成良性循环，营造公平有序的竞争环境，促进经济贸易健康稳定发展。

(三)实事求是，客观认识准确反馈随机布控处理结果

查获率是总署考核直属海关监管工作的重要指标之一，具有很强的刚性要求。在优化布控查验工作机制改革实施前期，达到“在保持一定查获率的基础上，加大随机布控比例”的要求，应注意两方面的问题：

一是要客观评价和积极应对可能出现的查获率下降的问题。在优化布控查验工作机制改革实施前期，由于缺少人工甄别，指令设置科学性、智能性不高，随机布控比例的增加可能带来查获率的下降，这是人工甄别区别于机器编码选定的重要体现，其中体现了人工智能的作用，应当客观对待。同时，应该通过不断完善布控规则，提高指令设置的科学性、智能性和准确性，从而逐步提高查获率，这是一个渐进的过程。如果在高随机布控率的前提下，在指令设置科学性、智能性不高的背景下仍旧追求高的查获率，是有悖于客观规律的。设想，当前在随机布控设置智能性不高的前提下，如果一个关区随机布控的比例达到八至九成，而查获率仍旧能保持近20%或者更高，那么这个关区的执法环境可想而知。从风险管理的角度来讲，如此的执法环境，反而应该进一步加大布控查验力度；如果执法环境不至于如此之差，数据的真实性则令人思考。

二是要重视随机布控处理结果的科学性和真实性。随机布控的处理结果是总署考核分类通关效果、现场人工风险甄别水平指标的基础数据，同时也是反映关区执法状况的晴雨表。如果随机布控有效的报关单中，大量包括了并未发现实际问题的报关单，如仅更换装箱单等情况，实际上虚高了随机布控有效率的数值，使以随机布控有效率为基础计算出的相关评价指标的真实性、客观性受到影响，并进一步对根据评价指标调整风险分类工作方向、发现风险参数、风险布控、现场实际甄别处置等存在的实际问题也会带来较大影响。因此，客观准确地反馈布控处理结果尤为重要，应当科学设置和调整完善随机布控处理结果的反馈规则，确保反馈结果的客观、真实、有效，防止出现为了满足查获率要求而去“做数据”的情况。

(四)科学评价，树立正确评估导向，建立合理的评估体系

查验真正的价值，不仅仅在于查获案件，还在于对走私分子的巨大威慑，从而营造公平高效的通关环境。从风险管理自身的两重性来看，查验工作良性效用的发挥是通过完善风险管理的合理布控，在获取一定查获率的震慑作用下，使得主动走私、违规案件发生率降至较低水平，为保证较高的通关效率提供支撑。

在随机布控占比越来越大的情况下，衡量布控查验工作的绩效，不应实施查获率“一刀切”的指标评估体系，而应对评估的范围及内容进行调整。同时，不应因随机布控占比的增加而弱化业务现场风险防控的主体责任，可考虑结合布控构成的实际情况，针对不同布控来源采取不同的绩效评估。

具体来说可考虑：各关布控率由各直属海关层面进行总控，确保达到总署关于“量”的要求，而对于隶属海关不再进行查验率的考核；查获率方面应针对不同布控来源予以区分对待：例如，对于无干预随机布控、抽样式布控查验，不再考核其布控有效率及查获率；而绩效考核应仅针对人工风险甄别后设置的明显针对具体企业、商品的“控量甄别布控”。*“控量甄别布控” 主要相对于“随机布控”而言，是指经人工风险甄别后设置的明显针对具体企业、商品的布控，在布控的“量”方面有严格的限制，不可随意而为，亦不可不作为。在随机布控比例不断提高的背景下，在集约化管理的机制下，“控量甄别布控”作为随机布控的必要补充，强调业务现场风险防控的主体责任，同时体现人工甄别的作用。业务现场根据风险防控的需要对“控量甄别布控”的数量进行预测和报备，布控归口管理部门掌握和调控业务现场布控的数量，并对“控量甄别布控”的有效性进行考核。既满足风险防控的需要，又达到对布控“质”与“量”的要求和控制。对于现场的“控量甄别布控”可以采取自报或备案的方式，并将查获率作为衡量人工甄别水平高低的重要指标，克服不作为及随意作为的现象，由此进一步强化业务现场主体责任，切实解决业务现场为满足考核指标该放的不敢放，该查的不敢查等极端现象，实现对守法企业该放就放，为防控风险该查就查，真正发挥服务企业、防控风险的作用。

同时，为体现考核的科学性、合理性，应考虑进一步完善细化查获率考核指标。目前查获率考核指标采用的是执法评估体系统计口径，即“当查验处理结果非空，且不为审核通过(01)或货物放行(02)时，视为查获”，也就是说根据查验处理结果来判断是否查获。*此处“查获率”的考核应与“政府购买查验服务”措施中“海关查验有无问题”的界定有所区别，虽然二者均以“查验处理结果”来判断，但界定范围不同：在界定是否由政府购买查验服务的措施中，将查验处理结果为“正常放行”(02)和其他(99)的作为“查验没有问题”的标准；而在衡量布控查验人工甄别绩效时应着重考核布控的针对性及有效性。然而部分“查验处理结果”的选项实际上并不是“结果”而是“过程”，如改单放行、担保放行、暂扣、移交法规等仅是“处理”的过程，随后才会产生确定的结果，如补税、补证、处罚、没收等实际有效的结果，同时也存在经核实正常放行的情况，不应一概而论为“查获”。因此，对于查获率的考核应进一步完善细化，以真正与查验相关的“结果”作为衡量是否有效的标准，以体现查验效能考核的科学性、合理性。

[1] 段景辉.海关风险管理分析与评价方法[J].上海海关学院学报， 2012(3).

[2] 徐倩.试论海关定位与改革背景下风险管理模式重构[J].海关与经贸研究，2014(5).

[3] 海关风险参数研究课题组.稽查结论在风险参数加工中的应用性研究[J].海关与经贸研究， 2015(3).

[4] 周斌.海关风险管理研究[M].北京：中国海关出版社，2008.

(责任编辑 赵世璐)

Thoughts and Measures of Smart Random Targeting in the New Situation

Qiu Jingxiong，Lv Fang

Premier Li Keqiang gave positive comments on random selection and random targeting carried out by the customs administration during his visit in Tianjin in 2014，and Mr.Yu Guangzhou，minister of GACC also asserted clearly to strengthen and promote these “two randoms” in one of his speeches in 2015.Thus it is foreseeable that there will be a new and great leap in the practice of random targeting in the near future.It will not only lead to the change of the mode of risk targeting，but also the great revolution in the means of customs control.Facing the higher demand，it is imperative to correctly understand the meaning as well as the significance of random targeting in the new situation，ensure the correct results of risk assessment，further integrate the resources of control，optimize the rules of risk targeting，set the more reasonable rate and frequency of sampling and finally press ahead the smart and scientific random targeting.

Random Targeting；Random Selection for Inspection；Customs Risk Management

邱敬雄、吕芳，拱北海关风险管理处。