河南嵩县农村土地适度规模经营的实践与思考

许圣道，李自刚

〔河南牧业经济学院，河南郑州450011〕

农业经济

河南嵩县农村土地适度规模经营的实践与思考

许圣道，李自刚

〔河南牧业经济学院，河南郑州450011〕

河南嵩县在推动农业适度规模经营方面，按照依法、自愿、有偿的原则，依托农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场及种养大户，采取公司租赁、合作社承包、农户自发流转等形式，强化引导示范带动，促进了土地流转和规模化经营，嵩县的做法有一定的借鉴意义。

土地流转;适度规模经营;实践与思考

发展多种形式的土地流转和适度规模经营是农业现代化的必由之路，有利于优化土地资源配置、提高土地产出率和资源利用率，有利于保障主要农产品供给和粮食安全，有利于推广农业机械化和农业增效、农民增收。近期我们对河南省嵩县的土地流转和农业适度规模经营进行了调研，感到嵩县的做法和存在的问题有一定的典型意义。嵩县近年来按照调整农业结构、加快土地流转和打造生态旅游强县的总体部署，在推动农业适度规模经营方面，按照依法、自愿、有偿的原则，依托农业产业化龙头企业、专业合作社、家庭农场及种养大户，采取公司租赁、合作社承包、农户自发流转等形式，强化引导示范带动，促进了土地流转和规模化经营。

一、嵩县土地流转和农业适度规模经营现状

河南嵩县辖16个乡镇，11个社区，310个行政村，耕地面积46．7万亩，农业人口50．2万人，人均0．9亩。截至2014年年底，全县已实现农村土地流转13．3万亩。其中，转包6．3万亩，占47%;出租4．5万亩，占34%;互换2．3万亩，占17%;入股0．2万亩，占2%。流转入专业合作社面积2．7万亩，流转入农业企业面积5．6万亩，流转入家庭农场面积1．4万亩，流转入种植大户面积3．6万亩。流转后用于种植业面积9．6万亩，其中:种粮食面积1．5万亩，蔬菜面积0．6万亩，水果(葡萄等)0．3万亩，花卉、苗木面积3万亩，中药材面积1．3万亩，其他(烟叶等)面积2．9万亩;用于养殖业面积0．5万亩;用于休闲观光农业园区面积1．7万亩;用于其他行业的1．5万亩。

调研中我们发现，嵩县的土地流转地域主要集中在二、三产业发展较好的乡镇和土地资源相对丰富的乡镇。车村、田湖、库区等都是二、三产业发展较好的乡镇，而饭坡、大坪等乡村虽然地处偏远、土地贫瘠，但土地资源比较丰富。流转方式主要以转包、出租为主，以转让、入股、互换及其它形式为辅，转包、出租的占流转土地总量的81%;转让、入股的占流转土地总量的19%。从承包对象看，一大批来自郑州、洛阳的企业是承租土地的主体;从流转主体看，由过去主要在农户间流转变为向农业龙头企业、家庭农场、种养大户、专业合作组织等新型农业经营主体流转。从流转的趋势看，土地流转正从农民自发流转向有组织规模化流转转变。

二、政府强化引导示范带动推进农村土地规范流转

成立组织，强化服务。嵩县县委、县政府重视对土地流转工作的指导和服务，成立土地流转领导小组，领导小组下设土地流转服务中心，负责印制全县统一规范的土地流转合同，收集发布农村土地流转信息，构建完整的信息网络，建立土地流转台账，监督土地流转合同的履行，各乡镇也成立了土地流转办公室，各行政村也成立了土地流转服务组织，使土地流转组织化程度不断提高。

制定方案，政策带动。嵩县为加快土地流转速度，规范土地流转行为，县政府于2011年、2012年连续两年下发土地流转工作方案，明确当年目标任务，提出工作重点及保障措施。2013年，县政府下发《关于进一步扶持农业产业化龙头企业发展的实施意见》，提出“对集中流转1000亩以上(含1000亩)、流转期限5年以上，用于扩大基地规模、发展规模化经营及种植名优特新产品、发展高效农业的龙头企业、专业合作社，县财政每亩扶持100元。”2014年，县政府下发《嵩县2014年农业产业化发展扶持办法》，提出“新集中流转连片种植规模达1000亩以上，且有龙头企业或专业合作社带动，同时经济效益明显的葡萄、蔬菜、花卉、中药材、油葵等特色农产品种植基地，一次性对基地每亩补贴100－200元。”

形式多样，注重实效。嵩县在加快土地流转速度方面，不拘泥于形式，只要能实现经济效益、社会效益和生态效益最大化的形式，都可尝试。如有的是政府从愿意出租土地的农民手中租来土地，然后通过拍卖的方式，给有实力的农业经营企业承包经营;有的是采取农户自发流转、合作社家中承包的形式，将土地资源有效整合;有的是以土地入股的形式，将土地向新型农业经营主体流转。

规范程序，保障权益。嵩县在土地流转方面特别注重保护农民的合法权益，在坚持农户自愿、程序规范的前提下，还成立了土地流转仲裁委员会，调解仲裁土地流转过程中出现的侵犯农户利益行为及一些合同纠纷，切实保障农民的合法权益。县、乡、村土地流转服务中心具体负责指导农户和业主签订流转合同，并监督土地流转合同的履行，及时调解土地流转的纠纷。

三、嵩县土地适度规模经营带来了农业增效农民增收

一是实现了农民增收。土地流转和适度规模经营是贫困山区农民脱贫的重要途径之一，许多农民土地流转后，不仅可以取得地租收入，同时还可以在家门口为企业打工，取得工资收入。调查中发现，土地租金一般是农民自种纯收入的120%－150%，劳动力投入一般是地租的2－5倍，农户每亩地直接增收3－5倍;加之利用半劳力解放全劳力，间接收入可提高4－7倍。

二是实现了农业增效。土地流转和适度规模经营推动了新型农业生产经营组织的发展，截至2014年年底，嵩县市级以上龙头企业21家，专业合作社441家，家庭农场166家。这些新型农业经营主体共流转土地9．7万亩，占流转总面积的72．9%。这些新型农业生产经营组织的规模化经营，优化了土地资源配置并提高了土地产出率和资源利用率，实现了农业增效。

三是促进了美丽乡村建设。嵩县土地流转后，大多是发展林果、中药材、畜牧等高效农业，既改善了生态，又美化了环境，有力促进了美丽乡村建设。如旧县镇大力发展花卉苗木;车村镇大力发展桔梗等中药材;田湖镇黄门村利用荒坡种植皂角，每亩纯收入2500元。这些项目的实施，既提高了经济效益，又美化了环境，每年吸引不少游客光顾。

四是带动了二、三产业的发展。嵩县土地流转和适度规模经营后，推动了农村剩余劳动力向二、三产业转移，那些出租或转包土地的农户，除了一部分人在农业内部实现非农化就业以外，其余的劳动力不但为城市第二、三产业的发展提供了劳动力，也为农村本地第三产业的发展提供了机遇，如农村出现了蒸馒头、做豆腐、搞物流等的专业户。

四、土地流转和适度规模经营中应及时纠偏

一是纠正土地流转是农户自己的事的错误观念，进一步强化政府的规划、引领、指导和服务工作。有的乡镇政府认为，土地流转应由农户和流入方自由协商，乡镇、村不宜过多介入，致使这些乡镇土地流转进展缓慢。因此，要继续转变观念，将土地流转工作与农业增效、农民增收、农村繁荣相结合;与农村扶贫开发、美丽乡村及社会主义新农村建设相结合。要以此次农村土地确权登记颁证工作为契机，一方面，严格按照确权政策，认真做好土地确权、登记、颁证工作，建立健全土地承包经营权登记制度;另一方面，采取多种形式宣传土地流转政策，让广大农民了解政策、解除疑虑，进一步推进土地流转和适度规模经营。

二是纠正土地流转程序不规范问题，进一步完善土地流转和适度规模经营的制度设计。目前，有些地方土地流转工作没有形成完整规范的流转程序，流转及适度规模经营的制度不健全。如流转中签订统一规范具有法律效力的书面合同较少，有的没得到有关单位签证;乡镇、村没有建立规范的土地流转档案;有的土地流转合同面积不实、流转期限超期、承包费没有考虑物价变化因素等。因此，应进一步完善土地流转平台，规范流转程序，完善制度设计。县、乡、村土地流转服务网络要进一步完善，充分利用政府网站、部门快报等形式，统一发布土地供求信息。建立完善城乡统一的土地流转交易平台，储备一批土地资源，逐步实现农村集体土地全县统一政策、统一调控、统一监管，充分保障土地流转双方利益不受损失。

三是纠正重视土地流转数量，忽视土地经营效益的偏差，引进培育一批实力雄厚、带动能力强、经营效益好的新型农业经营主体。调研中发现，有些乡镇很重视土地流转的规模，但对流入的经营主体的资质和实力考察不严，致使经营效益不佳，挫伤了农民土地流转的积极性。应大力引进和培育一批市场前景好、资金实力雄厚、竞争力和带动能力强的龙头企业，规范发展农民专业合作社，充分发挥示范带动作用，不断提高农业组织化程度及规模效益。鼓励和支持家庭农场、专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体逐步由农业向二、三产业自然延伸，开展多种形式的农村产业联合，推进一二三产业融合。同时，要扶持新型农业经营主体大力发展“互联网+农业”，利用互联网进一步畅通农业的信息渠道、流通渠道，将互联网技术运用到传统农业生产中，使农业的产、供、销紧密结合，使农业企业的效益得到大幅提升。

四是纠正流转土地“非农化”倾向，大力发展高效特色农业，提高土地产出率。调研中发现，有个别企业在租用的耕地上建设工厂、度假村等非农项目，违反了土地流转“不改变农业用途”的原则，需要予以纠正。农村流转的土地应因地制宜，适合种粮的应种粮，不适合种粮的可以种植经济作物、发展高效农业及休闲观光农业等，着力打造一批特色鲜明、环境优美、功能完备的休闲观光农业园区，提高农业附加值。

五是纠正只注重流转不注重扶持的偏差，进一步加大财政资金扶持力度。目前，政策、资金、技术等方面还没有和土地流转完美结合，扶持力度小，吸引力不强。发展高效特色产业，一般情况下3－4年内只有投入而没有收益，部分企业亏损严重。为使农业企业减少亏损、安心发展，也为了促进土地流转工作健康良性发展，使农民从土地流转中获取稳定的更大的收益，必须加大扶持力度。首先，加大财政资金扶持力度。降低补贴门槛，加大补贴力度。农业支持保护补贴(原粮食直补、综合直补、良种补贴合并)按照“谁种地、补贴谁”的原则，70%资金直接补贴给实际种地的农民或企业，30%的资金用于奖励发展特色产业且经济效益和社会效益好的企业和种植大户;整合打捆使用其它支农惠农资金，凡涉及农业、发改、财政、国土、水利等部门的资金和相应奖补政策要向农业企业倾斜，特别是土地整理项目、农业综合开发项目等要与土地流转、规模经营相结合，充分发挥资金效益，减少企业投入成本。其次，加大政策支持力度。对农业企业在税费征收等方面出台一些优惠政策给予支持;金融机构每年安排一定额度的农业信贷资金，在符合信贷政策的前提下，解决农业企业季节性所需生产经营资金不足的问题;土地部门要为农业企业发展争取更多的建设用地，解决生产管理用房、发展休闲观光农业用地问题。再次，加大科技帮扶力度。招录农业科技人员，充实壮大农业科技队伍，并让他们分包农业企业，指导企业生产，以解决工商资本进入农业企业后，农业科技知识匮乏以及农业科技队伍人员少、年龄知识结构老化，难以对农业企业实施精准指导等问题，提高待遇，使农业企业招得来、稳得住、赢得利。

［1］红屋顶．关于我县土地流转情况的调研报告［EB/OL］．http://blog．sina．com．cn/s/blog_625c75ca0101b8bk．html．

［2］赵红伟．嵩县农村土地承包情况的调查报告［J］．河南农业，2014(15)．

［3］杨福菊．规范农村土地流转促进农业规模经营［J］．云南农业，2015(7)．

［4］吉立爽．农村土地流转开启城乡一体化新路径［J］．统计与管理，2013(5)．

(责任编辑:朱登臣)

10．3969/j．issn．2096－2452．2016．02．005

F321．1

A

2096－2452(2016)02－0021－03

2015－12－12

许圣道(1959－)，男，河南内乡人，河南牧业经济学院教授，博士。

李自刚(1968－)，男，河南范县人，河南牧业经济学院副教授，博士。

河南省政府决策研究招标课题(编号:2015A011)。