上海自贸区改革“深水区”海关监管服务创新再思考——基于“国家创新系统理论”的视角

舒琴芳



上海自贸区改革“深水区”海关监管服务创新再思考
——基于“国家创新系统理论”的视角

舒琴芳*

自2013年9月29日以来，经过两年多的创新试验，我国自由贸易试验区建设进入新的阶段。站在新的起点上，有必要反思历程、分析形势、认清问题、谋划再创新，从而进一步适应发展变化的新形势，继续进行深入的改革创新实践，率先挖掘改革潜力、破解制度性难题，继续保持在全国的先发优势、实现最初的改革目标。本文简要回顾了两年多以来上海自贸试验区海关改革的主要阶段性成果，对当前“深水区”改革所面临的改革困难瓶颈和外贸新形势进行了分析；并引入“国家创新系统”理论及国外实践经验，分析了自贸试验区海关改革不足之根源，提出对海关走出“深水区”改革困境的借鉴与启示。在此基础上，提出了“一个要义、两大保障、三个维度、四个转变和五项重点”的下一步深化自贸试验区海关改革总体框架，并对改革框架和下一步制度创新的五方面内容进行了理性剖析和详细阐释，为海关深入推进上海自贸试验区建设提出了有借鉴转化意义的理论思考和实践路径。

上海自贸试验区；海关改革；“深水区”困境；国家创新系统

进一步扩大自贸试验区，是党中央国务院明确提出的探索开放型经济新体制的国家战略。自2013年9月29日以来，经过一年多的创新试验，我国自由贸易试验区建设进入新的阶段，2015年4月，天津、广东、福建三省新设三个区，上海自贸试验区扩区增容。两年多以来，改革进入关键时期，站在新的起点上，有必要对过去一个阶段上海自贸试验区的海关改革得失、步入“深水区”所面临的新形势新问题、以及未来的改革发展方向做一次全面的思考，从而进一步适应发展变化的新形势，继续进行深入的改革创新实践，率先挖掘改革潜力、破解制度性难题，继续保持在全国的先发优势，更好地探索区域经济合作新模式、更好地营造接轨国际的国际化法治化的营商环境、更好地服务于国家发展新战略，力争早日建成“开放度最高”的自由贸易园区。

一、回顾与总结：上海自贸试验区海关监管服务创新主要情况

上海自贸试验区成立两年多来，海关主要围绕“简政集约、通关便利、安全高效”的总体要求，推进落实“信息化、法治化、智能化、便利化、安全化”的“五化”改革目标，重点做好简政放权、通关便利、功能拓展、流程优化、智能管控和资源整合等方面改革工作。从起步开局至目前，主要在五方面形成了阶段性成果：

(一)海关管理职能有效转变

贯彻“更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用”和“全面正确履行政府职能”要求，改革海关履职方式、释放市场活力。一是简政放权取得成效：通过减少审批、下放事权、让度权力、放开限制等方式，共落地22项简政放权事项；*如无特别说明，本文数据统计节点均为截至2015年12月底。二是逐步形成开放透明的市场准入管理机制：所有改革内容均公开统一的规则标准，建立了以规范管理水平为准入标准、以守法自律状况为退出依据，企业充分知情、自主选择的市场准入管理方式。三是创新事中事后监管。推出“信用信息公开”、“企业自律管理”一系列企管新制度，初步建立了以诚信体系建设为核心，海关监管与企业自律、社会共管、执法互助相结合的综合监管格局。

(二)贸易便利水平不断提升

对标国际通行规则推出23+8项创新措施，不少改革已经达到甚至高出世界先进水平。一是以一线“先进区、后报关”、二线“批次进出、集中申报”、区内“自行运输”等新制度为标志，初步建立了国际自由贸易区通行的“一线放开、二线管住、区内自由”的海关监管新模式。二是通关手续明显简化，统一简化进出境备案清单和随附单证，70%以上低风险报关单实现自动验放，区内通关作业无纸化率已从初期8.4%提升至85%以上。*2013年9月29日上海自贸区开园后，当年第4季度区内无纸化比率为8.4%；2015年全年无纸化比例已达85%。三是基本确立以赋予企业更多自主权为导向的集约化税收征管新制度。将“逐票审核、先税后放”改为“先放后税、汇总征税”，将海关审核把关为主改为企业自主申报为主，在税款申报、缴纳等节点赋予企业更多自主权。

(三)智能监管效能更加严密

海关信息化、智能建设与管理水平显著提升，不断提升安全高效监管和风险防控水平。一是信息化监管系统(一期)全面上线，所有海关业务和创新制度实现标准化运作，所有流程可查询、可追溯。二是建成智能化卡口，实现自动识别、自动比对、自动验放，物流运转与监控效能显著提升。三是建立信息化联网保税监管新模式。通过关企联网监管，将传统的多次申报、单耗备案、实地盘库、周期核销等监管模式改为对物流状况的实时监控、动态核销。

(四)功能培育拓展不断深化

探索海关保税功能与新兴贸易业态、新型商业模式的创新融合，帮助企业以自贸试验区为支点，更好地统筹境内外资源、对接国内外市场。“保税展示交易”首创“前店后库”经营模式，推动10余个商贸服务平台和若干国别/地区进口商品中心落户自贸试验区。“保税维修”分别在外高桥保税区、浦东机场综合保税区、洋山保税港区培育了电子产品、飞机和船舶等维修产业功能。“保税融资租赁”制度助力形成飞机融资租赁产业聚集区。“保税交割”对国际大宗商品贸易、金融开放创新的“杠杆”效应不断显现。“跨境贸易电子商务”量身定制“保税进口模式”，适应“多批次、小批量、碎片化”的跨境网络交易模式发展需求。

(五)辐射带动效果逐步显现

根据国务院和海关总署统一部署，2014年，上海自贸试验区海关14项创新制度已在全国海关特殊监管区域复制推广；上海关区结合实际，复制推广了17项。2015年11月，海关总署又在全国启动新一批复制推广工作，4地自贸区共提炼复制11项制度，其中由上海自贸区率先推出、总结推广的制度7项，占6成以上。同时，上海海关还主动加强与地方政府沟通协调，在浦东新区、徐汇、松江、普陀4个区打造复制推广示范区，支持各区域自主创新，打造浦东科创中心、徐汇“西岸文化走廊”、长宁虹桥航空服务创新试验区，实现一系列品牌项目稳步推进。

二、困境与瓶颈：上海自贸试验区建设进入“深水区”后海关改革存在的主要困难与面临的新形势

2016年9月，党中央、国务院赋予上海自贸试验区三年的试验任务期将满，必须形成较为完善的创新试验成果。当前自贸试验区改革处于“深水区”，国内经济形势、改革瓶颈难点以及国内外形势相较开局起步阶段都发展了深刻变化，自贸试验区海关存在的困难和瓶颈也日趋显现，主要表现在两个方面。

(一)自贸试验区海关“深水区”改革成效的困境：用户实际体验与市场期待之间的差距始终存在

两年多来，海关立足市场导向、需求导向和问题导向推出的创新制度得到了市场主体和社会各界的好评，各方面的成效也在不断显现和拓展。但同时，海关自身改革成效距离国际先进水平、距离市场主体需求、距离区域协调发展战略仍然存在一定差距，贸易便利化环境仍然有待改善。多次社会评估与企业调研显示，在改革内容、力度、执行和配套四个方面，都不断地凸显出改革的困境问题。

一是改革内容上，一些制度创新“接地气”不足、“普适性”缺乏。在个别企业试点走通流程后就上升为统一规则、在全区推广的新制度尚未能够适应不同类型企业实际和多元化的市场需求。一些业务流程进行了重新优化组合或前推后移，但企业实际操作环节、真正感受到的通关时间与成本并未明显减少。一些改革措施推出了企业可选择的、新的便利化措施，但区内传统的海关作业模式仍占据主导，制约贸易便利化和海关监管效能的旧制度未全面革新、老问题未完全解决，实实在在做“减法”的力度还不够大。相较两年来自贸试验区内企业“井喷式”的增长速度和规模体量，海关创新制度的覆盖面、参与度仍相对有限。

二是改革力度上，一些创新制度还没有彻底放到位、简到位、改到位。包括准入环节未彻底放开、流程和手续未充分简化等等。例如，“先进区、后报关”模式目前只允许有库号的企业操作，市场期待向空服中心等其他货代公司开放；“批次进出、集中申报”的入区货物核放单申报要素还不够简化；“境内外维修”涉及船舶等维修业务的跨港运作模式尚未全面开放等。随着改革不断深入，这些制度还可以“更开放”、“更简化”、“更便利”。而随着国务院发布的自贸试验区54项制造业与服务业的扩大开放政策出台，海关配套的开放制度与监管政策没有完全到位，在一定程度上影响了一些扩大开放项目的实质性落地及规模化运作。

三是改革执行上，一些创新制度存在“大门打开、小门不通”、层层落实中削弱改革红利的情况。企业完成准入后，仍然无法顺畅、有效地开展新制度的实质性运作。一些改革在“从理论到实践”、“从设计到落地”的过程中，存在制度设计繁琐、准入手续不便、实现方式复杂、业务流程不顺等问题，导致企业或者现场应用时不顺畅、有阻滞。例如，自行运输企业的车辆备案仍采用手工账册方式，企业操作不便、信息核对难；仓储企业联网申请审批层级多、流程多、时间长，等等。一些改革由于具体实践路径缺失，实施细则、操作办法或业务指引不明确、不细致，可操作性不强、实际落地存在困难。比如，企业自律管理处置缺乏上位法和具体标准，企业对自主报告违法违规行为的后果存在顾虑，等等。

四是改革配套上，改革的风险防控和技术保障等配套体系尚还不够完善。部分创新制度配套风控措施不足，业务现场不敢放手推进改革落地，在实际操作中增加了准入限制条件或额外管制措施，导致度设计未能不折不扣落地。例如“三自一重”由于配套措施不足，始终没有取得实质性的大突破。此外，技术问题作为自贸试验区海关改革落地的重要保障，自贸试验区信息化建设的综合性已经远远超越传统特殊监管区域和加工贸易管理的范畴，改革中各个业务条线的监管要求需要不断整合纳入管理系统，在自贸试验区传统的海关监管辅助系统上靠不断“打补丁”的方式进行的系统开发修改已经很难适应改革节奏，一些创新制度由于系统配套不完善而导致效果打折，各业务条线系统整合应用的需求迫在眉睫。

(二)自贸试验区海关“深水区”改革深化的瓶颈：制度创新的边际效应递减规律作用日趋显现

新制度经济学研究表明，制度创新绩效是有时效的，即新制度只能在一定时间和特定环境内发挥作用，具体表现为制度创新在变革之初总是充满活力，其所释放的效率较高。但是，当制度创新发展到一定的阶段，制度效率曲线斜率由正转负，即意味着制度创新的边际报酬将呈递减趋势。而深水区的自贸试验区改革恰恰也面临着这样的“天花板”：随着制度运行环境变化、市场机制逐步完善，改革红利由资源约束转向资源与市场的双重约束。市场因素驱动是铁律、市场要素配置有客观规律，海关改革创新虽然在一定程度上有助于市场的培育和发展，但仍不足以改变整个市场的方向和趋势，制度创新对市场活力的刺激作用、对国际贸易的拉动作用也会逐渐减弱，当前自贸试验区海关要通过改革稳增长、调结构、转方式的任务同样也更重。

一是外贸增长速度变化。自贸试验区设立初期强劲拉动外贸高于区外的“自贸效应”已减弱，在全国及上海市外贸“双降”背景下，下行压力加大。2014年，上海自贸区特殊监管区域进出口7623.8亿元人民币，同比增长8.3%，较同期上海市快3.7个百分点，较全国快6个百分点，拉动上海市进出口增速5年首次反超全国。但2015年，上海自贸区特殊区域进出口7415.5亿元，同比转增为降，下降2.7%，降幅大于上海市同期水平。

二是市场主体活力变化。自贸试验区设立第一年新注册企业“井喷式”增长的态势已经回落，2014年上半年区内特殊区域海关新注册企业激增10.1倍、全年增长4.9倍，而2015年上半年新增企业则同比减少44.8%、全年减少24.2%。外贸行业集中度继续提升，进出口值排名前100位的区内企业业务规模占比70%，2015年排名前10位的企业占比约36%，较2014年比重继续提升。海关促进市场多元化、可持续发展的任务更重。

三是产业结构变化。自贸试验区成立以来，第三产业在经济总量中的比重占据主导，服务类企业比重和营业收入不断增长，但工业总产值持续下降，生产制造业转移趋势显著。然而以国际经验看，先进制造业和现代服务业都是培育经济新增长点的“两翼”，欧美等发达国家大力推动高端制造业回流，自贸试验区海关需均衡稳步促进“两翼”协同发展。

四是增长动力变化。新的经济增长点逐步显现，但新动力还难以对冲传统动力下降影响。与平台经济、租赁产业等新兴业务相关的贸易额增速明显，洋山、机场等新区域经济增速相对较快；但经济体量规模占比很高、以传统物流、加工产业为主导的外高桥区域经济增速较慢。特别是两年多来，自贸区新增企业数量多，但新企业活跃度和业务规模有限。在区内特殊区域，有进出口记录的新增企业数量和业务量分别占有进出口记录企业的32.3%和5.1%；在新扩区部分，这一数据占比仅分别为1.5%和0.05%，体量占据优势的仍是存量企业。自贸区调整存量、优化增量的工作任重道远。

三、借鉴与启示：“国家创新系统”理论的引入以及基于此视角对前一阶段自贸试验区海关改革不足之反思

在当前全球现代化的进程中，创新是其主要特征，自20世纪初以来，创新实践和创新研究与经济增长和社会进步结缘，并逐渐进入西方理论界、学术界视野，逐渐形成了一套科学严谨的创新理论体系，在知识谱系中，“创新”从“一种偶然的个体行为”的传统认知，到20世纪初，逐渐被视为是“以企业家为代表的有组织的机构行为”，再到上个世纪80年代，被看做一种“国家行为”，“国家创新系统”的概念和理论正式被提出并不断完善。这种国家行为对一国经济的发展和竞争力的提高显示出巨大作用，因而受到越来越多的国家和学者的关注，目前约有20多个国家开展了国家创新系统研究。而上海自贸试验区建设及进一步深化改革开放，是党中央、国务院作出的重大决策，是在新形势下为全国深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要举措，是我国进一步参与国际化、市场化的投资和贸易规则体系合作竞争的重点尝试，是我国进一步融入经济全球化、推动“一带一路”建设和长江经济带发展的重大战略。自贸试验区以“制度创新”为核心战略，实质上是我国国家层面新一轮创新的全面启动，正是我国在新的全球化战略背景下的一种“国家创新行为”。因此，引入这一理论来审视和反思上海自贸试验区的改革创新，无疑能够为我们解决当前改革过程中的困境，助力海关改革顺利走出“深水区”提供良好的理论基础和经验启示。

(一)理论渊源

西方学界长期以来关注研究经济发展问题，对技术进步和创新如何影响经济增长进行了深入的研究。美籍奥地利经济学家熊彼特于1912年最早提出“创新”概念，此后“创新理论”迅速发展，技术创新理论和制度创新理论逐步成为两大重要流派。前者认为技术创新是经济增长的内生变量，对技术进步与经济结合的方式、途径、机制以及可影响因素进行研究。后者则认为经济增长的关键在于有效率的经济组织，起决定作用的是制度因素而非技术性因素，而正是由于制度的创新才能使技术也得以创新。伴随着“技术创新决定论”、“制度创新决定论”和“技术与制度创新互动论”的争议与流变。1987年，在技术创新与制度创新理论逐渐融合的基础上，通过对日本经济持续繁荣这一新现象的实证分析，弗里曼正式提出了“国家创新系统理论”，指出国家创新系统是国家内部系统组织及其子系统间的相互作用，其国家高速发展产生了巨大作用，此后该理论依托系统科学不断完善、演进。

目前对“国家创新系统”并无统一的界定，综合参考各代表性学说可以认为其主要含义是指：一个国家内各有关部门和机构间相互作用而形成的推动创新网络，是由政治、经济和科技的组织机构组成的创新网络，其相互之间为寻求一系列共同的社会和经济目标而建设性地相互作用，并将创新作为体系变化和发展的关键驱动力、作为有机整体的系统。其关键实质有这样几点：第一，国家的存在是前提，政府有目的地推动创新，创新资源在国家范围内组合配置；第二，创新活动由一系列机构通过相互作用而进行；第三，创新包括知识创新、技术创新、制度创新、文化创新等多种内容。

“国家创新系统”的结构由六个基本要素组成：创新活动的行为主体；行为主体的内部运行机制；行为主体的联系合作(即相互作用)；创新政策；市场环境和国际联系。“国家创新系统”的主要功能是：

促进和进行新知识和新技术的生产、扩散和应用。具体地讲，其具有创新活动的执行和评估、创新资源的供给和配置、创新制度与创新政策建设、创新基础设施建设等功能。

研究国家创新系统的目标是要考察创新系统要素的作用和相互作用的方式，考察系统的有效性，即它能否有效地推动新知识的生产、扩散和使用。由于各国的政治、历史和经济制度不一样，不同国家在创新各要素的作用、它们之间如何配合等方面的不同，这决定了一个国家创新的绩效，决定了一国科技活动与经济行动结合的程度，决定了创新的容易程度，从而构成了不同特色国家的创新系统。

(二)国外经验

1.美国

美国国家创新系统极为健全发达，是知识创新与技术创新并重。其大学、国立科研机构的知识创新能力相当强，并在多个关键技术领域处于领先地位。其政府在研究赞助、贸易政策和知识产权等领域，制定了一套比较完善的鼓励创新的法律法规。联邦政府各部门和研究院所建立了多层次、全方位负责创新的协调管理机构及不同侧重点的创新研究开发计划。由美国政府支持或各创新主体自发建立了一些促进合作的纽带机构，这些机构把政府、企业和大学紧密地连接在一起，成为一个知识创新、传播及应用的紧密整体。

2.日本

日本的国家创新系统与国家具有明显的区别，主要靠“技术立国”政策是其国家技术创新系统的特点。由政府参与的官、产、学的有效合作，也是日本国家创新系统的重要特点，日本的国家创新系统中政府和企业起着极其重要的作用。日本一度重点支持大企业，帮助他们成为能够不断创新、在国际上富有竞争力的优秀企业；近年来，也开始重视中小企业在创新中的作用。此外，日本教育体系包括高水平的普通教育与严格的实践培训，企业培训制度通过与产品和工艺创新的结合，是日本的特色。

3.德国

德国的国家创新系统对世界各国国家创新系统建制的影响很大。例如，旨在推动科学知识的研究与教学相结合的大学，在以科学为基础的公司里设立独立于生产部门的工业研究实验室等做法，均来自德国的社会创新。德国的技术能力集中程度相当高，基础研究也保持很高水平。德国夫琅禾学会是德国国家创新系统中独特的体制创新，该学会从事应用研究，主要承担与产业界和政府的用户服务台同研究，它既与大学有着密切的联系，又依靠合同服务于用户，是工业界与大学的桥梁。

(三)启示反思

一是自贸试验区应当继续坚持以制度创新为主线的正确道路，并充分考虑与其他创新要素间的互动以提升创新成效。通过对“国家创新系统”理论及实践的梳理，不难看出，国家创新系统的特征在很大程度上依赖于国家的制度基础。制度基础是指以法规或习俗方式建立起来的“游戏规则”(game rules)，这些规则减少了创新过程中的不确定性，不同的制度安排将导致不同的创新行为和结果。在很多情况下，一种可以有效地促进创新的制度安排，比在研究开发上投放更多的资本，产生的系统效率更高，对经济增长的推动更有力。这也是为什么国家创新系统方法非常强调“制度”影响的原因。从某种意义上说，国家创新系统思想是从更为广阔的社会文化环境和社会经济的宏观角度研究不同企业和国家的创新行为和创新绩效差异的理论。上海自贸试验区设立之初，明确提出改革主线在于“制度创新”，而不是“政策高地”和“税收洼地”，这是非常正确的导向，应当在深化改革中继续坚持制度创新重点，并将重点立足于促进市场创新的制度安排上。但同时，也应当看到，作为国家行为的创新活动，自贸试验区改革创新应是不同主体和机构间复杂的相互作用的结果.是系统内部多种要素相互作用和反馈的有机整体，作为其中重要组成部分的“制度创新”并非以单一、线性的方式出现。以这一视角反思上海自贸试验区两年多来的海关改革创新，其不足和欠缺显而易见：我们在确立和强调“制度创新”核心的同时，也应当更加重视在国家创新系统中，创新主体、改革共识、机制体制、政策法律、信息技术等多元创新要素对“制度”的共生关系及相互作用机制，不能片面突出依靠“制度创新”解决发展问题的单向维度和单一功能，必须在制度创新过程中对改革创新的各类要素进行优化充足、对创新配套环境进行同步完善，以解决改革“深水区”的困境和瓶颈问题。

二是自贸试验区制度创新以政府为主导推进，未能形成多方主体充分参与、市场发挥核心配置功能的创新模式。根据“国家创新系统”理论，创新活动的行为主体应当包括企业、研究机构、教育培训机构、政府部门等；其中企业是创新投入、产出及其收益的主干，专业研究机构是创新的重要力量，均发挥关键作用。但目前自贸试验区的制度创新多由海关等各类行政管理部门主导，无论海关、检验检疫、海事等部门推出的贸易监管新制度，还是“一行三会”出台的金融创新与开放新制度，都是以行政管理部门研究、设计、执行、推广的“自上而下”的方式进行。尽管改革内容也纳入了市场需求和社会建议，但企业作为创新活动的主体地位和能动作用并未充分显现，多是在各部门宣传引导下作为创新链条的末端较为被动地去接受、使用、适应新的制度规则；更缺乏产学研有机结合，中介服务机构、研究教育部门充分输出创新知识并及时转化为生产实践的通道。总体而言，政府是自贸试验区整体创新实验的规划者、投资者、管理者和风险无限承担者，创新资源的供给和配置主要由政府提供，未能充分发挥市场的配置作用；改革的内容过多地由政府主导，但在让企业充分发挥创新主体作用的机制和环境营造方面还做得远远不够，政府在创新过程中的功能存在错位、越位、缺位等问题。这是造成制度创新动力不足、普适性不强、企业参与度不高，以及创新资源后续枯竭等困境的根本原因。

三是自贸试验区创新的机制体制性障碍在深化改革过程中不断显现，系统创新涉及行为主体的内部运行机制未同步完善优化。根据“国家创新系统”理论，行为主体的内部运行机制是决定国家创新系统运行效率的重要因素。系统各个要素的自身优化是系统整体实力和效率的基础。企业、研究机构、教育培训机构和政府都具有良好的运行机制，才能保证运行效率的提高，从而保证国家创新系统整体效率的提高。在自贸试验区创新活动的宏观管理上，尽管上海海关层面成立了推进工作领导小组和海关工作组等运作机制，但自贸试验区海关业务实质运作的管理机制并未从根本上同步整合重塑，整体创新工作机制日常运作时有不畅；而扩区后，海关总署也未能从更高层面建立健全专门统筹规划、推进各自贸区改革的管理机制。目前各个自贸区内的不同区域由各自独立的直属或隶属海关负责管理，部门、业务条线和区域条款分割问题一直没有解决，各部门、各区域在创新组织活动中彼此分割、相互脱节等现象较为突出，海关改革的前瞻性、系统性规划引导有所不足。因此目前海关改革主要是从各业务条线分别推进制度创新，从全局出发梳理问题、提出方案还不够，无论是业务模式设计还是信息化系统建设都未打破原有的条块分割状态，改革还存在“碎片化”的问题，各环节协同性不足甚至相互牵制导致改革无法继续深化，这就造成了部分改革创新项目不能彻底放到位、改到位、执行到位。这些问题最终仍然要通过顶层设计和管理体制调整来解决，完全依靠“制度创新”消化问题的难度越来越大。

四是自贸试验区创新系统的整合效率亟待提升，海关创新改革愈加需要外部的协同、均衡和配套。创新行为主体间有效的联系和合作，是与国家创新系统运行效率密切相关的重要因素。创新资源在行为主体间高效的流动，有助于分担创新风险、减少创新成本、加快创新速度、提高创新效益，各行为主体之间的密切联系有助于国家创新系统的整体效率。但目前自贸试验区的创新子系统之间缺乏密切合作，没有形成合力，整合效率低。例如，目前国家贸易业务多头管理、各部门分兵把守、业务环节流程偏多，相互间牵扯制约导致整体通关效能偏低，企业实际感受到的通关便利受到诸多部门、诸多环节、诸多因素影响，实际感受度偏低。*在2014年上海口岸通关时间中，作为通关环节之一的海关通关时间，在口岸进口通关整体时间中仅占24.8%，甚至较2013年的30.3%有所下降；海运出口仅占2.4%，空运出口占比18.2%。再如国家贸易管制体制，目前我国贸易管制条线分散、管制部门众多，管制措施多、涉及商品繁杂，*目前我国贸易监管涉及的主管部委24个，法律法规130余部、公告300余件。海关在进出口(境)环节执行的贸易管制措施涉及57种监管证件(或批件证明)和4种禁止进出口管理措施。自贸试验区一线环节适用40种监管证件、4种禁止性措施，二线环节货物适用31种监管证件、2种禁止性措施，加之监管证件信息化联网校验程度低，这对海关监管带来很大困难，成为深化“一线放开”的一大掣肘。贸易便利化的进一步提升有赖于国际贸易整体链条运作模式的改变和效率的提升，单纯依靠某一部门、某一条线单兵突进，这种相对封闭的改革视野和管理格局在深化改革过程中愈加难以为继。

五是越来越多的改革内容触及法规政策层面的突破调整，在立足“制度创新”的同时也应当更加注重政策创新对改革突破的重大作用。“国家创新系统”理论全面地解释了组织、制度、政策、知识基础设施、文化等因素对国家范围内创新水平的影响，特别是政府的地位和作用，将政府纳入到创新核心要素中分析政府的行为和角色，指出政府有责任、有理由进行干预，应着力于能促进发展创新的各种政策，以激发市场和社会的最大创新潜力。因此，在创新过程中，包括海关在内的政府应当更重视为改革创新提供良好的制度环境，包括政策和法律体系的制定等。自贸试验区贸易便利、产业开放越来越多触及税制政策的限制，一些改革仅仅依靠海关监管制度创新难以满足自贸试验区建设需要，深化改革必须对制度创新所遭遇的法律政策瓶颈问题加以破解，否则改革就很难进一步突破“天花板”。以税制为例，除了4类应税商品外，*新加坡4类应税商品分别为石油、酒类、烟类、机动车辆，香港4类应税商品分别为酒类、烟类、碳氢油类、甲醇。作为自由港的新加坡、香港大部分进口商品无须征收货物税；而中国大陆应税商品数量多，共计21类97章8000余种应税商品，而且税率设置繁多、计征方式复杂，造成海关职能定位、监管模式存在较大差异，无法简单地对接世界一流的通关效率。再如，自贸试验区内的不同区域存在政策落差，导致监管模式的不统一，这对区域一体化运作、内外贸一体化运作等都形成掣肘。而在货物状态分类监管、国际贸易中转集拼、平行进口汽车等新制度试点中，都遭遇了政策法律的限制，导致制度创新活动难以落地乃至规模化运作。

六是在强调将“制度创新”作为改革核心与主线的同时人为地将其与技术创新割裂，未能充分发挥制度和技术创新的互动互补作用。而实际上，以信息化为引领推进管理方式根本性转变的需求愈加迫切。原有管理手段整体上已经不适应“信息经济”、“智慧经济”大潮，但牵涉到多个业务条线的信息化难以一蹴而就，需要对包括海关在内的政府管理职能实现方式的进行科学化创新和系统性设计实施，难度极大。发达国家如美国于上个世纪90年代就启动了具备国际贸易数据系统(ITDS)建设，历经十余年在2009年建成时，27个政府机构的550多个单位实现信息共享应用；新加坡政府早在1989年就率先推出了全国首个贸易管理电子平台(TradeNet)，连接了35个政府部门，为进出口企业和政府监管部门提供网络作业平台，24小时自动处理企业申报电子数据。相比之下，上海自贸试验区国际贸易“单一窗口”建设才刚刚起步，利用技术创新来促进制度创新的步伐迈得还不够大。

四、展望与规划：继续深化上海自贸试验区海关改革的总体思路框架及下一步制度创新重点

基于上述对上海自贸试验区步入“深水区”建设阶段的改革成果、存在不足和面临形势的分析，运用“国家创新系统”理论，笔者认为，下一阶段继续深入推进上海自贸试验区的海关改革与制度创新的整体思路为：海关应把握好“一个要义、两大保障、三个维度、四个转变和五项重点”的总体框架，继续深入推进上海自贸试验区改革建设工作，以走出改革“深水区”的困境与瓶颈。

(一)一个要义：改革行为应更加重视贯彻“处理好政府和市场关系”的核心要义

无论是在改革创新的导向和内容上，还是在改革创新的组织实施与推进方式上，都应当始终坚持“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的改革核心理念，切实确立企业作为创新活动的主体地位，更充分地利用市场来配置创新资源，推进实施改革创新工作，而非单纯地让市场来使用和适应海关推出的新举措、新规则。探索构建多利益群体合理、理性、科学、全过程的参与机制，并对海关改革创新活动加强信息公开和决策程序的公正透明，避免市场对海关改革的反应过度或反应不足。

(二)两大保障：深化改革应进一步完善机制和法律体系的双重保障

一是建立完善自贸区深化改革的宏观管理机制。要在贸易监管制度创新的同时，在自贸试验区积极探索海关业务管理运行机制的同步变革，进一步整合管理资源，对不同区域实现集约化、一体化的管理运作，建立与改革创新目标相适应的海关内部管理运作机制。同时在海关总署及直属海关层面，建立健全统一的自贸试验区深化改革协同保障机制，对于深化改革过程中跨部门、跨条线的难点问题，要加强顶层设计和统筹协调。

二是建立健全自贸区深化改革立法保障通道。中央国务院、海关可进一步向地方政府、海关总署可向自贸区主管海关加大授权力度，支持基层大胆闯、大胆试、自主改。进一步创新立法模式，尽快建立自贸区改革涉及相关立法问题的“绿色通道”，涉及法律政策突破方面的问题，能够及时地以暂停法律、政策调整、制订新法等多种方式给予回应，要为自贸试验区改革创新建立完善的政策体系，营造良好的放权、试错、容错环境。

(三)三个维度：改革创新应充分发挥制度创新、技术创新和功能创新三个维度的互动促进作用

在坚持自贸试验区“制度创新”核心与主线地位的基础上，更加注重利用技术创新和功能创新来推动、促进、完善制度创新。一方面，海关要顺应社会发展趋势，坚持以科技创新为动力、以信息化为引领，推动整体作业方式和管理机制体制实现大的转变，在更高层次上实现“破局”。另一方面，通过功能创新与功能培育，进一步丰富自贸试验区产业功能、提升服务能级、拓展贸易载体，促进商品和服务的流通与交易模式的多元化发展，依托功能创新来探索和形成新的监管制度体系。

(四)四个转变：深化改革应从着力点、创新主体、创新方式和开放度实现四个大的转变

一是制度创新着力点上，海关等政府部门要从主要参与改革创新的具体过程向主要营造有利于创新的环境氛围和制度安排转变。建立坚实地支撑市场创新活动的基础设置、政策体系、制度安排，完善创新要素之间的联系和创新资源的配置，通过宏观管理等措施推动其他要素的发育成熟，组织、策动、促进改革创新活动。二是制度创新主体上，要从海关单一研究实施转向由企业、专业研究机构、中介服务结构等多方共同参与合作转变。例如，在税收征管制度改革中，可以更充分地引入中介服务机构，实施第三方担保制度，将改革风险更多地市场来分担，帮助海关实现更大程度的开放。三是制度创新方式上，海关要从单兵突进的相对封闭式改革转向主动寻求改革合作与协同的开放式创新转变。要构建产、学、研三位一体的创新机制，充分引入企业、社会创新成果来反向丰富和推进海关的改革。四是制度创新标准上，要从内部视角向更加注重接轨国际惯例、国际规则的开放性改革转变。要将自贸试验区改革创新与依托这一载体参与国际交流合作更密切地结合起来，加强对国际贸易规则体系重构动向及具体文本内容的深入研究，在自贸试验区改革中注重融入当前国际最新的贸易规则、国际公约等内容。

(五)五个重点：深化改革应当从五个重点方面继续探索推进制度创新

一是在对海关特殊监管区域、海关保税政策以及海关监管对象管理办法等海关核心法律政策的创新突破。二是探索建立一体化的口岸和区域管理运作机制。三是重点建立完善有利于激发市场创新活动的促进性创新制度环境。四是继续构建更加接轨国际的、与全球化贸易竞争合作趋势相适应的贸易规则体系。五是依托技术创新推进海关业务运行和管理机制体制转变。各项制度创新内容的具体思考和建议详见下文第五部分。

五、深化与建议：继续深化自贸区海关改革的五项重点工作之思考

(一)海关核心政策的创新与突破

主要有三个领域的政策创新突破，在此基础上继续推进海关监管制度的改革创新，包括：一是整合升级自贸试验区的海关特殊监管区域。借鉴国家自由贸易园区的管理惯例，正式承认WCO的相关规则框架，对设有物理围网的区内特殊区域，在法律地位和功能定位上统一赋予更加开放的政策，从法律层面真正明确其在关税、配额领域“境内关外”的法律地位，探索“免于海关惯常监管”的更开放的管理办法，例如实施进出境货物舱单管理、区内加工贸易企业库存与单耗自核、从事中通关逐票审核转向后续稽核为主等新制度，结合货物状态分类监管，以“一线、二线有序高效衔接”为着力点，根据自贸试验区货物的不同流向，以及物流、加工贸易等不同类型企业的运营需求，建立健全分类的便利化管理模式，更大限度推进“一线放开、区内自由”，将区内特殊区域的贸易便利化做得更纯粹、更彻底。二是海关保税政策与保税功能的创新突破。突破物理围网的保税区域，将海关保税政策向多个维度拓展，将保税功能与不同领域、不同模式、不同产业、不同要素相结合，依托自贸试验区的保税功能彻底打通连接国内外两个市场、提升自贸试验区在配置境内外两种资源方面的功能，为制造业、服务业全面扩大开放营造良好的载体和支点。包括：保税功能向多元商业模式拓展，推进保税展示交易平台、大宗商品期现货市场、跨境电子商务平台等重大功能性载体建设，以“平台经济”为抓手积极构建现代市场体系；保税功能向战略区域空间拓展——在区内外、区港之间、跨关区特殊监管区域之间推动保税货物便捷高效流转，加强与“长江经济带”和“一带一路”战略沿线枢纽和节点的全方位联动，等等。从而更好地发挥大市场、大流通、大平台对生产、贸易、消费的带动作用，由全球供应链、价值链的“参与者”向“组织者”与“管理者”转变，实现全要素、全天候交易和全过程、全方位服务，进一步提升上海自贸区的资源配置、国际定价和服务增值能力。三是对各类监管对象的重新界定并建立与之相适应的新政策和监管模式。将传统的货物、物品严格二元区分为基础的海关监管模式转向普通货运、快件行邮渠道有机对接的监管新模式，积极应对“四新经济”*即新产业、新业态、新技术和新模式。下货物与物品、商品与服务、贸易与消费的跨境流通融合度越来越高的发展趋势，研究完善三类进出境渠道的监管模式，以及相互间有效对接、转换的管理办法，适应跨境贸易小型化、智能化、专业化、碎片化的发展需要。

(二)建立健全以海关为主导的口岸管理体制和区域一体化运作机制

就外部而言，参照新加坡等国家和地区的先进做法，探索建立以海关为主导的单一口岸管理体制。树立海关在口岸管理部门中的主导地位和牵头作用，科学规划口岸发展、合理配置管理资源、创新口岸管理模式、提高管理技术水平；海关可对港务、检验检疫、海事等涉及进出境的经营或管理部门下达查验指令，协调各部门工作和管理资源，并在执法交叉争议时，对进出境货物放行拥有最终决定权，从而在各口岸部门之间形成良好的通关机制，提高中国口岸的整体通关效能。就内部而言，着力改变目前自贸试验区内不同区域由各个隶属海关分别管理这一“小而全”、“多而散”的海关管理格局，对接当前海关全面深化改革方案，在上海自贸试验区内先行先试探索建立区域一体化运作管理的新机制新模式。整合各个现场海关管理资源，建立集约化管理的自贸试验区税收征管中心、风险防控中心等机构，在区域内实施统一指挥、统一执法、统一作业、统一监控、统一处置，协调跨部门、跨现场业务，实现整个自贸区的一体化管理运作。

(三)重点完善以转变海关管理职能为核心的创新制度环境

继续深入转变海关管理职能，做到有所不为而后有所为，在充分发挥市场基础作用推动创新的同时，仍要加强对市场创新、技术创新的支持力度，培育创新环境、创新体系所需要的配套制度环境。重点是要以“放、管、服”为主线，做出一整套有利于激发市场活力、促进社会创新的，稳定、透明、可预期的制度性安排。一是深化简政放权：在基本完成行政审批事权减、放、让等清权确权的基础上，继续做好协调同步和上下联动，对各个业务条线、各个内部管理部门的管理和监管环节再次进行梳理，继续简化内部审批层级和管理手续，彻底解决“玻璃门”、“旋转门”的问题，打通中间梗塞，实现所有业务流程的“纵横贯通”；消除各类“隐性”不平等，确保大型、重点企业与中小微企业、内外资企业都可享受公平待遇。二是完善监管体系：更加注重建立健全与创新活动直接相关的市场监管制度，包括健全风险管理制度、诚信管理体系，加大对自主知识产权的海关保护与激励，维护国家、公众和市场的利益，规范创新主体的行为，提升违法违规行为成本，防止市场缺口导致的创新系统失灵，促进市场健康发育，为创新营造良好的法治化、国际化营商环境。三是优化创新服务：完善科技创新咨询和服务体系，推动自贸试验区与上海科技创新中心建设联动，推动建立完整的“创新链”。支持发展文化贸易、创意设计、生物医药、软件信息、服务外包等产业发展，加快形成与之相适应的海关监管新模式，着力助力解决技术贸易促进机制不顺畅、研发设备与样品等通关不顺畅等难题，推动创新资源和创新要素便利高效跨境流转。将传统的加工贸易产业向研发设计、物流服务、检测维修、封装测试、生产制造等完整产业链拓展，支持各类创新主体开展产学研协同创新，为孵化器、公共研发平台、风险投资、围绕创新形成的产业链、产权交易、市场中介、法律服务、物流平台等“创新链”提供良好的海关服务，最大限度地集聚国内外优质研发资源，形成持续创新的能力和成果。

(四)继续构建接轨国际的更开放的贸易规则体系

重点是要保持创新系统的开放性，在参与国际交流的过程中不断完善自贸试验区创新系统。一方面，要更加注重对接轨国际的贸易与投资便利化规则的改革探索。关注当前TPP、TIPP等国际贸易谈判的规则导向，通关便利化改革应当从浅层次的流程优化向验估规则变更、政策体系创新、产业扩大开放继续推进。包括关税削减政策和技术标准的更新，归类与原产地规则变化，推动再制造产业发展(零件循环利用、再造新产品)，完善海关估价体系，支持快递运输业发展，建立更加透明的海关规则，世界海关执法互助等等领域，都是当前世界贸易规则重构过程中关注的焦点，自贸试验区的海关改革创新需要加强对这些问题的关注探索和改革测试。另一方面，积极推动国内高能级贸易主体参与国际市场竞争合作。支持“总部经济”促进投资带动贸易，对跨国公司总部、本土跨国公司及外贸综合服务集体公司各层级机构、组织建立健全一体化的海关支持与服务模式，帮助企业实现各类要素在关联组织内跨境自由流转、便利高效整合，建立采购、生产、分拨、物流、营销等综合性贸易功能，支持高等级贸易主体更便利地开展多元化、规模化、系列化的跨国经营活动，降低外贸运营成本，提升贸易运营控制力，更好地参与全球供应链、价值链深度整合与竞争，并利用跨国公司将国际贸易新规则引入中国海关管理。

(五)以信息化为引领推进海关管理机制体制的彻底转型

对内，要改变各个条线分散作战、前中后监管联动不足等现状，充分应用“大数据”等理念和方法，加强管理系统与监管数据的整合应用，彻底打通风险、通关、物控、稽核等各个业务条线、各个监管环节之间的阻隔，实现“审征控”一体化、后续监管强大有力、且后续监管结果有效作用于事中环节的作业模式，建立信息顺畅、处置有力、反馈得当的闭合式海关监管链条，将传统的关注通关时效、通关成本的贸易便利化监管模式转为企业“自主申报(Independent)、自助通关(Self-service)、自动审放(Automatical)”以及海关“全程管控(Control)”的新型贸易便利化管理模式(ISAC)，以逐步实现海关治理能力和治理体系的现代化。这也将是上海自贸试验区海关改革继续保持先发优势的关键。对外，加快“单一窗口”建设，尽早建成统一的国际贸易电子信息化平台，在所有国际贸易链的管理部门、运营部门和进出口企业之间，建成无缝“一站式”网络作业平台，整合海关报关和其他政府部门的许可认证信息，实现国际贸易的24小时自动化运行和一站式服务。依托高度智能集约的“单一窗口”网络建设，推动口岸管理机制体制的大变革。

面对上海自贸试验区建设这一重要而难得的历史机遇，面对改革“深水区”的新形势、新挑战、新要求，海关应当进一步适应形势、深化转变观念，继续坚定地贯彻落实好改革核心要义，以自贸试验区为抓手更好地融入国家、地区和自身转型发展战略，更加注重市场导向、问题导向和需求导向，更加注重统筹协调，在更广领域和更大空间加快深入推进上海自贸试验区改革建设，形成改革创新的新经验和新成果，更好地实现全面提高开放型经济水平，引领全国深化改革开放和国际经济合作竞争新优势的目标。

[1] 自贸试验区管委会.2015年上半年中国(上海)自由贸易试验区保税区域经济运行情况分析[R].统计信息专报，2015(7).

[2] 自贸试验区管委会.中国(上海)自由贸易试验区2014年经济发展回顾及2015年展望[R].统计信息专报，2015(1)

[3] 上海海关关级课题组.2014年上海口岸通关时间研究报告[R].上海海关政策法规研究，2015(2).

[4] 梁丹虹.美国单一窗口电子数据交换系统——国际贸易数据系统(ITDS)介绍[R].上海海关政策法规研究，2015(4).

[5] 宫华萍.上海自贸区的“光环效应”及问题分析——从自贸区“抢位现象”说起[J].华东经济管理，2015(4).

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[7] 代鑫琪，关国才.上海自贸区的发展问题研究[J].中外企业家，2014(6).

[8] 江育春.治理思想：全面深化海关改革的逻辑起点与实践理性[J].海关与经贸研究，2015(2).

[9] 薛晓星.海关思想解放和深化改革之路径辨析[J].海关与经贸研究，2014(2).

[10] 周卫前.关于海关全面深化改革的思考——学习“海关全面深化改革总体方案”的体会[J].海关与经贸研究，2015(1).

[11] 袁新涛.“一带一路”建设的国家战略分析[J].理论月刊，2014(11).

[12] 谢泗薪，侯蒙.“一带一路”战略架构下基于国际竞争力的物流发展模式创新[J].中国流通经济，2015(8).

[13] “新常态”下长江经济带发展略论——“长江经济带高峰论坛”主旨演讲摘要[J].西部论坛，2015(1).

[14] 李克强.简政放权 放管结合 优化服务 深化行政体制改革 切实转变政府职能——在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话[EB/OL].(2015-05-12)

[15] 上海海关关级课题组.系统性框架下审征控一体化作业体系研究[R].上海海关政策法规研究，2015(25).http：//politics.people.com.cn/n/2015/0515/c1024-27003244.html.

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[19] 李文涛，苏琳.制度创新理论研究述评[J].经济纵横，2001(11)

[20] 段云龙.技术创新与制度创新互动关系理论研究述评[J].生产力研究，2010(5).

(责任编辑 赵世璐)

More Thoughts on Innovations of Customs Control and Service As Shanghai Pilot FTZ Enters the “Deep Water Zone” of Reform-from the perspective of the “theory of national innovation system”

Shu Qinfang

Since Sept.29，2013，our pilot FTZ has been into a new stage of development after two years of innovation and experiment.At the new starting point，it is necessary to reflect the course of development，analyze the new situation，grasp main issues and plan new innovations，so as to adapt to the new ever-changing situation，further deepen reform and innovation，first tap into the reforming potential and crack institutional obstacles and maintain the momentum of the avant garde and achieve the initial goals of reforms.The paper recaps the primary achievements of customs reform in Shanghai Pilot FTZ over the past two years，and analyzes the bottleneck and the new situation of foreign trade confronting the reform in the “deep water zone”.In addition，referring to the theory of the “national innovation system” and the experience of foreign customs administrations，the paper delves into the root causes of the insufficient customs reform in the FTZ and proposes the lessons and inspirations for customs to step out of the difficulties in the reform in the “deep water zone”.Finally，the paper presents and elaborates the overall framework of deepening customs reform in the FTZ from the perspective of “one concept，two assurances，three dimensions，four changes and five priorities，so as to shed some light on customs work to further promote the development of Shanghai Pilot FTZ.

Shanghai Pilot FTZ；Customs Reform；Customs Control；Theory of National Innovation System

舒琴芳，上海海关副巡视员、中国(上海)自由贸易试验区海关工作组常务副组长。