海关治理的阶段性困境和现代化目标

郭永泉



海关全面深化改革专栏

海关治理的阶段性困境和现代化目标

郭永泉*

海关治理针对现实难题，也指引未来发展，应当以问题导向和目标导向相结合的思路开展研究。从理论上讲，海关治理有着设定的内涵和辩证的特点，但是在实践中还没有形成定例和经验，需要找出可行的方法。当前，海关治理面对体系封闭、能力约束、风险歧路、改革零散等八个方面的阶段性困境。未来，海关治理的现代化目标由体系、能力的六个方面加上评估标准构成。通过两者的内在逻辑联系，归纳出海关治理“两步走”步骤以及改革途径，在此基础上提出详细的路线图建议。

海关治理；海关现代化；海关改革

党的十八届三中全会确定了全面深化改革的总目标，那就是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。治理理念纳入党的执政话语体系，是中国特色社会主义的实践总结和理论创新，顺应了经济社会发展对党治国理政提出的新要求。海关作为国家行政执法部门，是国家治理的重要组成部分，海关治理也应当寻求自身的理论范式和实践体验。当前形势下，海关治理最需要破解的问题是阶段性困境，最需要明确的方向是现代化目标。本文围绕这两条线索展开分析，为海关治理提出路线图建议。

一、海关治理体系和治理能力的内涵和特点

海关治理作为国家治理的组成部分，保持着内涵的基本一致，同时也体现着自身职能特点。

(一)海关治理的内涵具有设定性

准确地说，海关治理这个概念，并不是从海关管理实践中提炼出来的经验表述，而是将国家提出的治理概念引入到海关的理论成品。目前，国家治理已经初步形成规范的话语表达、权威的意义阐述、统一的内涵认识。*关于国家治理概念的文献论述很多，比如江必新、邵长茂：《论国家治理商数》，《中国社会科学》2015年第1期；又如俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《理论参考》2014年第2期。国家治理概念落实到海关，是一个由外而内、由大变小、由上至下的过程，先具备一套相对成型的理论，再用于指引已知的实践。也就是说，海关治理的内涵，从产生之始就具有设定性。

1.海关治理的概念设定。对应于国家治理概念，海关治理就是海关的制度体系和制度执行能力，由治理体系和治理能力两部分组成。治理体系，是海关履行国家赋予的职责任务，根据法律法规所形成的一整套海关制度体系。治理能力，是海关运用制度履行职责，发挥海关治理体系效能的质量和水平，其核心因素是海关人员的素质能力。两者相辅相成，组成一个有机的整体。治理体系是本质，是“体”，决定了治理的结构；治理能力是现象，是“用”，体现了治理的功能。

2.海关治理的范畴设定。海关治理是国家治理的具体化、行业化，其范畴可以归纳为：一是体系上全方位，包括了履职尽责和自身建设等各个方面的法律、体制、机制、制度、标准、模式等。二是主体上多中心，包括了各级海关、其他国家机关和部门、各类进出口企业以及社会中介组织等。三是治理方式多元化，包括法律、行政、经济、教育、道德、协商、自律等各种方法。四是治理方向互动式，既有纵向的垂直管理，也有横向的协同管理，还有综合的民主管理，治理主体同时也是被治理的对象。

(二)海关治理具有辩证的特点

先有管理，后有治理。治理是针对传统管理中存在的机械、管制等弊端而提出的。但是海关管理的情况有些特殊，作为一种专业型的行政执法管理，其弊端主要在于微观的方式手段，并非宏观的体制机制，在对应经济社会的面上也有具体的职能边界，并非“全能选手”。所以，海关在承接国家治理要求的同时，也应适应自身的职能规定。这样，海关治理就具有辩证的特点。

首先，在动因上传承和遵从并重。海关治理作为海关管理的升级版、优化版，有两个动力： 一是历年来海关管理和改革的继续，二是当前国家全面深化改革的部署。两者分别体现了海关治理的深度和高度，共同决定了海关治理的前进方向。海关在改革开放30年来，开展了大量的理论探索和实践创新，包括方针战略的调整、作业制度的更新、职能实现方式的转变等等，都取得了丰富的经验。这个过程，其实就是海关治理体系和治理能力建设的前一阶段；这些经验，为今后海关治理的深入研究和持续发展，提供了坚实的基础和有力的支撑。同时，国家在全面深化改革的过程中，对海关履行职能、参与国家治理提出了更高的标准和要求。海关制度的现代化遵从于国家治理体系的现代化，海关治理在自身驱动的同时，也应当定位于国家发展的整体轨道上进行推进。

其次，在结构上内部治理和外部治理并重。由于海关治理的动因来自两个方面，海关治理的结构也由内外两个部分组成。一是海关继续作为主体身份，对内部事务进行治理的体系和能力，这是一种“小治理”，构成了海关的职能实现基础，不仅包括业务制度建设，也注重队伍能力建设。二是海关作为相关领域的治理环节，参与外部多元互动治理的体系和能力，这是一种“大治理”，由于海关不是唯一的主体，需要与其他治理主体、客体保持良好的相互关系。

总之，海关治理在理论上有着完整的架构，但是在实践中还没有形成定例和经验。其设定的内涵决定了治理的必要性，其辩证的特点提供了治理的可行性。海关治理针对现实难题，也指引未来发展，直接关系着海关事业的历史定位。

二、海关治理的阶段性困境

以海关治理的内涵和特点对照分析目前海关的管理现状，可以发现很多不适应、不完善的地方。这些大多属于传统管理模式下的微观弊端，形成了海关治理的制约性条件，具有阶段性特征，可以理解为阶段性困境，笔者从体系、能力、风险、改革等方面进行了分析。

(一)体系的封闭：海关对外治理没有构成大体系

治理是系统化的过程，需要全方位、多中心的广泛参与和合作。在对外治理上，海关和其他治理主体虽然尝试合作，但总体上进展困难。在口岸治理方面，海关作为牵头部门的作用发挥不够，检验检疫仍然在通关环节和海关并行两套通关流程，各口岸部门的3M(执法互助、信息互换、监管互认)和“单一窗口”建设仍未达到理想效果，金关工程仍未带动电子口岸的信息全覆盖。在反走私综合治理方面，海关也是牵头部门，但其他部门参与积极性不高，需要构建常态化的打防合作机制。在外贸治理方面，海关和发改委、财税、商务等部门在政策制定、信息沟通等方面的合作需要加强，海关和各地方政府都实现了合作备忘录基础上的态度互信，但较少深度协助。对外治理的组织程度不高，使海关局限于狭窄的小系统，治理的有效边界暂时停留在自身职能的范围内。

(二)体系的内耗：海关对内治理陷入负和博弈

海关对内治理的体系化程度好于对外治理，但是也受到多种因素的制约，主要是职能的交叉和部门的分立，甚至在部分领域还表现出治理的离散化。大监管体系建设的出发点本是解决这一问题，但是并不彻底。直属、隶属海关横向层次上的部门比较多，很多职能至今没有理顺归属关系，竞争类考核指标仍然大量存在。部门、关际之间存在利益博弈和话语权竞争，再加上缺乏统一指挥机制和综合协调机构，造成海关治理的各自为阵，效率抵消，合力不够，遇有重大任务必须依靠上级推动或专项行动，才能进展下去。

(三)体系的随意：海关存在执法不统一现象

国家治理是法治化的治理，一切治理行为都应该在法律和制度的框架下运行，海关治理同样如此。但由于海关系统是垂直管理、口岸设关的格局，决定了点多面广的机构现状，各海关对于法律法规的理解角度和认识水平不一样，造成了一定范围的执法不统一，各自的操作规程也不统一。比如：虽然全国海关有着统一的信用管理要求，但不同海关在把关服务的侧重点上不一样，进而对同类别企业采取的管理措施也不一样；又如，海关征税依据的是法律所规定的复式税则，多达8285个税目、62个税级、11种税率、15个自贸协定，以及大量的特定税收优惠政策，客观上造成海关归类、审价、原产地、减免税的技术适用难度非常大，各海关难免出现执法差异，也形成一定的自由裁量现象。执法不统一，使得海关管理带有随机性，降低海关执法公信力，影响了整体的治理效能。

(四)体系的失衡：治理资源和业务量不相匹配

一段时间以来，海关系统对自身面对的基本矛盾有一个共识性判断：海关资源有限和业务量高速增长之间的矛盾。为此，海关推行许多措施，着力解决这一矛盾，但是收效甚微。资源不断投入，却似乎总不能满足业务需要，且还有矛盾加剧之势，形成沙漏效应。分析原因，海关业务量的增长在总体上是实情，但从局部来说却可能成为一种借口，被部分海关用来要求增设机构、增加编制、增派职数、增配财物。由于海关资源缺少流动性，很多资源被投入和闲置于非急需的环节。比如，部分海关机构设立、资源增加后，却因为业务不足，陷入寻找和发掘业务的怪圈；而同时，其他海关机构不得不通过延长必要劳动时间，采取5加2、白加黑、晴加雨、关员加协管员等粗放式方法完成繁重的业务任务。海关资源一方面缺乏，一方面又在浪费，海关机构人员忙闲不均，顾此失彼。究其实质，是海关目前的治理体系过度偏重组织体系的扩充，而忽略了配置结构的优化。

(五)能力的约束：海关治理能力提高遇有掣肘

海关治理能力是转化制度体系的能力，主要取决于海关人员的执法水平和业务素质。当前，海关队伍有一些新情况，形成了提高治理能力的掣肘。首先是队伍思想不稳。受到海关整体性薪酬增长缓慢以及社会收入分配格局变化的影响，海关队伍的利益诉求强烈，精神能量有待提高。其次是激励培训机制缺乏。目前的激励方式和载体不能满足海关人员的需求，没有在全系统形成学习钻研业务的氛围，人员素质参差不齐，很多关员遇事依赖经验和指令，而不是法律和制度。再次是保障有限。业务专家的使用范围有限，示范作用不足，能力型干部的成长成才道路比较狭窄。

(六)能力的自负：秉持单一单向的权责式管理理念

治理依据的是多元互动民主的管理理念，但是海关目前的管理现状显然并非如此。适应海关垂直管理和职能管理的特点，大部分海关人早已养成了一种管理思维定势。首先，海关在管理定位上都是单一主体，近些年也在引入社会组织和中介机构参与海关管理，但其实除了税费电子支付、验证稽查等少数业务，相关的社会组织、中介机构发育还不健全，从能力上无法独立承担与海关合作的契约方责任，更无法构成对海关的双向监督，海关管理方式仍以单向为主。其次，海关长期以来形成了与垂直管理相配套的权力沉降方式，组织机构一直没有实现扁平化，权力运行往下层层管束，管理资源向上层层汇集，和互动式、民主式的治理内涵完全不同。再次，海关行使的是一种权责式管理，过于重视自身的管理责任，在海关监管的价值设定上以职能要求为主，很难呼应社会需求和现实情况，比如单纯追求贸易管制或通关时效，没有顾及到进出口企业在成本、效益等方面的多样化需求。

(七)风险的歧路：从风险管理到风险治理需要升级

从海关第二步战略规划开始，其后的历次改革，都将风险管理作为主要目标。时至今日，海关风险管理完成了从理念到运用、从虚拟到实战、从执法环节到各个领域的转变。适应海关治理的内涵，风险管理也面临着再度升级，即向着风险治理的目标迈进。但目前，海关风险管理的定位、运行、配套都与治理体系要求有很大差距。以执法风险管理为例，海关制度设计的初衷是信任和方便大多数守法企业、低风险商品，但出于对责任追究和违规失职的担忧，实践中是处处设防，以各种内控要求介入每一环节，影响了通关时效和关企互信，无法实现互动式治理。从风险管理的机构看，以布控、参数或监控指挥等方式介入通关流程后，实际上成为新的通关管理牵头机构，其他部门和业务现场为了完成考核指标，将各种业务成绩都尽量往风险上靠，掺杂了不少水分。同时，与风险管理配套的社会诚信体系很不健全，企业的逐利冲动大于其守法自觉，影响着海关的各项差别化管理措施。

(八)改革的零散：海关改革存在短期化、碎片化问题

海关的每一次改革，原则上来说都是从管理到治理的积极因素积累，都是向着正确目标的探索。但事实上，海关改革很多时候无法累加效果，反而前后摇摆，相互抵消。有些改革项目过程不持续，短时间内被其他改革项目取代，或者半途而废，回到起点。比如在大监管体系建设中，职能改革“进一步退一步”，使得各海关出现了机构职能的差异，特别是审单部门职能，各关都不相同。在改革布局上，各部门主导的部分改革缺少呼应，联动和整体效应不强。比如无纸化通关改革领先一步，但配套的税单无纸化、差别化作业却相对慢一拍。因为缺乏宏观、长期、综合的改革规划，海关治理难以甩开包袱，难以全面推进。*重复改革的论述参见余大乐：《改革开放以来我国海关管理目标与实现机制演进研究(二)》《海关与经贸研究》2014年第5期。

三、海关治理的现代化目标

从国家层面看，现代化是治理体系和治理能力达到的最高境界，提供了执政理政的根本遵循。海关治理同样需要自身的现代化目标。本文中，这一系列目标由三个方面得出：由海关治理的内涵和特点进行推导，由海关历次改革目标和历年战略方针进行归纳，由海关治理的阶段性困境进行反推。*该目标体系的推导参考了王菲易(2014)的分析方法，参见王菲易：《战略、战略管理与海关战略管理：一个分析框架的建构》，《海关与经贸研究》2014年第1期。为使现代化目标严谨务实、具有可行性，笔者采取新的表述方法，从体系、能力两大方面提出目标框架，配套以评估标准，使之既可以实施也可以检验。

(一)总目标

和中国特色社会主义现代化海关相适应，海关治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，海关治理者运用法治思维和法律制度治理海关事务，海关的制度优势能充分转化为海关治理的效能。

(二)海关治理体系现代化目标

1.治理结构体系和谐多元。全面融入国家治理体系，准确履行自身职责，高质量做好中央赋予的宏观调控、公共服务、进出口管理和维护进出口秩序等治理事务。与其他治理主体形成和谐协作关系，基本建成多元共赢的口岸治理、反走私综合治理体系，协助其他主管部门有效治理进出口外贸秩序、市场秩序，营造便利通关环境。海关内部机构、职能得到理顺，业务治理流程协调有序。市场社会主体、人民群众以及关员群体在治理体系中的民主作用和利益诉求得到充分保障。

评估标准：海关按层级分别和其他部门、地方相关机构、重点企业有着实质内容的合作协议。海关机构实现“瘦上强下”的扁平化设置，并有制度保证。合作载体全部形成，对外建成3M联席会议、单一窗口、统一信息平台，对内建成监控、情报、政务三类指挥中心。“全关境”通关一体化实现，企业可自主选择海关申报，监管代码不再是区分属地的标准。

2.治理方法体系科学多样。治理方式在互动的基础上有多重运行方向、多种治理方法，综合运用法律、行政、经济、教育、协商等手段开展治理。德治成为海关治理主体的价值追求和自觉行为，自我治理和自我监督成为治理的组成部分。海关内外的诚信体系基本建成，治理的行政成本大为降低。海关服务寓于治理之中，既为国家经济社会发展提供规模化保障，也营造尊重和关心治理对象的环境，充分实现了效率和公平的兼顾。适应现代海关角色转变，维护和实现贸易便利化。*参见David Widdowson，赵世璐译：《海关角色的转变：演变抑或变革》，《海关法评论》第2卷。

评估标准：提炼形成社会主义海关价值观和人员道德准则。各种治理手段的程序性制度得以建立，建成多模式、多环节、全过程的综合监管运行机制，实施不同海关、不同流程的差别化作业。针对绩效的业务考核简明体系建成，关际竞争类的落后指标抛入历史。针对法人的企业信用“大数据”建成，客户导向和“由企及物”理念实战化。海关服务的测评和反馈功能在作业流程中体现。

3.治理法制体系规范统一。法治型海关基本建成。海关权力运行规范化，海关立法、执法管理以及自身建设全部纳入法律法规的框架下，实现法律对海关治理的全覆盖。海关职能合理到位，权限边界清晰，监督效能明显。文明公正执法成为治理主体的准绳，遵法守法成为所有治理人的自觉。执法统一性的障碍全部扫清，各海关统一执法标准和基本制度。海关内外，各种违法犯罪活动得到有效遏制，走私、腐败这两大风险隐患处于整体可控状态。

评估标准：海关所有职能都有国家法律作为依据。制定海关权力清单，采取负面清单管理。海关职能实现“管少、管精、管准、管好”，审批权力和监管权力控制在国家授权范围内。确权、用权、督权实现统一管理和专门机构负责。自由裁量权基准得到明确，制度审定机制和作业标准化指引出台。

(三)海关治理能力现代化目标

1.组织运行能力强大。海关具备全面动员功能，能够凝聚海关人员的履职共识，能够约束企业的守法自律。海关行政管理实现全面集约化。海关人员的集体精神、职业意识和业务素质达到总体高位水平。海关具备自发激励功能，能够最大程度地调动海关治理主体的积极性，激发各种潜力和活力。

评估标准：国家交给海关的重大任务能够圆满完成，各种应急事态顺利解决，在社会舆论中海关的负面报道趋零。与海关人员劳动投入相称的薪酬标准体系建立。海关文化成果丰富，取得社会影响力。海关研究智库、专业知识库、行业人才库分别建成。构建海关理论研究的组织协调、会商交流激励、成果评估与反馈三大机制。*理论研究的三大机制参见周阳：《试论我国海关理论研究体制与机制的创新》，《上海海关学院学报》2011年第4期。干部培训、考评、职务晋升机制体现智能型海关特点，海关技能成为国家认可的行业技能。

2.资源配置能力高效。坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用，与海关治理的需求相结合。各类资源实现系统调配，能定期根据资源局部损耗情况进行动态调整。实现服务资源的社会化配置和管理资源的科学化配置。各级海关内涵式发展，适应简政放权，组织机构实现精兵简政，人力资源精良够用。智能型海关基本建成，金关工程平台的先进化程度更高，信息化系统始终和前沿技术保持同步。

评估标准：海关长远性的资源配置规划得以实施。政事分开和合作得以推行，海关服务资源外包给社会专业机构，并能保护海关权益和资产。物联网、云计算、大数据等新技术在海关监管中得到实际运用，无纸化通关前伸后延，实现业务全程电子化和广泛联网。成本效益体现，海关人员增长率大大低于业务增长率。

3.风险治理能力可靠。从初级阶段的风险管理，发展为统一常态的风险治理，作为海关业务的中心环节。各部门在治理链条上各负其责，形成闭合循环，重点管住高风险，保证低风险业务的总体高效率。风险治理框架下的海关各类作业方式紧跟国际先进水平，配套的社会诚信体系基本建成。

评估标准：风险管理部门完成历史使命后撤并，代之以专门的综合协调机构，依托监管指挥中心和大情报分析体系，成为海关业务的参谋部。各业务环节的内控限制减少。企业的资信级别档次进一步拉开，配套严格的评介指数和管理措施。从分类通关发展到分类监管，海关各项便利措施和严管措施形成梯次，完成整合。

四、推进海关治理的步骤、途径以及实践路线图

从实质上看，推进海关治理的过程，就是连接阶段性困境和现代化目标的过程，这样的宏大工程不可能一蹴而就，需要分清步骤。虽然困境和目标的差距非常大，但是以海关治理的内涵和特点进行考量，可以发现两者在很多方面相互联系，是时间维度上现在和未来的关系，是功能构造上缺陷和完美的关系，属于同一事物的不同发展阶段，有着逻辑上的对应。阶段性困境反映了海关治理的低级状态，如果不先解决这些问题，所谓治理现代化只能是不着边际的务虚工程。而现代化目标恰好对应着现有问题的解决方向，体现了问题解决之后的海关治理全面升级，如果不朝着这些目标努力，海关治理很可能变成工具主义的重复，陷入一种“解决问题——问题复发——再解决问题”的恶性循环。因此，推进海关治理应当坚持两步走，第一步突出问题导向，先解决阶段性困境，通过治标手段奠定扎实的治理基础；第二步突出目标导向，围绕现代化目标开展建设，通过固本方法优化治理体系和能力。

同理，海关治理从困境到目标的过程，也需要寻求正确的途径，以避免误入歧途或者半途而废。这个途径，就是海关正在开展的各项改革。改革包括了革旧和鼎新两层含义，既是对旧的问题的纠正，也是对新机制的确立。目前海关已经或正在开展的各种改革，虽然未必取得暂时的成功，但其代表了准确的方向，积累着推动发展的动力，如果还有更大规模更持续的改革，终将促成先进的治理代替落后的管理。所以，唯有改革才能突破困境，才能实现现代化。值得注意的是，改革是一种否定之否定的过程，两次否定的周期性过程走完，并不是“回到出发点”，而是发展的更高阶段。所以，改革应当追求可持续、渐进式的改革，避免那种短期化、碎片化的无效改革，特别是避免将前次改革结果作为下次改革对象的做法。比如，当前很多直属海关宣称自身通过改革后建成智能型、法治型海关，其实这只是一种低水平、表象化的类型，并不是治理现代化所要求的类型，只有彻底进行改革，将各种新技术充分融入海关业务，扩大法治覆盖范围，才能建成真正的智能型、法治型海关。

由此推论，海关治理需要分两步走：先治标后固本。而改革在两个步骤都是根本途径，只是规模方式有所不同。本文依托这两个阶段，围绕改革总基调，通过规定时间、原则、方式、内容，提出推进海关治理的实践路线图。

(一)问题导向下的改革阶段

时间：从当下起9年内，与国家全面建成小康社会同步。

原则：由海关主导推进，根据国家部署和海关需要决定改革的节奏和强度。

方式：借助基层试点，在具体领域开展改革，多渠道治理各类问题。以海关内部改革为主，理顺内部协作，侧重业务环节的治理。以上海自贸区、区域通关一体化等改革为载体。

主要内容：通过自贸区、海关监管功能区等平台积累经验，并逐步进行复制、推广。对业务各环节进行分别立法，清理当前的全部制度，局部解决执法不统一问题。推动实现无纸化通关和分类通关的广泛覆盖，建立京津冀、长江经济带、泛珠四省等若干个通关合作示范区，对“一带一路”辐射区域以及海西等国家功能区域规划设计配套的通关流程。推动海关业务集约化改革，实现海关特殊监管区域整合优化，推动区域集中审单、汇总征税、集中内销、“一步申报、分步处置”等专项改革。推动风险管理现行模式达到最优状态，健全三级风险防控体系，开展部分环节的差别化作业试点。培育社会中介组织和企业自律，奠定诚信体系基础。下放和取消一批审批事权，优化权力运行监督机制。从关检“三个一”合作过渡到3M合作，电子口岸实现各部门的功能化基础建设。优化人力资源配置与财装管理方式，各类资源到向基层一线倾斜。创新科技应用，完成金关工程二期建设。

(二)目标导向下的改革阶段

时间：第一阶段完成后再用28年，与我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家同步(如进度快，可提前实现)。

原则：积极参与国家治理，由市场和社会决定改革的节奏和强度。

方式：依靠顶层设计，对所有改革项目进行深化、集成和联动，保证改革的系统性、协同性。全面加强对外合作，共同推进国家治理，兼顾海关全方位治理。

主要内容：围绕海关治理现代化目标，在前一阶段改革成果基础上，推动各个治理体系继续向科学方向迈进。在全国海关推广和复制自贸区、海关监管功能区的改革经验。对接国家政治、经济、社会、环境和民生建设的新情况，调整海关职能，推动关境管理高效安全。推动海关全部治理领域的立法，实现全部目标制度的制定，使海关权力完成法制规范和负面清单管理。不断提高执法统一性程度，建立关键指标考核机制。实施范围更广、功能更完善的综合监管体系，推行全关境通关一体化，全部业务无纸化，全流程管理差别化，全系统分类监管。推动风险管理向风险治理转型，对内建成指挥中心、情报体系、政务平台，对外建成社会诚信体系。适应未来的国际经贸形势和国家行政管理要求，调整海关机构，形成扁平化的组织结构。推动对外合作，完成所有合作协议的签订以及信息联网，建立起外贸管理的单一窗口和口岸管理的单一平台。推动海关国际合作走向国家安全下的宽领域、深层次，开展经贸和反走私信息互换、AEO互认、自贸区协议等21世纪合作。

老子云：“政善治，事善能。”用海关治理的内涵指引实践，使笔者形成了对阶段性困境和现代化目标的客观认识。通过两者的比较，使笔者又发现了两步走的阶段和改革的总途径。这是一个理论—实践—理论—实践的循环过程，也是认识论和方法论相结合的思维结果。总之，从困境到目标，是从负和博弈的红海到正和博弈的蓝海，需要全体海关人的思想革命，需要海关长时间的系统实验，本文试为引玉之砖、铺路之石。

(责任编辑 赵世璐)

On Difficulties of Customs Governance at the Current Stage and Modernization Goals

Guo Yongquan

Since Customs governance targets the realistic issues and guides the future development，the studies on Customs governance should be conducted in both problem- and objective-oriented ways.Theoretically speaking，the Customs governance has predetermined tasks to be implemented in a dialectical approach，but in practice there has been no existing examples and experience for reference and thus a feasible approach to Customs governance has to be sought.At present，the Customs governance faces such difficulties at the current stage as a closed system，capacity constraints，risk crossroads，fragmented reforms.In the future，the modernization goals of Customs governance consist of six aspects of system and capacity plus evaluation criteria.Through the innate logical link between these two aspects，it is recommended to draw up a “two-step” reform and a full-fledged road map for Customs governance.

Customs Governance；Customs Modernization；Customs Reform

中国海关学会上海分会课题“现代化视野下海关治理体系能力建设”【项目编号：CICSH2014-19】。

郭永泉，武汉海关关税处。