治理视角下我国体育产业政策演化变迁研究

姚　驰，马志和



治理视角下我国体育产业政策演化变迁研究

姚驰1，马志和2

摘要：运用文献资料、访谈、对比研究等方法，采用治理方面的相关理论对中国体育产业政策的变迁进行研究。根据治理理论将体育产业发展划分为积淀期、探索期、泉涌期3个阶段。研究发现，体育产业政策主体由一元治理主体向多元治理主体的演变、体育产业政策权利主体的集权向分权的演变、体育产业政策由人治向法治的转变、体育产业政策逐渐由旧思想向新思想的转变。研究旨在通过治理视角对中国现有体育产业政策进行一定梳理总结，为今后体育产业政策的颁布实施提供理论依据。

关键词：治理；体育产业政策；演化；变迁

近期，以习近平总书记为首的党中央提出经济发展的“新常态”得到了广泛的关注，新常态的出现是我国经济发展转型的重要转点，是摒弃以往仅以国内生产总值的增长作为经济发展主要衡量依据的一元模式，转而聚焦于经济结构转型升级、生产率提升和多元的创新的多元模式的转变。体育产业作为第三产业的重要组成部分，在经济结构转型过程中起着重要作用。随着我国社会、经济的高速发展，国民的价值观念和行为方式已经发生了根本性的转变，体育的产业价值逐渐显现［1］。体育产业不仅可以满足人民物质、精神层面的需求，提高人民身体素质、改善民生，而且可以拉动内需、增加就业岗位，作为新的增长点为国家经济转型提供必要支持。《国务院46号文件》、《中国足球改革发展总体方案》等政策的相继出台，标志着国家在顶层设计的层面给予体育产业的发展以政策上的巨大支持，同时反映出我国政府对体育产业发展的重视。

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学、管理学领域，“治理”一词十分流行，究其原因，主要是因为随着社会的发展，社会组织、团体、企业、个人等民间因素在公共生活领域扮演角色逐渐增大，对政治权利的渴求度、公共生活的影响力度逐渐加大，政府已无力利用行政职权对公共生活领域进行集权式管理。在此形势下，理论界开始重新定位市场与政府、社会与政府之间的关系，以期形成一个政府、市场、社会对公共事务共同管理的和谐渠道，在此情形下，治理理论应时而生，合理的解决权利关系，提出了治理的转变是一种由统治——善政——善治的渐进式过程，形成一种政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，最大限度调动其积极性，最终达到具有合法性、法制、透明度、责任制、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正的善治状态。

治理理论的提出，为分析问题提供了可靠的理论依据，本文将在体育产业发展的大背景下，运用治理理论由统治—善政—善治三阶段的演化过程，对体育产业政策按照时间维度进行一定梳理，探寻体育产业政策发展方向，为今后体育产业政策的提出提供相应理论支持。

1　我国体育产业政策形成的“积淀期”：政府对体育事业的统领阶段

新中国成立之后，国家经济实力、国防建设、外交地位等方面相对落后，使新成立的国家政权无法得到世界各国的关注，体育作为一个能够“提升国际形象、增强民族凝聚力、强化民族意识”的工具，得到了党中央、国务院的高度重视，使体育在新中国所占的社会地位得到空前提升。1952年，毛泽东主席在第二次中华全国体育总会中发出“发展体育运动，为生产和国防服务”的号召，为新中国体育的发展定下了总体基调。党中央任命贺龙元帅主管体育，沿用苏联体育发展模式，由国家统一对资源进行调配，统筹安排各项体育事业的发展。在此发展模式下，体育出色的完成了阶段性发展任务，在竞技体育方面，1956年陈镜开成为了中国首个打破世界记录的运动员，1959年容国团获得了在多特蒙德举行的世乒赛冠军，并于同年9月在北京举办了第一次全国运动会，近8 000名运动员创造了史无前例的好成绩。直至20世纪70年代，以乒乓球为首的许多项目已经跻身世界一流行列；在群众体育方面，国家一直将增强人民体质作为体育发展的首要目标，1951年国家颁布第一套广播体操，并逐次完善，使其形成简单易行，适宜于广大人民群众的健身活动，并依据国情，推行适宜于广大工人阶级特点的“工间操”，方便工人在工作之余进行健身活动，保证生产质量。1954年推行“劳卫制”的体育制度，以服务与当时的政治环境，并于1960年总结出“业余、自愿、因地、因时、因人制宜”的体育运动活动准则。

在这一时期，由于国家刚刚获得民族独立，经济的发展水平相对滞后，国内外政治局势仍有波澜、同时受到封建残余气息的侵袭，在此情况下，体育事业的发展主要依靠政府的权威和权利，以社会公共机构作为统治主体，通过自上而下的权利导向，对公共资源进行优化配置，社会参与度较低，造成这种现象的主要原因主要有，首先，当时处于计划经济阶段的中国，错误的将市场经济归类为资本主义的产物，抛弃了市场规律，单纯的使用计划模式对体育事业的资源进行配置；其次，由于国家初建，社会组织、企业、个人并未形成一定规模，无法完成国家“还政于民”的任务；再次，并未形成健全的法律体系，《体育法》尚未形成，国家的参与机制、回应机制、责任机制尚未成熟，社会组织无法有效的参与到体育治理之中；最后，在当时国家积贫积弱的情况之下，统筹安排，是体育事业获得较好较快发展的较好途径。在这一时期，“体育产业”尚未出现，但是，不可否认，国家经济实力的积聚、统筹下社会组织的形成与发展、群众的开化程度以及对权利可求程度的不断提高等，为后续体育治理的形成奠定了基础。

2　我国体育产业政策发展的“探索期”：体育产业发展的善政扶持阶段

善政，顾名思义就是良好的统治，在中国传统历史中，善政就是官员的清正、廉明，各级官吏可以向父母一样热爱自己的子民，没有私心和偏爱，更加抽象的说，善政的内容包括以下几个方面：严明的法度、清廉的官员、较高的行政效率、良好的行政服务等，只要政府的存在，善政就是公民对政府始终的期望。

体育产业的善政扶持阶段始于改革开放，随着国家经济体制逐渐由计划模式向市场模式过渡，体育事业的发展模式也逐渐发展改变，20世纪80年代的初探期，政府逐渐由对体育事业的大包大揽适当放权为，在党的领导下将“有实力”、“有基础”的项目转交给社会组织进行运作，直至20世纪90年代，国家对体育产业的概念进行了界定，并对体育彩票、体育旅游、体育表演、体育咨询、体育培训等体育业态逐步实现放开，促其发展，并给予社会更多的权利保障，但由于法律滞后、政府干预过强、信息不对称、透明度较低、公平性、利益分配等因素的影响下，造成社会组织没有足够的权利参与到体育事业建设当中，造成责权失衡，最终使其失去应有活力，无法完成国家赋予其的使命。

2.1我国体育产业政策发展的“萌芽期”

2.1.1我国体育产业形成的政策背景

1978年12月在京召开十一届三中全会，决定将党的工作重心转移到经济建设中去，确立解放思想、实时求实的思想路线，提出了对过分集中的经济管理体制进行改革的重大措施。拉开了我国经济体制改革的序幕，我国经济体制由过去“传统的计划经济体制”转变为以“计划经济为主，市场调节为辅”的经济发展模式，进而发展为“社会主义有计划的商品经济”的模式。

伴随着国家经济体制的改革，体育的经济功能逐渐引起国家的重视，并在顶层设计层面给予体育产业一定的支持，使其形成以国家政策为依托，社会组织为载体，以“有实力”、“有条件”的项目为载体，使其通过自身的运营产生一定量的经济效益。

2.1.2我国体育产业政策方针的提出

1979年9月，国务院同意由国家体委、国家旅游局共同申报的《关于开放山区、开展国际登山活动的请示》，并作出批示，凡来华进行登山、探险、攀岩的外国运动团队需经过国家体委批示，对于开放山峰的旅游收费标准由国家体委根据国家旅游局、国家物价局的相关意见最终确定，收入主要用于我国登山事业的发展，避免把开放山峰搞成纯商业性质。该请示是我国利用自身环境优势，颁布的第一个通过体育经营活动获得经济收益的规章政策。1981年4月，国务院批准《国家体委关于省、自治区、直辖市体委主任会议几个问题的报告》。报告中，指出在体育事业发展的大好形势下，为了迎接1982年亚运会、1984年奥运会的到来，由国家给予大量人力、物力、财力，群众积极参与，形成政府、社会、个人共办体育的良好局面，这一报告的提出为今后体育治理体系的现代化的形成提供了雏形。1983年8月，国家体委发布《关于对群众自办武术馆和私人教拳加强管理的通知》，各地社会组织经武术协会审核之后可以建立经营性武馆。随后国家又相继对体育场馆、群众性体育竞赛、体育运动队等方面进行了政策扶持，规定在保障其基础运营的情况下，进行适当的经营运作，适当收费，广开财路，以弥补体育事业经费的不足。

2.2体育产业政策发展的“全面推进期”

2.2.1产业政策发展的背景介绍

1992年的，邓小平南巡时发表重要讲话，计划和市场的区别不是资本主义和社会主义的区别，资本主义可以有计划，社会主义也可以有市场，计划和市场只是两种经济手段。中共十四大再次明确，经济体制改革的模式是正确处理计划与市场的关系，将两者有机结合，建立社会主义经济体制的目标模式。

第三产业作为社会主义市场经济体制转型的重心，具有十分重要的作用，1992年在国务院下发的《关于加快发展第三产业的决定》明确指出第三产业作为经济体制改革的重要环节，具有投资少、收效快、效益好、就业容量大等特点，体育产业作为第三产业的重要部分，更好更快的发展具有十分重要的意义。在此契机下，红山口会议对足球职业化的改革为体育产业改革拉开帷幕，国家接连对三大球、乒乓球等我国优势项目进行了职业化改革，并对体育彩票、竞赛表演，项目管理、财务捐助、社会办学等多方面进行了规范，并于1993年明确界定体育产业概念为体育产业政策后期的全面推进提供基础。

2.2.2全面发展期体育产业政策的提出

1993年5月，国家体委颁布《关于深化体育改革的意见》，明确界定体育产业概念，同时提出若干政策措施促进体育产业进程的发展，同时规范竞赛表演业、竞赛组织业，该《意见》的提出标志着我国体育产业政策的全面起步。1994年，国家对体育彩票的销售和发行体制进行了完善，并成立了体育彩票管理中心，为今后体育彩票的资金筹集提供组织保障。1995年6月，《体育产业发展纲要（1995-2010年）》提出争取用15年左右时间，逐步建成门类齐全、结构合理、规范发展的体育产业体系。1996年3月，全国人大八届四次会议上指出，形成国家与社会共同兴办体育事业的格局，走社会化、产业化道路，并于本年体委颁布《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》中对体育经营者从业规范进行规定，坚决取缔非法体育经营组织。1998年国家体育总局发布《全国水上项目体育经营活动管理暂行规定》，从经营、审批、体制等几个方面对水上运动经营场所进行有效管理。

随着我国体育产业政策的逐步放开，1993年起，体育产业政策的颁布进入了全面发展期，国家一改以往仅以单项体育项目作为改革试点的阶段性政策，转而扑向更适于市场开发的全面型发展策略，产业政策的颁布更加宏观化，同时为了保障体育市场的健康发展，对体育经营者的规范政策逐渐增多，严格准入、经营、审查制度，以保障体育市场健康有序的发展。

2.3体育产业政策发展的“阶段缓冲期”

2001年7月13日，我国获得08年北京奥运会的举办权之后，体育工作的重心迅速发生倾斜，由最初以群众体育为核心迅速向竞技体育为核心转变。国家希望借此百年之机，举办一届史上最成功的奥运会，顺利完成政治、经济、社会、文化等方面的预期目标，在此驱动下，国家迅速举全国之力投身于奥运周期发展建设之中，树立“以奥运为核心，带动其他周边产业发展”的发展观，竞技体育作为撬开整个奥运发展战略的钥匙，具有十分重要的意义，正所谓“竞技兴、奥运顺、产业旺”，可见，竞技体育的发展在整个奥运周期发展规划中占有十分重要的地位，竞技体育的强盛，不仅可以彰显国家实力，增强民族自豪感，而且可以间接拉动各产业的发展，为国家创造巨额经济财富。在这一时期，竞技体育政策的发展成为主流，体育产业政策的发展则进入“蛰伏阶段”，在这一阶段，体育产业政策发展的趋势主要是在保持原有政策有效发展的前提下，根据现有情况的改变和发展，对产业政策进行优化升级，使其更有效的适应当前产业结构的要求。

2.4探索期政策方针提出的治理评述

2.4.1法治

法律作为规定全体公民的行为准则，在法律面前具有人人平等的特性。在体育产业政策的探索阶段，体育法治的发展也处于其起步阶段，1995年《体育法》的颁布结束了“无法可依”的局面，但由于其法律尚未完善，假球、赌球、兴奋剂、阴阳合同等问题屡禁不止，如何实现体育的善治，法治是其实现的基本要求，没有健全、合理、公平、有序的法律制度，体育善治的形成将变成一纸空文。

2.4.2透明性

透明度即是信息发布的公开度与对称度。作为体育社会组织、团体、个人，信息的透明度直接影响着组织及个人的利益关系，同时信息的公开和对称，有利于社会组织对体育政策执行者行使公共管理的过程进行监督。可以说透明度的高或低，直接影响体育善治形成的成与否。

2.4.3参与度

善治的实质是更多的权利归向社会组织，国家在顶层设计层面给予社会组织政策扶持、行为监督、总体筹划，社会组织、企业、个人在国家的扶持下负责具体事务的执行，在体育产业的探索阶段里，体育产业政策的颁布已由国家占统治地位改为支配地位，增加各社会组织、团体、个人对体育事业的参与度，但由于计划体制的影响无法彻底摆脱，在产业政策实行过程中仍存在一支独大的局面，造成了社会参与度较低，无法完成国家赋予其的任务，降低社会参与的积极性，如果没有社会组织的参与与合作，善治则无从谈起。

2.4.4公正

公正主要指各社会组织无论阶层、文化程度、资产程度，资历的差异，都要同等享有政策执行过程中的公正原则。

3　我国体育产业政策发展的“泉涌期”：体育产业发展的善治探索阶段

3.1政策背景

2008年奥运会后，中国奥运代表团获得历史性的突破，取得了金牌榜第一的好成绩，在成绩的背后，引发了中国由“体育大国”向“体育强国”观念转变的思考，在竞技体育层面，由于中国体育在足、篮、排、田径、游泳等市场化、参与度较高的项目中实力较弱，主要原因是政府在市场行为中的过渡干预。2013年11月十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，在经济体制层面明确提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心问题是如何处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。在此背景下，如何更好处理政府、社会组织、企业、个人的关系成为了经济体制改革的关键。《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》的印发，不仅总结我国体育产业过往发展存在的问题，并为今后体育产业的发展提出目标任务，指定政策措施。

3.2本时期体育产业政策的提出

2010年3月，国务院下发的《关于加快发展体育产业的指导意见》。提出了体育产业的发展对人民群众身体素质与社会和谐发展具有重要意义。并提出了体育产业的发展目标与方针，为体育产业发展的新时期提供可靠的发展依据和明确的发展方向。2012年5月，国家体育总局发布《关于鼓励和引导民间资本投资体育产业的实施意见》。为民间资本更好的进入体育产业行业提供政策支持，此《意见》的提出不仅为了响应国家鼓励、支持、引导民间资本进入市场的号召，而且是推进体育产业主体的多样化，为创造公平、竞争、合法、有序的体育产业市场环境创造有利条件。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，《意见》提出体育产业发展至今虽取得巨大成就，但在成就的背后存在着体制机制滞后等问题，并以体制机制为核心，提出体育产业发展的目标、任务，并制定了保障任务顺利完成的政策措施。2015 年3月，《中国足球改革发展总体方案》的颁布，标志着足球的又一次重大改革，本次改革将对我国现有足球管理体制进行一次彻底变革，推行“政社分开、政企分开、管办分离”，加快了体育行业协会与行政机关的脱钩，同时本次改革还对俱乐部、后备人才培养、校园足球等各个具体方面进行了规定。

4　善政通向善治，体育产业政策发展的治理评述

4.1体育产业政策一元治理主体向多元治理主体的演变

体育的一元治理，即是治理主体的一元化，所有权利统归于最高权利主体，这种治理体系的形成具有其独特的政治背景。由于权利的高度集中于顶层，下级机构极少参加顶层决策，即使下级组织能够参加顶层设计，也受到从众效应的影响，而无法真正行使权利，最终无法发挥“群策群力”效应，扼杀人们积极性、创造性，造成管理水平低下。随着社会发展，社会团体对其在体育治理中所扮演的角色要求逐渐提升，他们要求获取更多的权利，在这种情况下，民间组织不断涌现，并得到政府认可。政府在顶层设计层面加强对社会组织的检测与管理，社会组织通过其自身“小、快、灵”的优势及时把握市场动向，分担原有政府管理任务，最终形成了党组织、政府、企业、社会团体、个人共同治理的多元权利主体的局面。

4.2体育产业政策权利主体的集权到分权的演变

治理主体的一元化必将导致权利的过于集中，过度集权在造成腐败的同时，严重影响着社会组织健康有序的发展。国家需要社会组织承担义务的同时需要赋予其等量的权利，实现责权对等，进而更好的通过借助个人、社会组织、企业的力量实现国家领导目标。在一元发展模式下，政治、经济、社会领域由政府把控，社会组织很难得到相应权利，以至于社会组织发展缓慢，无法跟上治理潮流，随着多元治理的出现，国家将部分社会权利移交社会组织，给予其独立发展的政策环境。赛事审批权的放开，标志着民间组织在未经审批的同时也能举办相应的体育赛事，政策的颁布，大大激发了民间办赛的热情，为体育产业的发展注入了新鲜活力。可见，从集权到分权的转变是社会组织迈向自治的重要一步。

4.3体育产业政策由人治向法治的转变

我国是一个具有五千年历史的泱泱大国，虽然在我国历史中，各个朝代都有着一套维护本朝代运行的法律制度，但每个朝代都有“法不责君”的隐形规定，换言之，当法律无法涉及到每一个人的时候，法律就失去了其本应有的意义。我国历史一直以来是一个“人治为主，法制为辅”的社会，建国以后，由于对法制缺乏必要的认识，最终造成一些严重的错误。改革开放后，国家开始强调“法制”、“依法治国”等，并长期将“民主”、“法制”放于同等重要的地位之上。自从建国以来，我国体育事业的发展长期处于“无法可依”的局面，仅由上层领导的主观判断或借助与体育法律相关法律领域判断体育事件发展的正确与否，直至1995年《体育法》的颁布才结束了这段历史，但就近年来体育事业发展出现的问题来看，体育法律仍需不断完善，最终形成覆盖范围广、公平公正、量裁适度的法律保障体系，达到依法治体的理想状态。

4.4体育产业政策中旧思想向新思想的转变

进一步解放思想，冲破旧思想的束缚。思想是改革之眼，随着社会环境的不断变化，原有思想将成为阻碍新思想产生的壁垒，如何破除不合时宜的旧思想，更好的提出新的见解和意见，打破传统和教条成为了，成为了解放思想、实事求是的关键。体育产业作为第三产业的重要组成部分，更接近与市场行为，由于市场环境瞬息万变，如何更好的适应市场环境改变现有思想观念，关键在于看此种思想是否有利于体育产业健康有序的发展，只要是促进体育产业发展的新思想、新观念，都应该获得我们的尊重、认可。

5　小结

改革开放以来，体育产业政策的制定颁发逐渐走向科学化，本文认为体育产业政策的制定应逐渐走向多元，并实现国家权力由集权向分权的过度，以法治体、依法兴体，最终达到体育产业政策颁发的合理有效。

参考文献：

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［5］王子朴,原玉杰,詹新寰.我国体育产业政策发展历程及其特点［J］.上海体育学院学报,2008（2）.

The Changes of Sports Industry Policy Research form Governance Perspective

YAO Chi1，MA Zhihe2

Key words：governance；sports industry policy；evolution；changes

Abstract：By using methods of literature，interviews and other methods and relevant theories of governance of China's sports industry policy Changes related research.through the management theory development of sports industry is divided into three stages，the study found that the sports industry diversification policy，evolution of centralization to decentralization Sports Industry Policy of the subject of rights.Sports industry policy shifts from the rule of man to the rule of law.Sports industry policy gradually transition from the old to the new ideas of thinking.

中图分类号：G80-05

文献标识码：A

文章编号：1003-983X（2016）05-0401-04

收稿日期：2016-03-18

第一作者简介：姚驰（1991-），男，辽宁沈阳人，硕士，研究方向：体育赛事运作.

作者单位：1.上海体育学院，上海200438；2.湖州师范学院，浙江湖州313000 1.Shanghai University of Sports, Shanghai, 200438；2.Huzhou Normal College, Huzhou Zhejiang, 313000