以宏观经济手段促进农村土地流转和规模经营的构想

张永胜

〔河南牧业经济学院经济贸易系，河南郑州450045〕

以宏观经济手段促进农村土地流转和规模经营的构想

张永胜

〔河南牧业经济学院经济贸易系，河南郑州450045〕

土地流转和规模经营是当前我国农村面临的重要任务。此前由政府主导的“大跃进”式土地流转虽然问题不少，但并不说明政府应该放任不管，中央政府应通过宏观经济手段推动这一进程。该政策框架主要包括两个方面:通过维持稳定合理的粮食价格和实施补贴，在提高农民土地转出意愿的同时，提高规模经营主体转入土地和实行规模经营的意愿。在具体实施时，要注意搞好配套措施，循序渐进，因地制宜，把握好政策的力度。

农村土地流转;规模经营;宏观经济手段

一、我国农村土地流转和实行规模经营的意义

1．解决“谁来种地”问题，维护我国粮食安全

近年来，随着我国城镇化的发展，农村人口大量向城镇流动，青壮年多到城市务工，留在农村进行农业生产的以老年人为主，有些地方种地农民的年龄甚至都超过60岁［1］，而随着时间推移，这些老龄劳动力随时可能丧失劳动能力;另外有些农村家庭一到农忙，便往来奔波于城市和农村之间，经济成本、时间成本都不堪重负，并且由于心思不在土地上，种田的精细程度大为下降;有些家庭由于无人种地，还出现了土地撂荒现象。虽然国家出台种种鼓励粮食生产的措施，但“谁来种地”的问题仍然非常突出。要解决这一问题，维护我国的粮食安全，只有靠土地流转，将土地流转给有种植经验和种植能力的种植大户或家庭农场，并由他们实行适度规模经营，才能实现主要农产品的持续有效供给，从而更好地维护我国粮食安全。

2．解决“如何种地”问题，实现我国农业生产方式根本转变

改革开放后我国农村实行的家庭联产承包责任制对我国农业和整个国民经济发展功不可没，但从根本上说，这仍是一种小农经济形态，户均耕地规模小，劳动生产率水平低，市场化不足，竞争力缺乏，尤其是随着近年来我国市场经济和工业化、城镇化、信息化的快速发展，其弊端更加显现。小农由于资金、信息、规模的缺乏，无法实现生产要素的最优配置，无法有效地与上下游企业展开竞争，无法实现规模经营，从而使成本居高不下，此外，也无法充分利用农业社会化服务体系带来的种种好处。小农经济数量众多、过于分散的特点，使交易成本大为增加，这给农户、企业和国家都造成许多有形或无形的损失。从经济角度看，这种分散的小农经济已经失去合理性，而通过土地流转实现适度规模经营，则会从根本上改变这种局面，有利于我国农业生产方式的转变和农业现代化，并从根本上改变我国农业和农村的落后面貌。

3．解决农村发展稳定问题，实现城乡共同繁荣和国家长治久安

农业是根本，农业发展的好坏关系着改革开放的全局，关系着国家的长治久安，而农村土地制度和基本经营制度则是农业发展的根本问题，是我国各项政策的重中之重。虽然当前我国农业生产力发展水平有了显著提高，但农业仍然是国民经济发展中的短板与弱项，要真正实现农业现代化，从根本上解决农村发展稳定问题，就需要引导农村土地合理流转以实现各类生产要素优化配置，并在此基础上实现农业适度规模经营。土地流转和规模经营并不是削弱和否定我国现有的农村基本经济制度，而是在新的历史时期，在新的发展起点上，改革和完善原有的经济制度。如果能够平稳有序地实现农村土地流转和规模经营，我国农业、农村发展的新局面将形成，同时也为工业化、城镇化提供更好的发展条件，有利于实现整个国家的繁荣发展和长治久安。

二、政府主导的“大跃进”式土地流转的后果、教训与启示

1．政府主导土地流转的后果

由于家庭联产承包责任制与社会化大生产的矛盾，有些地区在改革之初就出现了通过土地流转实施规模经营的实践活动，但这些早期的实践具有自发性、局部性和规模小等特点。近年来，随着形势的发展，推进土地流转逐渐上升为国家政策，2008年10月召开的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务”，2009年中央一号文件进一步提出“建立健全土地承包经营权流转市场”，自此开始了政府主导土地流转的新时期，上自中央、各省自治区直辖市，下至县乡镇，各级政府纷纷通过各种手段加快土地流转，甚至有许多地方把提高土地流转比例作为政绩工程来抓。

政府主导土地流转的后果包括两个方面。一方面，由于土地流转比例与政绩挂钩，且行政手段具有直接性和强制性，在很短时间内，土地流转比例迅速提高，2007年之前，农村土地承包经营权流转只占家庭承包耕地面积的4．5%左右，2007年达到5．2%［2］，2009年这一比例急升到12%［3］，截至2014年6月底，这一比例更升至28．8%［4］。与“大跃进”式土地流转相对应，农业生产方式和农村面貌在较短时间内发生了较大变化。

另一方面，这种大跃进、运动式的土地流转，脱离了生产力发展状况，扭曲了土地流转市场，不可避免地产生了许多负面影响:一是存在违背农民意愿的情况。有些地方提出“没有1%的强制流转，就没有99%的自愿流转”，甚至存在用暴力手段强制流转的情形，导致农民极大的不满和抵触情绪。二是导致一部分农民失业。有些地方，基层干部以发展高效农业为名，通过各种途径甚至威胁利诱要求农户流转土地，而机械化的大农场吸收不了太多农民就业导致农民失业。还有些地方原本希望通过公司+基地+农户的方式实现农民“失地不失业”，但一段时间后公司出现经营不善甚至破产，从而导致农民失业。三是城市工商资本下乡虽然有利于农村引入资本、技术和提高农业生产效率，但其大量圈占土地，挤压种粮大户和家庭农场发展空间，导致土地过分集中，对现有农村生产关系造成较大冲击，既不利于农村社会稳定，也导致大量土地非粮化、非农化现象出现，不利于我国粮食安全。四是存在权力寻租现象。有些基层干部利用土地流转的机会，截留农民土地流转款项，中饱私囊，或者利用手中职权以较低价格租种土地，导致群众不满，甚至引发群体事件。此外，“大跃进”式土地流转的效果也值得怀疑，以合作社为例，耿明斋等人研究认为，有些合作社只是少数资本所有者以合作社之名套取国家补贴的工具，这些合作社“既没有真正的农户社员，也没有针对社员的服务行为，更谈不上一人一票的民主决策和按购销额分配利润”［5］54，合作社如此，其他土地流转形式的成效也值得怀疑。

正是由于指导思想上的盲目冒进和实践中出现的各种偏差，这种大跃进式、主要依靠行政手段推进的土地流转最终以失败告终。2014年2月21日，农业部发布通知正式叫停政府主导的“大跃进式”农村土地流转。

2．政府主导土地流转的教训与启示

(1)政府要不要介入农村土地流转和规模经营?在土地流转问题上，如果完全靠农民自发流转，一方面，流转的机会成本比较高，会导致农民根本不去流转而任其抛荒或只是消极地生产;另一方面，自发的土地流转根本无法实现规模经营。有报道指出，因为农民土地的细碎化，他们转出的土地也是细碎化的，以致转入土地的经营者搞不清土地的具体位置，从而造成粮食无人收割。历史也表明，在中国古代，自发的土地流转没能实现土地面积大规模的集中，农业经营持续处于一种零碎化生产的状态［6］100。基于这样的原因，要实现农村土地流转和规模经营，政府的介入是必不可少的。

(2)政府该如何介入?在农业部叫停“大跃进”式土地流转的通知中，提出了“依法自愿有偿原则”，并提出“不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”等要求［7］。2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，确立了“坚持依法、自愿、有偿，以农民为主体，政府扶持引导，市场配置资源，土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益”的原则，这标志着国家在土地流转和规模经营问题上的政策发生重大变化，由原来的政府“主导”转变为政府“引导”。关于如何“规范引导农村土地经营权有序流转”，《意见》还提出了六条具体措施［8］。这些原则无疑是必须坚持的，但我们认为仅仅有这些措施还不够，政府可通过宏观经济手段，主动作为，积极参与到土地流转和规模经营这一历史进程中。

(3)该由哪一级政府介入?在原有的政府主导土地流转框架下，从中央到地方包括集体经济组织都参与了进去，各种资源都被调动起来，因而称其为一场运动毫不夸张。在政策实施过程中，最基层的政府和集体经济组织由于处于最低层，只能绝对服从上级命令，他们为了完成上级目标，也为了自己的政绩，会运用各种手段甚至是不合理、不合法的手段。这一过程中出现的各种寻租行为也主要出现在基层，因而基层政府和集体经济组织成为矛盾的焦点，成为引发群众不满甚至群体性事件的根源。针对这样的现实，我们认为像土地流转和规模经营这样重大的问题，政策的实施需要耐心，需要假以时日，因而最好由高层次的政府去实施。通过宏观经济手段促进土地流转和规模经营就符合这样的要求，其主要由中央政府实施，其他层次的政府部门只需做一些辅助性工作即可。

三、以宏观经济手段促进土地流转和规模经营的构想

1．基本假设和做法

通过宏观经济手段促进农村土地流转和规模经营是建立在如下两个假设之上的:一是决定农民是否流转土地的根本动因在于经济利益;二是政府可以通过宏观经济手段影响农民的经济利益从而促进土地流转和规模经营。

决定农民与土地关系的根本因素在于经济利益。改革开放以来，农民之所以离开农村到城市，根源在于经济利益的考虑。刚开始，由于城市工作收入不够高、工作也不够稳定，因而他们会奔波于城市和农村之间，而随着在城市收入的增加、工作和生活的稳定，种地的机会成本就会过于高昂，有些人便选择把土地流转出去，自己则安心在城市工作和生活。而当前农村之所以有大量老人从事农业生产也是由经济利益决定的，因为老年人外出打工的可能性比较小，同时国家实行粮价支持和农业补贴政策，使种粮收益虽然较少但也比较稳定，因此种地就成为他们的理性选择。当然，影响农民是否流转土地还有其他一些原因，比如:社会保障水平、土地开发收益或补偿收益、对流转出去后能否收回的担心等等。随着与土地流转有关的法律法规的完善，农民流转土地的后顾之忧已经大为缓解，农民是否流转土地越来越取决于种地的经济利益。

现在需要做的是采取进一步措施，推动更多农户流转土地并在此基础上实现规模经营。具体做法是:改变粮价支持政策，保持粮价稳定合理;在此基础上，实施三项补贴:针对农户的转出补贴、针对规模经营主体的转入补贴和规模经营补贴，这样就形成了一个促进土地流转和规模经营的宏观经济政策框架。下面对这一框架进行分析。

2．改变粮价支持政策，维护粮价稳定合理

(1)现有粮价支持政策的效果与后果。我国的粮价支持政策主要包括种粮补贴、最低收购价和临时收储等三项政策，粮价支持政策对于增加粮食产量、维护国家粮食安全功不可没，但其消极后果也越来越明显。粮价支持政策一定程度上提高了粮食产量，维护了国家粮食安全。近年来，我国粮食产量不断增加，2014年我国粮食产量达60710万吨，比上年增产0．9%，2015全年粮食产量62144万吨，同比增产2．4%。由于我国粮食产量连年丰收，产需自给率维持在97%左右，确保了中国人把饭碗牢牢端在自己手上［9］。粮价支持政策造成市场扭曲、财政负担加重和“三多并存”现象。由于长期实施价格支持政策，粮价不断上升，从2008年开始，玉米价格累计上涨49%以上、水稻约90%以上、小麦60%以上［10］，结果粮价越来越高，产量越来越大，以及原粮和成品粮倒挂、产销倒挂、国内外倒挂等反常现象，也就是常说的产量多、库存多、进口多“三多并存”现象，造成粮食加工企业微利甚至亏损，财政负担难以为继。粮价支持政策使价格下跌风险不断积累。随着粮价越来越高，粮食产量越来越高，粮价下跌的压力越来越大，风险日益积累，最终导致粮价大幅下跌。这就是2015年粮价的表现，2015年入秋以来，粮食主产区的玉米、小麦价格均出现不同程度下跌，其中玉米跌幅超过20%，小麦价格跌幅在8%左右，水稻在局部地区出现了收购价的小幅下跌［11］。粮价下跌严重影响农民的种粮积极性，也威胁到国家的粮食安全，而这与近年的粮价支持政策不无关系。粮价支持政策维护了落后的农业生产方式。粮价支持政策还使小农生产方式得以延续，迟滞了农业生产方式转变和农业现代化进程。这种落后的农业生产方式存在得越久，积累的矛盾就越多，越不利于农业现代化和农村乃至整个国家经济发展和长治久安。

(2)保持粮价稳定合理的政策措施。我们的目标是在尊重市场的基础上，使粮价在市场均衡价格上下保持稳定。具体做法有:首先，改变现有粮价支持政策，尤其要取消最低收购价政策，使粮价回归合理水平。近年来最低收购价实施的结果表明，最低收购价常常演变成了远远高于市场价的高价格，而粮食收储则使这一价格具有了刚性，导致粮价越来越高。取消最低收购价并改变其他粮价支持政策，将会导致粮价向市场价格回归。其次，将粮食进口和粮食储备作为调节粮价的手段。粮价受各种因素的影响，上下波动是难以避免的，为了避免短期内粮价大幅波动，可以通过增加或减少粮食进口以及粮食收储或释放粮食储备等手段来稳定粮价。需要注意的是，粮价调节手段应是边际性的，是对市场的补充，是为了使价格波动更平稳，而不以供求关系和粮价预期的根本改变为目标。再次，加快土地流转和规模经营，也有助于形成稳定的粮价预期。随着土地流转和规模经营的推进，粮食产量将会提高，从而形成比较稳定的粮价预期。这是因为，土地流转和规模经营将消除原有地块间的分界线，包括田埂、田间小道、沟渠等，有利于增加耕地面积，有些地方耕地面积甚至能增加20%。土地面积增加了，粮食产量也必然增加，根据供求规律，粮价会受到抑制或者下跌。规模经营主体从一开始就是为市场生产，因而他们会更好地处理投入产出关系，从而使土地的投入成本最低、效益最高。规模经营主体有能力增加农业基础设施方面的投资，有能力引进更先进的技术和更优质的种子，因而生产效率将不断提高，粮食产量也将不断增加。

保持粮价在市场价格上的均衡稳定，形成合理的预期，有时根本不需要政府采取行动就能够做到这一点，因而这一政策的代价较低。此外，市场均衡价格通常低于政府的支持价格，从而增加了种粮的机会成本，这就使农民认识到改变农业生产方式的重要性，有利于提高农民土地流转和规模经营的动力。而农民在粮价支持政策上的损失由更具指向性的补贴来弥补，农民的收入并没有减少，从而有利于维护农民的生产积极性，补贴政策使国家政策目标更易实现。

3．改变农业补贴政策，促进土地流转和规模经营

由于工农业产品价格剪刀差的存在，农民脱离土地、农村实行土地流转和规模经营将是个自然的历史进程。如果这一过程完全靠市场自发完成，它将极其缓慢，甚至会破坏生产力，比如现在普遍存在的消极种地和一些地区出现的土地撂荒现象。而种粮不挣钱也使规模经营主体供给不足，甚至使那些原来租种土地的规模经营者退租，比如2015年粮价大跌就导致许多规模经营者破产和退租。另一方面，如前所述，通过自发的土地流转实现规模经营也是非常困难的，因而需要一些辅助手段推进这一过程。

推进这一进程的主要手段就是各种补贴，如前所述，补贴分为三类:转出补贴、转入补贴和规模经营补贴。疏理现有农业补贴政策，其中“种粮直补”“良种补贴”和“农资综合补贴”具有普惠性，其数量大概一亩地100元左右，农民只要种地，就可以得到这些补贴。随着粮价下跌，农民自己不愿种地，但得到这些补贴的前提是必须种地，因此农民乐意把土地流转出去由别人耕种而自己得到这些补贴收入。因此，这些补贴实际上起到了转出补贴的作用，需要予以保留并适当增加补贴数额。

转入补贴方面，2015年惠农补贴政策中［12］，有新增补贴向新型农业经营主体倾斜、开展粮食生产规模经营主体营销贷款试点、发展多种形式适度规模经营、有条件的地方对流转土地给予奖补等政策，此外还有培育新型职业农民、扶持家庭农场发展和扶持农民合作社发展等增加规模经营主体供给的政策。这些政策对于刺激规模经营主体转入更多土地是十分必要的，尤其是培育新型职业农民、扶持家庭农场和扶持农民合作社发展等措施，非常有现实性和针对性，因为职业农民、家庭农场、合作社等都是新生事物，许多人不知道如何操作，这些政策的出台有利于增加规模经营主体的供给。但当务之急是尽快把这些措施予以落实，因为那些租种土地的规模经营主体不但享受不到国家的惠农补贴，还要付给农户租金，同时承担着粮价下跌的损失，其压力可想而知。在补贴数量上，为了保持土地经营市场的稳定，补贴数量也要适度，以能够弥补亏损或维持最低限度的利润为宜，否则，如果补贴过多，出租农户要求的租金也会水涨船高，从而导致国家财政负担加重。此外，补贴过多也会导致规模经营主体供给过多，造成他们之间的竞争，使规模经营难以实现，从而偏离了政策的既定目标。

虽然有人愿意转出，也有人愿意转入，但过于细碎化的农村土地有可能导致规模经营主体转入的土地仍然是条块分割、无法实现规模经营的，这就需要通过实施规模经营补贴来实现土地连片规模经营。我们在2015年50项惠农补贴政策中并未找到专门针对规模经营的相应措施，因而国家应新增规模经营补贴，规定凡是连片耕种的土地达到一定面积并持续一定时期者，均可获得一定数量的规模经营补贴。关于规模经营补贴的归属，应明确归规模经营主体所有，补贴数量也要适当，不宜过高或过低。

虽然在理论上有转入补贴和规模经营补贴之分，但由于其主体的同一性，实践中也可合并为规模经营补贴一项。这样做也会推动土地的规模经营，因为只转入土地而没有实现规模经营也面临着一定的机会成本。但对此也不宜搞一刀切，要区分各地的实际情况，比如有些地方农民转出的土地本来就非常细碎，如果只补贴规模经营而不补贴土地转入，可能会导致这些土地转不出去而成为弃耕地，这也是对生产力的破坏，尤其是在我国中东部地区土地细碎化的现象非常普遍，要实现成片规模经营相当困难，因而在具体制定政策时应因地制宜和因时制宜。

四、实施中需要注意的问题

当前，我国农业和农村正在进行一场前所未有的深刻的变革，土地流转与规模经营就是这场变革的核心，因此要以全局性、长远性的观点和系统的思想认识土地流转和规模经营问题。有关土地流转和规模经营的构想汲取了此前的教训，尊重农民的主体地位，尊重市场规律，在此前提下发挥政策的宏观调控作用，较好地处理了农户、规模经营主体和市场、农户、规模经营主体和政府、以及政府和市场之间的关系，使各方面的积极性和优势都得以发挥，同时尽量避免其消极影响。

在具体实施中，要使这一构想真正有效地发挥作用，还应注意以下几点:第一，要搞好配套。土地是农民的命根子，尽管在工业化、城镇化飞速发展的今天，从事农业生产的劳动力数量在迅速下降，结构也呈现老龄化趋势，但不可否认，农村居民和农业劳动力数量仍然相当庞大，因此要真正实现土地流转和规模经营，就要坚定不移地推进工业化和城镇化，提高农民的社会保障水平，解决他们的后顾之忧，使他们安心到城里工作、生活并定居下来。第二，要循序渐进。土地流转和规模经营是中国农业生产方式深刻的、根本性的改变，是一场前所未有的变革，不可能一蹴而就，必将是一个长期、复杂而曲折的过程。因此，一定要树立长期观点，循序渐进地进行。第三，要因地制宜、因时制宜。我国面积广大，情况复杂多样，因而在具体实施时一定要因地制宜、因时制宜。比如:南方与北方、平原与山区种植的作物品种不一样，因而补贴政策也应有所不同;另外，东北和新疆原来就有大规模种植的传统，而其他地区只是在最近几年才出现土地流转和规模经营现象，因而在补贴种类和补贴力度上也不应完全相同。第四，要把握好政策的力度。把握好土地流转和规模经营有关各方的微妙关系，既要充分尊重市场，充分尊重农民和规模经营主体的主体地位，也要发挥好政策“四两拨千斤”的功效，尤其应重视使有关各方形成稳定的预期，从而推动土地流转和规模经营平稳健康有序地向前发展。

［1］佚名．农民老龄化之后 明天谁来种地?［EB/OL］．http://finance．people．com．cn/n/2015/0330/c1004 －26768235．html，2015－03－30．

［2］陈晓华．在全国农村土地承包经营权流转管理和服务工作座谈会上的讲话［EB/OL］．http://www．tysnlw．com/ xian/html/010110/news_2012530105846．html，2012－02 －16．

［3］佚名．全国承包耕地已有12%土地流转面积达1．5亿亩［EB/OL］．http://www．cnr．cn/gundong/200912/ t20091208_505726114．shtml，2009－12－08．

［4］黄锐．全国农村承包耕地流转面积占承包耕地总面积28．8%［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/fortune/ 2014－12/04/c_1113525279．htm，2014－12－04．

［5］耿明斋，吴乐，蔡胜勋．农业适度规模家庭经营的理论思考与政策建议［J］．河南大学学报:社会科学版，2015 (1)．

［6］黄延廷．论导致农地规模化的几种因素——兼谈我国农地规模化的对策［J］．经济体制改革，2010(4)．

［7］佚名．农业部发布通知正式叫停“大跃进式”农村土地流转［EB/OL］．http://www．china．com．cn/news/2014－02/22/content_31558707．htm，2014－02－22．

［8］中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2014－11/20/c_1113339197．htm，2014－11－20．

［9］佚名．2014年我国粮食总产量实现十一连增 增产0．9%［EB/OL］．http://www．chinabgao．com/stat/stats/ 40791．html，2015－03－10．

［10］程国强．必须改革粮食价格支持政策［EB/OL］．http:// www．hebei．net．cn/fanzhanggaige/ShowArticle．asp?ArticleID=26956，2013－12－05．

［11］佚名．粮食价格暴跌是一个危险信号［EB/OL］．http:// mt．sohu．com/20151021/n423761439．shtml，2015－10 －21．

［12］佚名．2015年最全50项惠农补贴政策［EB/OL］．http://www．farmer．com．cn/jjpd/hyyw/201503/t20150309 _1017369．htm，2015－03－09．

(责任编辑:刘 阳)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．01．002

F301．2

A

2096－2452(2016)01－0005－06

2015－11－23

张永胜(1976－)，男，河南许昌人，河南牧业经济学院经济贸易系副教授，博士。

河南省政府决策研究招标重点课题(编号:2015A012)