论“三公消费”与特殊腐败治理

白贵一

〔郑州大学公共管理学院，河南郑州450001〕

论“三公消费”与特殊腐败治理

白贵一

〔郑州大学公共管理学院，河南郑州450001〕

改革开放以来，中国经济发展迅速，国家经济实力日增。与此同时，政府支出与行政成本也大幅增加。作为行政成本组成部分的“三公消费”为“特殊腐败”——公车私用、公款旅游、公款吃喝乃至借公务消费谋取私利，提供了便捷的途径和空间。“三公消费”是介于合理与不合理、公开和隐蔽、合法与违法、主题和边界难以确定的既隐晦又常见、且带有“特殊腐败基因”的消费形态。遏制过度且不合理不合法的“三公消费”，是预防和惩治腐败体系建设的重要内容，是确保中国共产党执政合法性和国民经济健康、稳定、持续发展的重要使命。改革“三公消费”预算及相关制度，严格“公务”消费主题、边界和范围，加强对“三公消费”规范和监督，是从源头治理消费腐败的根本途径和措施。

“三公消费”;特殊腐败;财政预算;公务消费主题界定

腐败是古今中外永恒的话题，腐败的形式五花八门，形形色色。“三公消费”腐败在当今中国权力腐败中具有特定含义，既有普遍性也有特殊性，呈现“合理”与“不合理”、“显性”与“隐形”、“特权”与“义务”、“合法”与“非法”等多重特征。分析“三公消费”的兴起，探究“三公消费”腐败的原因，揭示“三公消费”腐败的危害，探究治理“三公消费”腐败的对策和措施，是建立和健全预防和治理腐败体系的重要内容，是确保中国共产党执政合法性和实现政治有效性以及保障国民经济健康有效运行、社会和谐稳定的具有战略性的历史使命和现实任务。

一、“三公消费”的存在逻辑与失范失度

1．公务消费的理论逻辑

公务消费是随着国家和政府的出现而出现的一种现象。公共事务的出现必然产生公共事务的组织和管理，而基本费用是组织管理有效运转的基本保障。政府承担着国家和社会管理的诸多职能，只要政府出现，就会发生行政成本需求，并产生各种形式的公务消费。不论何种社会制度，何种经济形态，无一例外，只是不同时代、不同性质的国家和政府对行政成本需求程度、满足程度、消费程度不同而已。公务消费是国家政治统治、经济发展、社会稳定职能发挥的基本保障。

2．公务消费激增的现实逻辑

作为管理和服务机构的政府，为社会提供管理和服务时势必占用和消耗一定的资源。当下中国，“三公消费”具有特定含义和所指，即“公务用车”“公务考察学习”“公务用餐”，即政府机关人员在公务车购置使用维护、因公出国(境)考察、公务招待所产生的消费。由于人理性有限性和卑劣的私利性，公务人员在从事公务活动中存在权力搭便车的私利性。如果法规不健全，监督不到位，或者对违法违规行为处理不当，即便正常合理合法的公务消费亦有可能发生消费过度或借机满足私欲的可能性。即在公务消费中没有按照节约原则和法条规定进行消费，而是追求奢华，满足私欲。

改革开放以来，中国政府行政支出逐年增加，行政成本日益扩大。改革开放开启了中国历史新时代，从计划经济到市场经济的转变使行政管理体制和行政管理方式发生了革命性的变革。消费刺激经济发展的新理念、政府权力的扩大、行政机关和事业单位收费权的拥有、财政预算的粗放、各项新兴事业的兴起，这一切使得政府事业勃兴，事务日增，行政支出随之大幅窜升。

3．“三公消费”失范之表现

(1)数额过大，扩张过度。适度的公务消费是执政者从维护国家和社会正常秩序出发，满足行政运行必要的、基本的、合理合法的消费。无论任何时代、任何性质的国家和政府，统治者大都企望以较合理适度的行政成本换取国家和社会的最大收益，即以最小的行政成本支出换取良好的社会秩序和经济社会发展。当下中国的公务消费，效率较低，成本较高，数额过大，增长迅速。

(2)失当失度，奢侈浪费。“三公消费”本应为公共行政服务，属于正常财政支出，但我国的“三公消费”失当失度，浪费严重。我国传统上，有权势者办事讲排场、追求奢华素有历史渊源和社会基础。改革开放以来，随着经济的发展，生活奢华兴起，享乐主义盛行。出行坐豪华车，招待抽名贵烟、喝名贵酒、吃名贵菜，住豪华宾馆成为时尚，成为身份和地位高贵的象征。我国“三公消费”数额巨大的原因不仅在于公费使用不合理甚至不合法，也在于奢侈浪费。

(3)公私不分，滋生腐败。“三公消费”本应在公务活动中产生且为公共行政服务，但公务活动在主题不明、界线不清、边界范围不确定的情势下，难免出现权力搭便车现象，即乘公务活动之机或借办公事之际，或打着公事旗号办私人之事，行私人消费，公私不分，假公济私。如借公务差旅之名携家人朋友旅游;又如利用公务接待行私人宴请;更有甚者明目张胆地公款吃喝、公款旅游。正当的“三公消费”变成了不正当不合理甚至不合法的消费，甚或成为贪污腐败的温床。

二、“三公消费”与特殊腐败

“三公消费”的实质是依托或寄托于公权力的权力消费。过度或不合理不合法的“三公消费”实质是权力腐败。一是有资格、有条件、能够“三公消费”的公务人员都有一定的职务权力，其职务消费的规模、规格、奢简与其职权大小成正比。如果消费预算不民主，审批不公正，结果不公开，无论合理合法与否均可报销，出现权力和实力决定消费边界和规模的结果。二是在信息不公开、缺少制约和监管的情况下，“三公消费”势必会出现过度消费、假公济私甚至腐败。

在“公务”主题不明、边界范围不清、监督制约阙如的消费环境下，势必产生消费腐败。与或明或暗的贪污受贿、卖官鬻爵、插手经济活动牟利等腐败相比，寄托于正常公务消费之外的“三公消费”腐败是特殊形式的腐败。这种特殊形式的腐败表现为:

1．车轮上的腐败

一是超标用车和超范围配车。公务用车是为执行公务和提高行政效率提供的便利条件。具体是为特定且必要的管理机构和管理人员从事公务活动提供的交通工具。行政的宗旨和目的在于提高行政效率。随着社会的发展，政府管理事务日增，空间范围愈广，时间要求愈紧。公车的配备和使用在满足政府处理特殊和特急公共事务如刑事案件、公共安全等方面愈加必要，目的在于提高政府的管理能力和效率。但一段时期以来，在某些部门和某些地方，不仅大量购置和使用豪华车，而且不应配备和使用公车的公务员也拥有和使用专有公车。上世纪90年代至今，中共中央、国务院曾多次发文，对公车标准、使用、管理及采购进行限定。但因执行监督不力，亦因各地区社会经济发展不平衡，以及社会奢靡享受之风盛行，这些文件大都停留在字面上，执行并不到位。一些部门和地方对中央规定阳奉阴违，对中央政令置若罔闻，一再突破政府规定购买和使用豪华汽车。上至国务院直属部委，下至县乡镇政府，乃至贫困县，购买和使用进口豪华车屡禁不止，成为职权和身份炫耀的资本。二是公车私用严重，养护昂贵。公车的目的在公务。但在一些地方，公车接送孩子上学、办私事、外出旅游，司空见惯，路人皆知。公车养护昂贵，耗费大量宝贵的财政资源。因公车过多过滥，在一些省会城市和较大城市，公车还占用大量道路资源，甚至出现“霸王车”“特权车”，占道、抢道及其他不遵守交规现象时有发生。公车私用，严重破坏了党和政府形象，亵渎了社会主义原则，破坏了社会公平正义，引发社会矛盾和社会对立。

2．山水间的腐败

一是借出国出境考察之机公款游玩。改革开放以后，为提高党政机关人员现代管理水平，开拓现代视野，国家开始派遣人员出国学习考察。我国《公务员法》规定，某些公务员因特殊公职需要，有受主体机关或组织派遣出国考察和培训的权利和义务。《国家公务员出国培训暂行规定》第二条规定:“国家公务员出国培训旨在学习和借鉴国外现代行政管理先进经验，培养造就精通行政管理科学的业务骨干，为国家经济建设和行政体制改革服务”。但在某些部门和某些领域，各种名目的出国出境学习考察泛滥，一些考察目的不明确、费用预算不公开的出国学习考察盛行，有些成为官员离退休前的特殊待遇和福利。二是借学习、交流或开会名义游山玩水。在中国，权力搭便车的普遍形式是借学习、交流或开会名义游山玩水，公私兼顾。有些更是直接将开会培训地点设在风景名胜区，明目张胆地公款旅游消费。不论是国家有组织的纵向交流学习还是同行之间横向交流学习，成为不同地区、不同部门之间相互旅游的福利项目。

3．餐桌上的腐败

革命战争年代和新中国成立后的一段时期，以毛泽东为代表的中国共产党人自觉、理性地将人民的每一分钱用于国家和人民事业，视奢糜浪费为犯罪。改革开放后，以消费刺激经济的理念得到推崇，扩大消费之风盛行。一些人错误地将这一理念引入公务消费领域，公款吃喝应运而生，并俨然以合情、合理、合法的姿态出现在社会面前。这种公开的、明目张胆且带有炫耀性的公款吃喝，刺激着社会的神经，冲击着共产党一贯倡导和躬行的勤俭建国、勤俭办一切事情的价值理念和优良传统，挑战着共产党的道德权威，亵渎共产党的政治宗旨，败坏社会良好道德风尚和俭朴的社会风气。

三、“三公消费”失度的危害

“三公消费”是否合法适度，是否存在借公务之便行个人消费的机会，决定着政府行政成本的高低和规模，体现着政府廉洁与否，影响执政党执政合法性和行政有效性。至中国共产党十八大新一届中央领导决定改革和规范“三公消费”前，“三公消费”几乎一直有增无减，饱受社会诟病，对民众情绪、社会稳定、政治和经济的发展都带来严重危害。

1．阻碍国民经济健康有序发展

“三公消费”越多意味着行政成本越大，结果只能是企业和个人税负增加，民众经济压力加大，阻碍国民经济发展。过度、奢靡的“三公消费”还造成畸形经济，如天价烟、天价酒、天价包、天价表等，破坏价值规律，使普遍的市场规律失灵，最终导致市场失效。

2．挤占民生资源，影响社会稳定

中国是一个发展中国家，人口基数大，其中贫困人口目前仍有7000万，医疗、教育、养老等社会公共事业需要大量公共财政资金支持。同时我国贫困地区社会基础事业如道路、水利、废物处理等极端落后，制约地方经济发展，困扰农民脱贫奔小康，亟待改进。构建和谐社会，公共财政服务均等化是改变农村落后地区面貌的重要措施。失当的“三公消费”浪费了国家宝贵财政资源，挤占民生资金，迟滞社会公共事业，影响社会和谐稳定。在财政总支出结构比中，世界主要发达国家公共事业支出占财政支出比一般都比较大。中国在这方面的支出偏低。过高的行政成本降低了国家建设支出和民生事业支出，严重阻碍了国家整体发展和社会和谐进步。

3．侵蚀政治合法性和政治有效性

合法性是指政权或统治体系的正当性，合法性赋予政治秩序或命令的权威性和约束力，表现为政府及政府的法规、法令、政策为民众认可和接受及认可和接受的程度。合法性是政治有效性的前提，而有效政治则会巩固和增加政治合法性。中国历史传统告诉我们，中国历代国家政权都是从政治有效性获取政治合法性的。中国共产党是通过政治号召和政治动员领导民众推翻国民党政权建立起自己政权的。中国共产党的政治基础是民众，中国共产党是通过解决民众基本的政治和经济问题获得政治合法性的。腐败侵蚀政治合法性，使政治失去有效性。寄托于合法名义下的长期的、普遍的、过度的、不合法的“三公消费”，造成官民对立，形成民众对拥有公权力官员消费腐败的嫉妒和仇视心理。这种现象会不仅侵蚀国家政权合法性的政治基础，更败坏执政党的声誉，降低党和政府在民众中的公信力和权威性，造成政治危机。因此，习近平指出，听任腐败而不惩治和治理腐败会使共产党失去群众，丧失政权。

三、“三公消费”与特殊腐败的成因及其治理

1．“三公消费”与特殊腐败的成因

(1)“预算外收入”是“三公消费”发生的现实条件。改革开放之初，国家赋予行政事业单位一定的收费项目，旨在弥补预算支出不足与财政缺口，增加办公经费。这部分收入没有纳入预算管理，成为单位财政供给外的“小金库”。预算外收入使用方便，有收费项目的部门都愿扩大收费以充实自己的“小金库”。土地出让收入、行政执法性收入及部分国有企业利润、国有资产租赁和服务收入、社会保障收入等流入“小金库”。在一些地方和部门，预算外收入占单位财政收入的50%－65%。原本用于弥补办公费不足的预算外收入被用于“三公消费”。这正是中央三令五申严格“三公消费”规模和档次却刹不住“三公消费”过度和腐败的主要原因。

(2)预算粗放是“三公消费”腐败得以实现的又一条件。政府预算收入按类别划分，预算支出按功能列示。这种预算粗放简略，不能体现资金的具体使用项目，政府或部门即可在这个“大框架”范围内进行“三公消费”。加之预算外资金不在预算控制范围，国家失去了预算控制约束力。此外，科学、合理的定员定额标准体系缺如，预算不切现实，造成人大审批的预算和实际执行的预算存在差距。这也是“三公消费”腐败得以实现的又一条件。

(3)主题不明、边界与范围不清是“三公消费”腐败得以发生的主观因素。“三公消费”中是否存在公私不分、假公济私，是否合理合法等，需要一个明确的主题、清晰的边界和准确的范围界定做依据和支撑。现实中，中央、国务院等制定的相应法规多为原则性要求，缺少操作性。就“三公消费”而言，没有对“三公消费”作出清晰具体的规定，让合法之外各种名目的公务消费有了空间，打擦边球和钻法律空子现象在所难免。

2．“三公消费”腐败的治理

完善预算法，规范细化财政预算，将预算外资金纳入预算并将其硬化和细化，法定“三公消费”的主题、范围和边界，严格执行国家财经纪律，加强党委和社会对政府公务消费的监督，强化审计，是治理“三公消费”过度和腐败的综合措施。

(1)严格财政预算管理。预算软约束是“三公消费”腐败屡禁不止、反复频发的根源之一。“预算软约束”是科尔奈在《短缺经济学》中提出的概念。其含义是指社会主义国家国有企业一旦发生亏损或面临破产，国家和政府会出于自身考虑，不坚持原商业约定，通过追加投资、减税或者提供补贴等优惠政策使其生存下去，而国有企业也预料到政府会对他们提供支持。企业经营亏损，但“三公消费”不能降低，正所谓穷了和尚富了方丈。预算外资金得不到制约和监管是“三公消费”屡禁不止、频发多发的又一原因。不被监管的行为又会继续获取更多的预算外资金。将“预算外收入”纳入政府和部门的财政账目，避免“预算内外两本账”。强化预算外资金管理，对细节做出强制性的具体规定以保证预算编制、预算执行、预算监督的科学性和有效性，使每一笔进账资金都有明确的主题、范围和边界。

(2)完善报销制度和审计制度。“三公消费”腐败还与我国财务报销制度有关。首先，严格报销程序。中国财政消费多为实报实销，先消费后审批，财务报销制度存在漏洞，严格规范“三公消费”审批报销程序势在必行。其次，应加强“三公消费”审计，强化审计责任，促使审计公平、公正、严谨。第三，审计报告应向人大呈递并向社会公布，接受权力机关和社会的检查和监督。通过人大和公众对预算及预算执行情况的监督，促使有关机构按照预算正当、合法、合理、适度地使用公务经费，将有限、宝贵的行政经费用于公务。

(3)法定“三公消费”的主题、边界和范围。“三公消费”主题不明、边界不清、范围不定，为不当消费提供了可趁之机。只要拥有预算外收入，任何单位均可借“公务”之名“考察、学习、交流”以及“不着边际的纵向横向接待”。“三公消费”主题、边界和范围法定化是“三公消费”成立的法理依据。国家要细化职务消费标准体系。有了清晰明确的公务主题、边界、范围和标准，公务消费的合法性、合理性才能清晰判定，才能将公务消费限定在合法范围内，进而消弥“三公消费”过度并防止消费腐败。

中国共产党第十八次代表大会以后，在公务用车、出国考察学习、公务接待方面已经做出了清晰、明确、具体的规定，为中国的“三公消费”开辟了一个历史新时代。新的“三公消费”制度已取得初步成效，政府行政成本逐步下降，社会经济效益初现。新一届中央政府治理腐败的意志、毅力和效果赢得了国际社会广泛关注和称道，赢得了人民的信任，巩固了中国共产党执政合法性，也必将为政治有效性开辟宽广道路。

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(责任编辑:朱登臣)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．01．013

C913．6

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2096－2452(2016)01－0054－04

2015－11－17

白贵一(1962－)，男，河南西平人，郑州大学公共管理学院副教授、博士，硕士生导师。

河南省软科学研究计划项目(编号:132400411250)。